“基層水利發(fā)展現(xiàn)狀、問題與對策研究”課題組

一、基層水利的內(nèi)涵及特點

對于什么是基層水利，目前還沒有形成統(tǒng)一共識，主要的分歧在于“基層”究竟應(yīng)該界定到哪一個層級，包括哪些內(nèi)容。課題組將基層水利的“基層”界定為“縣及縣以下”，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三個層級，內(nèi)容涵蓋三大方面：一是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理，包括縣及縣以下負責管理的河道堤防、圩、水庫、塘壩、泵站、機井、提水工程、灌排工程、山坡防護工程、山洪排導(dǎo)工程、小水電等防洪、排澇、供水、灌溉、水資源保護、水土保持及小水電工程等的建設(shè)和管理；二是水利組織機構(gòu)及其能力建設(shè)，包括縣及縣以下的水行政主管部門、水利事業(yè)單位、水利工程管理單位等專管機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（流域片、區(qū)域片）水利站等縣水行政主管部門派出機構(gòu)，農(nóng)民用水戶協(xié)會等非政府性的水管組織等機構(gòu)及其有關(guān)社會管理、公共服務(wù)能力建設(shè)等；三是體制機制建設(shè)，包括縣及縣以下的水利建設(shè)投融資機制、水行政管理體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站和水管單位的管理體制、基層水行政執(zhí)法管理辦法等。

基層水利的特點主要體現(xiàn)在：一是面廣量大，直接服務(wù)廣大群眾，尤其是廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展；二是業(yè)務(wù)綜合性強，涉及多領(lǐng)域多方面；三是工程類型多，公益性與經(jīng)營性并存；四是區(qū)域差異性大，問題各不相同。

二、我國基層水利發(fā)展總體狀況

為了全面掌握我國基層水利發(fā)展基本情況，課題組采用點面結(jié)合的方法，對全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）（不含臺灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)）開展了問卷調(diào)研。截至2008年9月，除北京、黑龍江、湖南、廣東、新疆之外，共有26個省份反饋了信息。

1.基層水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國有小型水庫82 643座（約占全國水庫總量的95.7%），庫容 628億 m3（約占全國的9.1%），塘壩 600萬處，引水堰（閘）110萬處，西部旱區(qū)建有水窖、水池600余萬處。但小型水庫的大壩安全達標率不高，僅為58.75%，低于全國水庫平均水平（59.45%）。小型灌區(qū)總灌溉面積0.31億hm2，占全國總灌溉面積的55%，其中小型自流灌區(qū)面積1060.73萬hm2；小型揚水灌區(qū)面積771.73萬hm2；小型井灌區(qū)面積1242.13萬hm2。小型灌區(qū)生產(chǎn)的糧食占全國總產(chǎn)量的35%以上。建成農(nóng)村飲水工程300多萬處，其中大部分為集中式供水。全國農(nóng)村集中式供水工程受益人口僅占農(nóng)村人口的38%，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有集中供水工程。

小型水庫數(shù)量山東最多（30 749座，占 36.19%），天津最少（73 座，占0.09%）；小型水庫總庫容山東最大（143.24 億 m3，占 25.97%），內(nèi)蒙古最少（70.19 萬 m3，占 0.001%）。病險水庫比例，?。?）型水庫病險比例浙江最低（25.51%）、甘肅最高（89.39%）；小（2）型水庫病險比例山西最低（0.45%）、內(nèi)蒙古最高（99.08%）。 小型灌區(qū)，四川省數(shù)量最多（12.23萬處，占33.82%），安徽省控制面積最大（183.33萬 hm2）。 小型排灌站，江蘇最多（7.89萬處，占 22.21%），吉林最少（353處，占 0.001%）。 各類涵、閘、橋，江蘇最多（55.04萬座，占 32.44%），河北最少（1594座，占 0.001%）。

2.基層水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入

長期以來，我國基層水利建設(shè)主要依靠農(nóng)民投工投勞，政府投入相對不足。在2000年取消“兩工”后，基層水利投入銳減，建設(shè)力度明顯放緩。近年中央啟動了小型農(nóng)田水利建設(shè)“民辦公助”等試點，在農(nóng)村飲水工程、小農(nóng)水等項目上加緊了中央與地方財政配套共籌資金的模式建設(shè)，基層水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴重不足的局面才有所緩解。據(jù)不完全統(tǒng)計，各項基層水利建設(shè)投入，總體上以地方財政為主，中央投入僅占1/3。

從資金安排看，各地區(qū)差異很大。農(nóng)村飲水安全工程方面：2006、2007年全國共安排投資249億元，其中中央投資123億元，約占49%。截至2008年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）投資安排以山東最多（30.98億元）、陜西最少（7000萬元）。小型農(nóng)田水利工程方面：2005—2007年以小型灌區(qū)節(jié)水改造、雨水集蓄利用為重點，總投資70.93億元，其中中央財政16.22億元，約占23%。截至2008年，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）小型灌區(qū)投資安排以湖北最高（5.35億元）、山東最低（2247萬元）；節(jié)水灌溉投入以浙江最高（8.68 億元）、陜西最低（19 萬元）；山丘區(qū)雨水集蓄項目投入以貴州最高（3.06 億元）、陜西最低（24 萬元）。病險水庫加固方面：截至2008年9月，已安排中央投資170.42億元。

3.基層水利法制建設(shè)

近年，國家對基層水利發(fā)展的重視程度不斷加強，制定出臺了一系列有關(guān)基層水利發(fā)展的政策法規(guī)。1986—2008年，除了水法、防洪法、水土保持法等綜合性法律文件之外，全國共計有26項直接涉及基層水利的政策法規(guī)出臺。以2002年水法修訂為分界點，1986年至《水法》修訂前僅有7項政策法規(guī)出臺，集中于對基層水管單位定性、定編、定崗等組織體系環(huán)節(jié)；而2002年后則有19項政策法規(guī)頒布，主要涵蓋基層水利的組織、基層水利建設(shè)投入、基層水利設(shè)施建設(shè)和管理3個方面；其中國務(wù)院頒布的行政法規(guī)與法規(guī)性文件占1/3，各部委規(guī)章占2/3。特別是2005年出臺的政策法規(guī)就達到8項。基層水利政策法規(guī)數(shù)量在不斷增多，質(zhì)量在不斷提高，涵蓋面更為廣泛。

4.基層水利人才隊伍建設(shè)

截至 2008年，據(jù) 26個省（自治區(qū)、直轄市）的不完全統(tǒng)計結(jié)果表明：縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工擁有技術(shù)職稱的職工比例為41.20%，且以初級職稱為主（占擁有職稱人數(shù)的55.06%）；全國90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站沒有工程師，高級職稱者更少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利職工文化程度以高中及以下學歷為主，占74.87%，其中縣級水利職工高中及以下學歷比重達68.49%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級則高達86.36%?？h級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級享受財政支付工資的水利職工分別占同級水利職工總數(shù)的40.58%和37.18%；縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工年均工資分別為18942元與13 474元，普遍低于同期城鎮(zhèn)人均收入水平?？h級水利職工中享受醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險的人數(shù)分別占同級水利職工總數(shù)的67.47%、61.54%、29.63%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工更低至 31.27%、27.19%、14.80%，很多職工沒有享受到基本的社會保障。

5.基層水利體制機制建設(shè)

目前，我國基層水利在組織管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站性質(zhì)及水利站運行經(jīng)費等環(huán)節(jié)上呈現(xiàn)多樣化趨勢。在組織體制上，形成了“縣（市）水利（務(wù)）局的派出機構(gòu)”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理”“并入農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”及“其他”四種類型。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站性質(zhì)上，有“全額撥款”“差額撥款”“自收自支”“企業(yè)性質(zhì)”四類。在經(jīng)費來源上，各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站主要來自于地方自籌，財政撥款很少。

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約有23.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣(市)水利局的派出機構(gòu)，或?qū)嵭锌h（市）鄉(xiāng)“雙重管理，以條為主”管理，納入財政預(yù)算；約36.69%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；約24.81%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站機構(gòu)被撤銷并入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）。全額撥款型比重最高（58.62%），差額撥款型、自收自支型與企業(yè)型分別占總量的24.40%、16.78%及0.20%。經(jīng)費來源上，自籌經(jīng)費占總經(jīng)費的90.81%，以辦公費用為主（占自籌經(jīng)費總額的87.18%）；而財政撥款僅占總經(jīng)費的9.19%，其中56.08%為前期費用。

三、基層水利發(fā)展存在的主要問題

1.工程老化失修，設(shè)施損壞嚴重

我國基層水利設(shè)施大都修建于20世紀六七十年代，受當時資金、技術(shù)等因素的制約，部分工程沒有嚴格按照基建程序和遵守設(shè)計審批、竣工驗收等制度進行建設(shè)，造成水利基礎(chǔ)設(shè)施先天不足。同時，由于基層水利自身資產(chǎn)造血功能不足，經(jīng)費短缺，我國基層水利設(shè)施普遍存在著工程老化失修、設(shè)施損壞嚴重等現(xiàn)象。截至2007年年底，我國自流灌區(qū)渠系的完好率只有36%，渠系建筑物完好率為51%；揚水灌區(qū)的設(shè)備完好率僅為35%，配套渠系的完好率為42%，渠系建筑物的完好率為47%；井灌區(qū)的機井完好率為59%，配套渠系的完好率為52%。

2.工程配套不全，功能難以發(fā)揮

在全國大中型灌區(qū)中，工程配套率僅為70%左右，骨干工程完好率只達到50%，斗渠以上溝渠配套建筑物完好率不足51%。典型地區(qū)調(diào)研結(jié)果顯示，6個縣（區(qū)、市）的田間工程配套率也只為20%~70%。

3.建設(shè)維護資金嚴重不足，運行維護缺少經(jīng)費

長期以來，農(nóng)村水利建設(shè)資金主要通過各級財政資金扶持、鄉(xiāng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民自籌為主的途徑解決。取消“兩工”后，農(nóng)村水利建設(shè)投入隨之大幅度減少。雖然近年國家出臺了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助扶持政策，但每年用于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的專項資金數(shù)量仍十分有限。據(jù)水利部測算，按中央、地方財政各補助20%，僅中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施補助專項資金每年需要150億元，而2006年只安排3億元，盡管2008年增加到30億元，增速很快，但由于總量很小，缺口仍很大，遠不能滿足投資需求。 “一事一議”政策也缺乏可操作性，籌資額度小。此外，在基層水利組織各項經(jīng)費沒有解決的前提下，收取農(nóng)業(yè)水費依然是保障運行經(jīng)費唯一的辦法。但由于工程維護與造價費用上漲，當前實際征收到的農(nóng)業(yè)水費只達到成本的1/3~1/2，加之農(nóng)業(yè)水費實收率較低（全國平均57.4%），造成水費計收困難，工程運行維護資金缺乏，直接影響工程運行效果。

4.管理體制不適應(yīng)工作需要，職能弱化，工作效率低

目前，我國基層水利組織性質(zhì)不明，職責不清。全國有24.81%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站機構(gòu)被撤銷并入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站），農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心（站）一般只保留了1~2名水利員，由于水利員平時大多忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作，從事水利業(yè)務(wù)少，使農(nóng)村水利建設(shè)的計劃、任務(wù)難以得到有效落實，形成了業(yè)務(wù)管理上的斷層。

雖然也有一些縣保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站，但這些水利站中仍有36.69%實行的是“以塊為主，條塊結(jié)合”的管理模式，水利站的人財物由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，縣水利局只是負責對水利員進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種管理體制導(dǎo)致縣水利局無法根據(jù)工作需要統(tǒng)一調(diào)整配備人員，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還將水利員調(diào)作他用或安排業(yè)務(wù)知識欠缺的人員從事水利管理，造成了水利站管理職責不明和人員管理上的失控，水利站的水利管理作用難以發(fā)揮。

此外，我國還有許多基層水利組織為財政差額撥款或自收自支事業(yè)單位，有的甚至沒有編制，由單位內(nèi)部調(diào)劑或與其他科室合署辦公，無法很好地履行職責。

5.任務(wù)重，條件差，待遇低，隊伍不穩(wěn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站不僅承擔著農(nóng)村水利工程的規(guī)劃計劃、組織農(nóng)田水利施工建設(shè)、農(nóng)田水利工程管理、水土保持、防汛抗旱、水利技術(shù)推廣指導(dǎo)服務(wù)、水利經(jīng)費和物資的管理使用等任務(wù)，而且肩負著宣傳貫徹水法、協(xié)調(diào)處理農(nóng)村群眾水事糾紛等工作，任務(wù)十分繁重。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站辦公條件和基礎(chǔ)設(shè)施都很差，有的甚至無固定辦公場地，交通、通信設(shè)備更是奢望。此外，許多基層水利站沒有收取水費，也沒有其他經(jīng)營性收入，經(jīng)費未列入財政預(yù)算，辦公經(jīng)費與人員工資、補貼均不能保障。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級還有28.17%的水利職工沒有穩(wěn)定的工資收入；沒有享受財政支付工資的縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工比重分別高達59.42%和62.82%。職工工資福利待遇明顯偏低。

6.人員年齡老化，文化層次低，專業(yè)水平不高，人才缺乏

由于基層水利工作條件艱苦、待遇低、工資福利沒有保障，導(dǎo)致許多縣級以下水利工程管理單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人才引不進、留不住、人才匱乏，人員年齡老化，人才結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷層，綜合素質(zhì)參差不齊，有編無崗、在編不在崗和在崗不在位的問題十分突出。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革后，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的管理體制不順、經(jīng)費困難、職工待遇低，能人“下海”，尖子“跳槽”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站隊伍青黃不接，人心不穩(wěn)。從全國層面上看，縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工的大專及本科以上學歷多數(shù)在50歲左右，比重僅有31.51%與13.64%；不具有技術(shù)職稱的縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工占職工總數(shù)的比重達到59%，高級職稱比重僅為14.02%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級水利職工中工程師尤為緊缺。

7.執(zhí)法力量薄弱，經(jīng)費不足，執(zhí)法難度大

目前許多縣水行政執(zhí)法隊伍裝備相對落后，專用車輛常被挪作他用，辦案裝備不能及時配備和更新。專職的水行政執(zhí)法人員中具有專業(yè)水利技術(shù)職稱或法律專業(yè)知識的人員很少，知識結(jié)構(gòu)欠缺。一些縣執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)不完善，水行政執(zhí)法難以有效開展。

四、我國基層水利發(fā)展的對策措施與政策建議

1.我國基層水利發(fā)展的對策措施

（1）積極落實內(nèi)需帶動政策，大幅度增加基層水利發(fā)展投入資金

①應(yīng)將發(fā)展基層水利作為政府解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵性措施。只有發(fā)展好基層水利，才能確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，才能搞好社會主義新農(nóng)村建設(shè)，從根本上解決好“三農(nóng)”問題。

②應(yīng)明確基層水利發(fā)展是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的重點扶持對象。積極落實“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”等有關(guān)政策，對城市工商業(yè)的增值稅、消費稅和營業(yè)稅按5%的“稅中稅”稅率實施帶征，通過實行“三稅帶征”，建立農(nóng)村生態(tài)建設(shè)基金，用于農(nóng)村生態(tài)建設(shè)和基本農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計，2007年上述三項流轉(zhuǎn)稅總計收入24 259億元，如按5%的稅率征收，每年可征收“農(nóng)村生態(tài)建設(shè)附加”1213億元。

③應(yīng)將基層水利發(fā)展作為政府財政支農(nóng)資金和金融促農(nóng)資金的重點領(lǐng)域。擴大中央財政小型農(nóng)田水利補助專項資金規(guī)模，彌補資金缺口，明確用途；中央取消大中型水利項目對地方的資金配套要求，特別是對中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取消縣及縣以下資金配套；繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長期信貸支持。

④應(yīng)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水利基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和水利公共服務(wù)，同步納入政府公共財政預(yù)算支出項目；建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展制度，并將加快農(nóng)村飲水安全建設(shè)和實施農(nóng)村水環(huán)境治理作為加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的重要內(nèi)容。

①應(yīng)實行“建管并重”。俗話說，“三分建設(shè)、七分管養(yǎng)”。在強調(diào)農(nóng)田水利基本建設(shè)的同時，應(yīng)加強管理維護的責任到位、經(jīng)費到位、人員到位，確保工程效益的發(fā)揮。

②應(yīng)強調(diào)“大小統(tǒng)籌”。在增加大中型水庫除險加固、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和大型泵站改造的同時，應(yīng)強調(diào)“大小統(tǒng)籌”，千方百計擴大小型水利工程的資金投入。

③應(yīng)堅持骨干工程與配套工程相匹配。骨干水利工程的良性運行，離不開配套工程的輔佐，田間配套工程是農(nóng)田灌溉的“最后一公里”。應(yīng)加強大中型灌區(qū)田間配套工程的建設(shè)，確保與骨干工程建設(shè)的同步和匹配，以保證工程整體效益的充分發(fā)揮。

（3）深化基層水利體制改革

①應(yīng)進一步明確基層水利的公益性質(zhì)。實際上，基層水利工作，除了農(nóng)村小水電、水產(chǎn)養(yǎng)殖等極少數(shù)職能是經(jīng)營性業(yè)務(wù)，絕大多數(shù)是公益性任務(wù)。因此，需要明確基層水利工作的公益性主體地位。

②應(yīng)推進基層水利站管理體制改革。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2006〕30 號），借鑒基層林業(yè)管理體制經(jīng)驗和湖北等省基層水利站改革經(jīng)驗，將基層水利站統(tǒng)一確定為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，受當?shù)乜h級（市、區(qū)）水行政主管部門和鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，人員經(jīng)費和辦公經(jīng)費統(tǒng)一列入縣級財政預(yù)算。

學校要把提高教學質(zhì)量作為學校發(fā)展的首要任務(wù)，狠抓課堂教學改革，提升教師的專業(yè)技能，做好教學的評價及激勵機制。家長應(yīng)給孩子創(chuàng)設(shè)良好的家庭環(huán)境，重視教育，關(guān)注孩子的成長。社會也應(yīng)轉(zhuǎn)變教育評價體系。期待在學校、教師、家長、社會各方面的共同努力下，使邊疆貧困地區(qū)高中思想政治課堂教學效率發(fā)生質(zhì)的飛躍。

③應(yīng)改進財政支農(nóng)資金管理體制，充分發(fā)揮資金聚合作用。目前財政支農(nóng)資金主要包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、國土整治資金、以工代賑資金、扶貧資金、農(nóng)林水專項資金等，涉及發(fā)改、國土、扶貧辦、林業(yè)、水利等部門。為了提高資金的整體使用效益，應(yīng)明確縣水行政主管部門統(tǒng)一管理涉水的財政資金，把分散在各部門的項目資金，捆綁使用，集中投放。按水利總體規(guī)劃布局，集中連片進行山、水、田、林、路綜合治理，建設(shè)縣域農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施。

（4）強化基層水利機制創(chuàng)新

①應(yīng)建立中央與地方的財力與事權(quán)相匹配的投入新機制。1994年實行分稅制財政體制改革以來，中央財政收入占各級政府總收入的比重從1993年的22%提高到目前的55%~60%。但分稅制改革并不徹底，對于地方的事權(quán)沒有明確劃定，自分稅改革實施以來，地方由于事權(quán)多，財力少，很多基層政府陷入困境，幾乎失去了提供公共服務(wù)的能力。因此，應(yīng)進一步劃分中央與地方事權(quán)，分清責任，做到中央與地方在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的事權(quán)劃分并與地方經(jīng)濟財力相匹配。

②應(yīng)建立有利于基層水利發(fā)展的多元化投入機制。以中央財政投入為主導(dǎo)，以農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織、村組和基層水管單位以及其他農(nóng)民新型合作組織為載體，努力增加信貸資金和社會資本投入，建設(shè)和管理并重，投資和投勞并舉，加強工程設(shè)施建設(shè)和改造，創(chuàng)新工程管護機制，完善“民辦公助、以獎代補”機制，通過政府財政補助這一方式調(diào)動和鼓勵農(nóng)民投入的積極性。

③應(yīng)進一步推進小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革。小型水利工程屬集體所有，集體不受益，農(nóng)戶是受益人，但沒有使用權(quán)，以至于出現(xiàn)“用水的不管水，管水的不用水”“使用工程個個有份，管理維護人人無責”。針對這種權(quán)和利的分離，造成管理責任不明的情況，應(yīng)確權(quán)到農(nóng)戶，實施堰隨田走、受益共有、民主議事、合同管理、合作發(fā)展，促進基層水利健康穩(wěn)定發(fā)展。因此，以農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革為實現(xiàn)形式，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的方式，明晰工程所有權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，落實管理權(quán)，明確管理主體、落實管理責任、健全管理制度。

④應(yīng)創(chuàng)新管理機制，提高隊伍素質(zhì)。深化用人制度改革。積極推行全員聘用制度和崗位管理制度，對全體職工實行競爭上崗、持證上崗，以崗定責，以崗定酬，用人機制逐步從過去的固定用人、身份管理向合同用人、崗位管理轉(zhuǎn)變。積極做好基層水利職工培訓(xùn)工作，提高隊伍素質(zhì)。推薦基層干部到更高層次機關(guān)單位掛職鍛煉；利用國家鼓勵大學畢業(yè)生、研究生等高素質(zhì)人才到基層工作的契機，吸納更多高素質(zhì)人才進入基層水利隊伍。

（5）盡快開展基層水利普查，為解決基層水利問題提供基礎(chǔ)支撐

我國目前基層水利事業(yè)呈現(xiàn)的是多層次管理體制，有眾多事業(yè)性質(zhì)的專管機構(gòu)，有數(shù)萬個基層水利站、供水站、水土保持站等基層水利服務(wù)單位，還有農(nóng)民管水組織或農(nóng)村集體管水組織。改革開放以來，先后通過以工代賑、防病改水、“八七”扶貧攻堅、農(nóng)村飲水解困和飲水安全工程建設(shè)，建成各類農(nóng)村供水工程300多萬處；為彌補實行稅費改革取消“兩工”帶來的農(nóng)田水利巨大的投入缺口，2005年中央一號文件要求中央和省級財政建立農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金，4年來以中央財政資金為引導(dǎo)，發(fā)揮了“四兩撥千斤”的杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)民建成了大批小型農(nóng)田水利工程。政府投資形成了大量的資產(chǎn)，盡管我國一直在開展小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，但這項工作也在深化之中。盡快開展基層水利普查，摸清基層水利單位機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、經(jīng)費情況，做好登記、建檔工作，無疑將為解決基層水利問題提供基礎(chǔ)支撐。

2.政策建議

（1）加強農(nóng)村水利的法律制度建設(shè)

針對目前我國農(nóng)村水利的立法工作相當滯后的狀況，應(yīng)在近期的水利立法工作中將農(nóng)田水利法、農(nóng)村供水條例列為重點項目，盡快頒布施行；應(yīng)加快制訂節(jié)水灌溉補償及激勵辦法等法規(guī)；同時加快編制縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，盡快將農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理、農(nóng)村供水工程的建設(shè)和管理納入法制化和依據(jù)規(guī)劃管理的軌道。

（2）盡快建立中央投入財政為主導(dǎo)的基層水利投入保障機制

一是盡快擴大中央小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項資金規(guī)模，建議2012年小型農(nóng)田水利補助資金規(guī)模增加到300億元；二是將小型農(nóng)田水利設(shè)施改革試點全面推開，將中西部地區(qū)及糧食主產(chǎn)區(qū)補助比例提高到70%；三是允許在補助資金中提取適當比例用于農(nóng)村水利組織改革、農(nóng)民用水戶協(xié)會的組建、開辦等工作經(jīng)費；四是引導(dǎo)農(nóng)民抵押土地流轉(zhuǎn)權(quán)借入信貸資金投入農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是引導(dǎo)社會資本參與農(nóng)村飲水安全工程和農(nóng)村小水電項目建設(shè)，創(chuàng)新公私合作制、股份制或合伙制等多種形式；六是在小水能資源豐富的地區(qū)，鼓勵由鄉(xiāng)政府用集體資產(chǎn)提供無償擔保幫助農(nóng)戶貸款興辦農(nóng)村小水電。

（3）盡快出臺有利于基層水利發(fā)展的優(yōu)惠扶持政策

一是積極爭取政府出臺工程用地、用電、稅收等方面的優(yōu)惠政策，減輕農(nóng)民負擔，包括工程建設(shè)用地應(yīng)作為公益性項目建設(shè)用地；農(nóng)村水廠用電免收增容費，并按照農(nóng)業(yè)用電的價格給予優(yōu)惠；對農(nóng)村水廠實行稅費減免。二是出臺節(jié)水灌溉貸款全額貼息扶持政策，努力爭取中央財政對所有節(jié)水灌溉貸款項目全部實行實際利率全額貼息。三是完善水價形成機制，爭取城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以城市補農(nóng)村，利用財政補貼來平抑水價，或條件具備地區(qū)，可以通過公共財政支付農(nóng)業(yè)水費。四是減免群眾辦水利的相關(guān)稅收或者比照政府扶持辦企業(yè)的辦法進行返稅。五是明確國家補助資金所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)民用水合作組織所有，加大對基層水利服務(wù)組織的扶持。六是允許基層水利服務(wù)組織以共同體形式承攬小型農(nóng)村水利設(shè)施服務(wù)項目，將所轄土地承包權(quán)作抵押融資。

（4）加快規(guī)范基層水利組織結(jié)構(gòu)和機構(gòu)設(shè)置

一是盡快爭取出臺文件，將基層水利組織統(tǒng)一確定為縣級水行政主管部門的派出機構(gòu)，定性為公益性事業(yè)單位，受當?shù)乜h級（市、區(qū)）水行政主管部門和鎮(zhèn)人民政府（街道辦）的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以縣管為主。二是應(yīng)將基層水利組織統(tǒng)一定性為全額財政撥款類事業(yè)單位，編內(nèi)在職人員工資經(jīng)費及退休人員退休金全額列入縣級財政預(yù)算，工資和各類津貼補貼按事業(yè)單位工作人員的標準由縣級財政核發(fā)。三是機構(gòu)設(shè)置可以根據(jù)各地具體實際情況考慮，可以按流域或水系設(shè)立。

（5）盡快健全縣域農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理體制機制

一是逐步試點并積極推行水利工程建設(shè)“二次”監(jiān)督制度，完善水利工程質(zhì)量監(jiān)督機制，克服監(jiān)理與受益“兩張皮”的弊端。二是改進現(xiàn)行小農(nóng)水項目資金管理制度，改革審批程序，下放審批權(quán)限，中央對各省申報項目資金總額實行指標控制管理，不再審批具體項目，簡化專項資金撥付環(huán)節(jié)，減少滯留時間。明確規(guī)定中央資金主要用于小型水源、小型渠道、小型機電泵站等工程的新建、續(xù)建和更新改造，實行先建后補、多建多補、少建少補、不建不補，并將補助資金作專項下達，實行專戶儲存、專戶管理，同時建立固定的評比獎勵制度。

（6）加快建立基層水利發(fā)展后勤支持保障制度

一是實行基層水管單位自身能力建設(shè)與工程建設(shè)同時審批、同時建設(shè)、同時驗收的“三同時”制度；二是預(yù)留部分農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金用于提高管理手段、建立信息網(wǎng)絡(luò)、改善辦公條件；三是努力提高基層水利職工福利待遇，在全國范圍內(nèi)設(shè)立基層水利特殊崗位補貼，盡快完善基層水利站職工養(yǎng)老保險等社會保障制度等；四是縣級水行政主管部門安排必要的經(jīng)費，通過基層水利站，對農(nóng)民管水員進行集中技術(shù)培訓(xùn)。