袁 峽

（新疆塔里木河流域管理局，841000，庫爾勒)

一、流域概況

新疆塔里木河流域面積102萬km2，涵蓋5個地州和兵團4個師的近百個縣市和國營農(nóng)場，農(nóng)業(yè)灌溉面積1.65萬hm2。流域內(nèi)河流眾多，水系龐雜，歷史上和田河、葉爾羌河、阿克蘇河、開都—孔雀河、喀什噶爾河、迪那河、渭干河、克里雅河、車爾臣河等9大水系都有流水匯入塔里木河干流。但是，從20世紀50年代以來，由于人口增長，經(jīng)濟發(fā)展，加之無節(jié)制的水土資源開發(fā)利用和失控的水資源管理，使得許多源流水資源消耗殆盡，再也無法給塔里木河干流補給水量。目前，只有阿克蘇河、葉爾羌河、和田河、開都—孔雀河有水匯入塔里木河干流，形成“四源一干”的流域格局。

二、目前流域水資源管理存在的問題

根據(jù)塔里木河項目建設進展情況分析，當前，各類節(jié)水項目工程建設已完成80%以上，工程節(jié)增水量已超過23億m3，而且，各源流近幾年天然來水量接近多年平均值，但是，各源流下泄干流水量不但沒有增加，反而都在減少，各源流灌區(qū)不僅占用了通過塔里木河項目建設實現(xiàn)的節(jié)增水量，還占用了原來的河道下輸生態(tài)水量。2008年，各源流下泄塔里木河干流的水量比治理前還減少了7.77億m3，距離規(guī)劃目標還相差18.1億m3。干流斷流長度在逐年增加，時間在延長，究其原因，主要癥結在于管理問題沒有得到實質性的解決。

1.水資源管理存在諸多問題

①管理無力,水資源統(tǒng)一調度形同虛設。雖然每年塔里木河流域水利委員會主任與流域各地州師簽訂年度用水協(xié)議，給各地分配限額用水指標，但是在實際落實過程中難度很大，具體執(zhí)行不嚴格。

②水權關系不清，水權管理機制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占下游用水，源流用水大量擠占干流用水，經(jīng)濟系統(tǒng)用水大量擠占自然生態(tài)用水，無節(jié)制的水土資源開發(fā)利用難以得到有效的制止。

③水的商品意識淡薄，經(jīng)濟手段和市場作用難以發(fā)揮作用。水價形成機制缺失，造成水資源低效利用。水價與成本嚴重背離，沒有完全體現(xiàn)水資源的稀缺價值和商品屬性，一方面用水沒有水權制約，另一方面用水又非常廉價，對使用者的經(jīng)濟杠桿作用難以及時有效發(fā)揮，用水者的節(jié)水意識和水權觀念難以形成。因此進一步加劇了水資源低效和無節(jié)制濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

④規(guī)劃失控造成水資源配置混亂。地表水與地下水、主水與客水、生產(chǎn)用水與生態(tài)需水很難實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調配，也就很難實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和科學管理。以水資源、生態(tài)環(huán)境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規(guī)劃，很難對其他行業(yè)發(fā)展規(guī)劃形成制約。

2.流域管理體制不順，科學管理，合理調配水資源難以實施

①流域管理與區(qū)域管理事權劃分不明，水資源行政管理權分割。目前的實際情況是塔管局只能直接管理塔里木河干流，源流的各地州、兵團師實際上既是源流水資源的管理者，又是水資源的使用者，與塔里木河流域管理局沒有隸屬關系，沒有組織管理制度，權利又相對獨立，因而各自為政，流域管理舉步維艱。

②流域管理機構職能不健全，權利結構不合理，管理難以取得實效。在長期存在的強勢區(qū)域管理體制下，新成立的流域管理機構——塔管局既不管人，也不管財和物，而且也不具有重要控制性工程的管理權，在遇到地方利益、局部利益與整體利益有沖突時，水資源統(tǒng)一管理調度指令的執(zhí)行得不到保證，統(tǒng)一管理也就成了一紙空談。

③有法不依、執(zhí)法不嚴的問題比較突出。由于管理體制不順，違反《塔里木河水資源管理條例》、自治區(qū)批準的水量分配方案、水量調度管理辦法，不執(zhí)行水調指令，搶占、擠占生態(tài)水，不按塔里木河規(guī)劃確定的輸水目標向塔里木河輸水的現(xiàn)象時有發(fā)生。塔里木河干流水權及生態(tài)用水水權得不到依法保護，塔管局由于現(xiàn)行的管理權限所限，難以依法進行處罰。

④在流域內(nèi)部同一區(qū)域還存在地州與兵團師不同隸屬關系、自成體系的兩套水資源管理體制，存在著各自為政、分割管理的問題。

三、建立新體制、機制的設想

目前，塔里木河流域以行政區(qū)域管理為主的水資源管理體制，已不能適應流域水資源合理配置、統(tǒng)一管理的要求，不適應經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境全面協(xié)調又好又快發(fā)展的要求。要完成國務院確定的塔里木河流域近期綜合治理目標，實現(xiàn)流域經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)協(xié)調發(fā)展的長遠目標，就不能只是對現(xiàn)行體制做細枝末節(jié)的修補完善，而是要建立一個既統(tǒng)一協(xié)調又權威高效、適應經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的新體制，從根本上解決流域管理機構對水資源的管理有責無權、流域內(nèi)水資源管理事權劃分不清、各源流水資源管理權利獨立、各自為政、既是使用者又是管理者的局面。

1.區(qū)域管理必須服從流域管理

要建立和完善以流域管理和區(qū)域管理相結合的管理體制，合理解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間、地方與兵團之間、地區(qū)和部門之間、源流與干流之間的用水矛盾。必須深化水資源管理體制改革，建立起流域管理與行政區(qū)域管理相結合、區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，以保障流域水資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。按照流域管理體制順暢、隸屬關系清楚、事權劃分明確、管理層次清晰、責權統(tǒng)一的原則，完善和建立權威、統(tǒng)一、高效的流域管理新體制，尤其是結合塔里木河流域存在的問題及面臨的實際，健全與落實區(qū)域管理服從流域管理新體制。建議：

①將源流流域管理機構與灌區(qū)管理機構分置，整合兼并現(xiàn)有源流管理機構，源流流域管理機構劃歸塔管局直接管理。

②源流各地州、兵團師成立各自的灌區(qū)灌溉管理機構，負責權限內(nèi)的灌區(qū)灌溉管理，并接受塔里木河流域管理局的業(yè)務指導，不再對源流水資源及河流上的提引水工程實行直接管理。

2.水資源管理必須實行水務一體化

源流各級水行政主管部門要在當?shù)卣拇罅χС趾蛶椭?，成立水事務管理局，對當?shù)氐乃姓聞諏嵭幸惑w化管理。水務一體化管理，是實現(xiàn)水資源優(yōu)化管理和可持續(xù)利用的前提，為水資源的合理開發(fā)、高效利用和有效保護提供了體制保證。水務管理部門作為政府水行政工作的職能部門，要突破部門利益的束縛，從政府的角度而不是部門的角度實現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)一切水事行為的集中統(tǒng)一管理。水務管理部門要實行政企分開、政事分開，不直接進行水的經(jīng)營和水企業(yè)的管理，而是通過政策法規(guī)的制定對水企業(yè)進行監(jiān)督管理。

3.變革體制、機制，全面推行水權管理

塔里木河流域水權管理存在著諸多問題，主要是日益增長的用水需求和水資源緊缺的矛盾，是生態(tài)用水大量被強行擠占和經(jīng)濟社會用水日益膨脹的矛盾，是節(jié)水力度不足和水資源浪費嚴重的矛盾。從深層次上講，現(xiàn)行的工程治理、限額用水、頒布法規(guī)、嚴格執(zhí)法以及擴大宣傳等都是在發(fā)揮各級政府及職能部門的行政、工程、法律的管理手段，是宏觀管理。要激發(fā)各級水權管理單位自主規(guī)范地管理水資源，不僅要將各源流的水權指標及各源流下泄干流的水權指標，即“四源一干”的一級初始水權界定清楚，在此基礎上，對各流域從地方與兵團層次、塔里木河干流上中下游區(qū)間界定流域二級初始水權，還要將地方、兵團的二級初始水權分解到各縣市、農(nóng)場，并進一步分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、連隊，構成塔里木河流域的三、四級初始水權。一級水權屬塔管局的權屬范圍，二級水權屬“四源一干”水權管理單位的權屬范圍，三級和四級的水權屬流域機構監(jiān)督指導下的區(qū)域管理單位的權屬范圍。四級初始水權的界定，明確了流域管理與區(qū)域管理的職責分工，體現(xiàn)了在水資源權屬管理上區(qū)域管理服從流域管理的特點。從微觀上將限額用水指標落實到每個水權管理單位，給其經(jīng)營水資源的權利。通過確定水資源的宏觀控制指標和微觀定額指標，建立以經(jīng)濟杠桿調節(jié)為主要手段，行政、經(jīng)濟、工程、科技、法律等多種手段協(xié)同并進的管理機制，建立以水權、水市場為核心的水資源管理運行機制。在這種管理機制中，水權管理者依據(jù)限定的水資源總量，核定單位工業(yè)產(chǎn)品、人口、灌溉面積和生態(tài)的用水定額，用水定額確定后依法獲得明確標明每年可使用多少水量的水權證，使全社會都明確自己的用水和節(jié)水指標，層層落實節(jié)水責任，把經(jīng)濟社會發(fā)展的每一步都落實在水資源承載能力之內(nèi)。水權管理單位節(jié)約的水有序進入水權交易市場，有償轉讓給其他的用水戶，從中獲得利益。只有這樣才能有效地刺激各級水權管理單位主動地采取節(jié)水措施，實現(xiàn)行政手段難以達到的節(jié)水目的。

塔里木河流域目前實施的用水限額，其實就是建立水權管理機制的第一個步驟，也就是初始水權的分配。第二步應該通過不斷進步的用水定額指標體系的建立和推廣應用，強制提高各級水權管理單位的水權意識和水資源的利用效率。第三步是在節(jié)水目標實現(xiàn)后，相應的減少引水總量，實施總量控制、限額用水的全流域水量統(tǒng)一調度管理方案，直至實現(xiàn)初始水權的目標管理。這是一個十分復雜的系統(tǒng)工程，只有不斷加大塔里木河流域綜合治理的力度，提高各級水權管理單位的水權意識，加大源流節(jié)水力度，增加干流來水量，才能實現(xiàn)初始水權的目標管理。

四、體制機制變革的保障措施

要建立新的運行管理體制和機制，必須要有一系列保障措施才能實現(xiàn)。一是要有一定的政策法規(guī)作保障。只有把政府對水資源的統(tǒng)一管理、用水戶的民主協(xié)商和水的商品屬性以及水市場的有效調節(jié)等水事活動更為合理有序地運作起來，結合不同區(qū)域、不同情況，充分運用政策法規(guī)等手段作保障，因地制宜地變革體制、機制，開展水管理，才能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，明晰水權歸屬，建立符合流域實際情況，歸屬清晰、權責明確、管理有效、保護嚴格、運行順暢的水資源管理新體系。二是通過必要的行政手段確定初始水權。按照我國現(xiàn)行的管理體制，必要的水權行政管理方法是確定初始水權，提高用水效率，確保水資源可持續(xù)有效利用的重要保證。同時，對現(xiàn)行的不合理水權分屬行政管理體系、機制和觀念，必須進行必要的改革和創(chuàng)新，逐步建立科學、合理、有效、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代水資源管理新體制。三是完善工程配套措施，保證水資源管理系統(tǒng)良好運行。四是水的商品價值的真正體現(xiàn)和水資源稀缺性觀念的建立，是全社會珍惜水、節(jié)約水、保護水資源的經(jīng)濟保障。五是水資源的科學規(guī)劃、合理分配、有效利用是水利管理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基本保障。六是積極推進節(jié)水型社會建設，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式。要調整經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構，建立與流域水資源承載能力相適應的經(jīng)濟結構體系；要建設水資源配置和節(jié)水工程，建立與水資源優(yōu)化配置相適應的水利工程體系；要開展用水制度改革，建立與水權指標控制相適應的水資源管理體系。在建設節(jié)水型社會的過程中，充分發(fā)揮用水戶的節(jié)水積極性。七是建立以流域水資源統(tǒng)一調度管理系統(tǒng)為骨架的流域信息化平臺。通過建立流域水資源統(tǒng)一調度管理系統(tǒng)，結合科技創(chuàng)新，帶動全流域水資源管理信息化建設，不斷提高流域水資源統(tǒng)一管理信息化水平。八是各級政府要出臺水土資源開發(fā)利用相應的政策法規(guī)性文件，并采取有效措施，注重查處在水土開發(fā)項目上的腐敗案件，加大打擊力度，徹底扼制非法引水和違法開荒行為。

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