李 丹

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

近10年來，在國土資源部相關(guān)司局支持指導(dǎo)下，中國地質(zhì)調(diào)查局組織中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院預(yù)算與價格中心，開展預(yù)算定額研究和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)測算制定工作，取得了一批成果，在地質(zhì)調(diào)查項目管理中得到廣泛應(yīng)用；有的已經(jīng)財政部批準(zhǔn)發(fā)布成為財政部標(biāo)準(zhǔn)。本文就已經(jīng)取得研究成果作進(jìn)展綜述，并對加強(qiáng)國土資源調(diào)查項目支出預(yù)算定額體系建設(shè)，提點不成熟的建議。

1 《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》

1999年5月，國土資源部決定組織實施國家“新一輪國土資源大調(diào)查”。而中國地質(zhì)調(diào)查局自國土資源大調(diào)查實施之時起，就開始著力于探索建立適應(yīng)地質(zhì)調(diào)查項目新的預(yù)算管理體系，并于2000年頒發(fā)了《中國地質(zhì)調(diào)查局地質(zhì)調(diào)查項目設(shè)計預(yù)算暫行標(biāo)準(zhǔn)》。此后，在系統(tǒng)研究地質(zhì)調(diào)查預(yù)算定額以及跟蹤評估物價、工資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)基礎(chǔ)上，不斷研究修訂地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，使該項標(biāo)準(zhǔn)緊貼管理實際和實踐需求，成為地質(zhì)調(diào)查項目管理工作中不可或缺的一項重要手段。

2003年，為配合國土資源部和財政部聯(lián)合頒發(fā)地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)財政部、國土資源部要求修訂編制上報的《地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(建議稿)》，由于特殊原因未發(fā)布使用。

2005年，以2003年版標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以《國土資源大調(diào)查專項資金管理暫行辦法》(財建〔2004〕192號)為依據(jù)，修改制定了《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》， 2006年經(jīng)財政部組織審查后，2007年由財政部、國土資源部以財建〔2007〕52號文正式印發(fā)執(zhí)行。

2009年，在中國地質(zhì)調(diào)查局的支持指導(dǎo)下，在有關(guān)地質(zhì)調(diào)查項目承擔(dān)單位的積極協(xié)助下，預(yù)算與價格研究中心廣泛地收集整理物價、工資等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用經(jīng)濟(jì)因素分析法(參數(shù)分析法)，以2005年為基期，2008年為報告期，對現(xiàn)行預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整測算，整體水平提高了58%多，解決了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的水平問題，提交了《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》(2009年版建議稿)，并于2009年10月，中國地質(zhì)調(diào)查局以《地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》(試用)印發(fā)應(yīng)用。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及項目管理水平的提高，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)需要一套動態(tài)調(diào)整機(jī)制來確保標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)水平的實時性。這同時也是國家財政體制改革的大環(huán)境下，財政部、國土資源部對地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算管理提出的要求。2007年以來，已經(jīng)立項開展了《地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估體系和動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究》項目研究，取得了一系列研究成果。其中，跟蹤評估體系建設(shè)方面，對組織體系建設(shè)、人員落實、配套制度建設(shè)等，進(jìn)行了大量的研究和實踐。在動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究方面，從評估方法和數(shù)據(jù)庫建設(shè)入手，研究了動態(tài)調(diào)整機(jī)制的可行性和實現(xiàn)途徑，提出了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)方案。同時，在以上研究成果的基礎(chǔ)上，開展了專題研究和大量的資料收集和調(diào)查研究，完成了2005～2009年地質(zhì)調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤評估工作。完成提交了《2007～2009年地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估體系和動態(tài)調(diào)整機(jī)制研究報告》，并通過中國地質(zhì)調(diào)查局組織的專家評審。

2 《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(土地調(diào)查部分)》

2003年，由國土資源部財務(wù)司組織中國土地勘測規(guī)劃院和中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院(國土資源預(yù)算與價格中心)組成項目組，編制《土地資源調(diào)查評價項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》。經(jīng)過近三年的研究工作，經(jīng)歷了從無到有的過程。于2006年初，《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(土地調(diào)查部分)》經(jīng)部財務(wù)司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同意，在大調(diào)查項目運(yùn)行中試用。

《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(土地調(diào)查部分)》，是指在一定時期和特定的生產(chǎn)技術(shù)條件下，完成一定計量單位的土地資源調(diào)查與評價工作內(nèi)容，在人、財、物的利用和消耗方面應(yīng)執(zhí)行和達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。

《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(土地調(diào)查部分)》研制，本著急用先定、以有為主、滾動修改的原則，采用借鑒相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(價格)與跨越式大量統(tǒng)計分析、典型調(diào)研解剖、專家研究定稿相結(jié)合的方式進(jìn)行?；痉椒ㄖ饕遣捎觅Y料收集、面上函調(diào)與實地典型調(diào)研收集資料，在對資料統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，采用與借鑒費用歸集的方法確定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的。

本項目的成果，由土地資源調(diào)查評價預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(包括成本預(yù)算細(xì)則和綜合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn))、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制說明及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)編制辦法三部分組成，其核心部分為《土地資源調(diào)查評價成本預(yù)算細(xì)則》和《土地資源調(diào)查評價成本綜合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》。

3 《中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》

地勘基金是指中央財政在一般預(yù)算內(nèi)安排的著重用于國家確定的重點礦種和重點成礦區(qū)帶前期勘查的專項資金，以及探礦權(quán)采礦權(quán)價款以折股形式上繳所形成的股權(quán)?；鹋c基金合作方是按照市場運(yùn)作的方式進(jìn)行合作的。因此，中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是全成本的市場化標(biāo)準(zhǔn)，其內(nèi)容應(yīng)涵蓋項目實施所消耗的活勞動和物化勞動及社會保障等合理成本。

根據(jù)中央地質(zhì)勘查基金項目特點，以《國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(地質(zhì)調(diào)查部分)》為基礎(chǔ)，調(diào)整工程手段與方法體系，保留和補(bǔ)充地勘基金項目需要用到的，剔除不需要的。對國土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)按成本構(gòu)成進(jìn)行分析，補(bǔ)齊設(shè)備折舊費、職工福利費、社會保障費用等成本缺項。同時，根據(jù)當(dāng)前工資、物價等增長變化情況，調(diào)整相關(guān)成本費用項目水平，在此基礎(chǔ)上綜合測算，制定中央地質(zhì)勘查基金項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的研究中，標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制是一項重要課題。本研究在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)更新機(jī)制研究方面做了一些嘗試，取得初步成果。項目組根據(jù)目前所能獲得的國家層面權(quán)威經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，對構(gòu)成預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的各項成本進(jìn)行了重新歸集，以最大限度解決預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)水平問題為出發(fā)點，研究建立了以預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)跟蹤評估為基礎(chǔ)，一定時期內(nèi)按數(shù)學(xué)模型調(diào)整的動態(tài)更新方案。

4 加強(qiáng)國土資源調(diào)查項目支出預(yù)算定額體系建設(shè)的建議

2009年底，財政部發(fā)布了《中央級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》(財預(yù)〔2009〕403號)和《中央本級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實施方案》(財預(yù)〔2009〕404號)。文件要求“深化部門預(yù)算改革，推進(jìn)預(yù)算科學(xué)化精細(xì)化管理，促進(jìn)預(yù)算分配公平公正，實現(xiàn)預(yù)算管理公開透明”。文件指出，“項目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是項目定額標(biāo)準(zhǔn)管理的核心，由財政部標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)組成。財政部標(biāo)準(zhǔn)是指由財政部(或會同中央部門)發(fā)布或認(rèn)可，作為預(yù)算編報、審核和安排依據(jù)的項目定額標(biāo)準(zhǔn)；部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)是指由中央部門自行發(fā)布、作為部門內(nèi)部申報、審核依據(jù)的項目定額標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

國土資源調(diào)查評價工作，是加強(qiáng)國土資源管理工作重要基礎(chǔ)工作。國土資源調(diào)查評價項目投入手段多而復(fù)雜，項目承擔(dān)單位有的是主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，有的是主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，有的是主要從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，有的是企業(yè)性質(zhì)或企業(yè)化的地勘單位。這些項目承擔(dān)單位最大的區(qū)別是，資金投入渠道、投入結(jié)構(gòu)不同，勞動消耗的補(bǔ)償方式不同。由于項目投入的手段不同，施工地點不同，項目承擔(dān)單位性質(zhì)不同等諸多因素，必然致使費用補(bǔ)償額度不同，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵也就非常復(fù)雜。無論從技術(shù)參數(shù)內(nèi)涵，還是從經(jīng)濟(jì)參數(shù)內(nèi)涵都存在著很大差別。因此，解決預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)上存在的問題，就必須認(rèn)真貫徹落實財政部《中央級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》(財預(yù)〔2009〕403號)和《中央本級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實施方案》(財預(yù)〔2009〕404號)兩個文件精神。建議從以下幾個方面入手：

(1)強(qiáng)化項目支出預(yù)算定額的行政管理。長期以來，人們已習(xí)慣性地認(rèn)為：“預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很簡單，立個項目，由研究單位研制就是了”。從預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的作用和地位來看，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不僅是立項、設(shè)計安排經(jīng)費的需要，也是經(jīng)費使用、績效考核工作重要基礎(chǔ)，是項目經(jīng)費精細(xì)化管理的基礎(chǔ)。從預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的測算研制、使用、修訂完善來看，自始至終融入著財經(jīng)政策、行政管理意圖的貫徹落實。所以說，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理是一項財政管理的長期的、經(jīng)常性的業(yè)務(wù)建設(shè)工作，這項工作必然離不開各級行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)與支持。

(2)健全項目支出預(yù)算定額管理組織體系。組織體系建設(shè)，是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理的基礎(chǔ)，是開展各項工作的組織保障，是彌補(bǔ)國土資源部成立后，尤其是地質(zhì)勘查隊伍屬地化后體制缺陷。自下而上地疏通項目承擔(dān)單位——項目組織實施單位—(或預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研制單位)—國土資源主管部門的國土資源調(diào)查評價工作實施的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策的數(shù)據(jù)信息渠道，建立起全面覆蓋全部調(diào)查評價項目的資料收集網(wǎng)絡(luò)，對于科學(xué)合理地對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研制、使用、修訂與完善全過程的跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整奠定了扎實基礎(chǔ)。逐步建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，全面參與”的管理體系，由財政部、國土資源部統(tǒng)一組織，項目組織實施單位、專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，按國土資源調(diào)查評價項目支出預(yù)算定額管理組織體系分工各負(fù)其責(zé)，項目承擔(dān)單位全面參與。

(3)加強(qiáng)項目支出預(yù)算定額管理的制度建設(shè)。制度建設(shè)是科學(xué)合理地解決對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研制、使用、修訂與完善全過程的跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整的秩序、程序、原則和工作基本方法、運(yùn)行方式和基本內(nèi)容等問題。對預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理工作的基本內(nèi)容、組織分工、工作內(nèi)容、工作流程、報表要求，對信息采集方法和內(nèi)容(包括有關(guān)規(guī)定和說明、報表格式和報表內(nèi)容、指標(biāo)解釋及相關(guān)規(guī)范化附件等)，對信息采集工作的要求、工作組織、指標(biāo)解釋等進(jìn)行規(guī)范，更加有效地推動預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理工作的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

(4)建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研制、使用、修訂更新，既要考慮技術(shù)因素變化，也要考慮經(jīng)濟(jì)因素變化。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成要素，包括外部施工條件、技術(shù)條件、工作方法、工作內(nèi)容以及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的成本構(gòu)成與水平，它們均將隨地質(zhì)調(diào)查技術(shù)發(fā)展及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況變化而不斷變化。通過推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)，逐步建立起與公共財政相適應(yīng)的內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、科學(xué)合理、程序規(guī)范、補(bǔ)充更新及時的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，形成運(yùn)行良好的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理保障機(jī)制，實現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化和透明化。

(5)補(bǔ)充健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。前面已經(jīng)綜述了目前國土資源調(diào)查評價項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的研制情況。公益性地質(zhì)調(diào)查項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)基本已健全完善，并由財政部、國土資源部聯(lián)合頒布使用，也隨著各種技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)的發(fā)展變化得到不斷的修改完善；土地資源調(diào)查評價項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)從無到有制定并在實際中得到應(yīng)用；適用于中央地質(zhì)勘查基金項目的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完成并投入應(yīng)用。但是，國土資源調(diào)查評價項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，是一項政策性很強(qiáng)的涉及到各個方面切身利益的集技術(shù)經(jīng)濟(jì)為一體的應(yīng)用性管理工作，在國土資源領(lǐng)域這局部反映著生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的規(guī)律。因此，應(yīng)在以往研究應(yīng)用的基礎(chǔ)上，按照不同的財政制度管轄的調(diào)查評價專項，針對不同性質(zhì)的使用單位，研究制定不同內(nèi)涵的項目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。除上述已經(jīng)出臺的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)外，目前正在研究準(zhǔn)備出臺還有：與現(xiàn)行公益性地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)相配套的適應(yīng)于承擔(dān)公益性地質(zhì)調(diào)查項目的地勘企業(yè)或企業(yè)化地勘單位的全成本的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)于商業(yè)性地質(zhì)勘查工作的全成本的參考性取費標(biāo)準(zhǔn)。

總之，國土資源調(diào)查評價項目支出預(yù)算定額的研制、使用、修訂完善，對于加強(qiáng)國土資源調(diào)查評價工作是一項不可或缺的長期的經(jīng)常性管理基礎(chǔ)工作，需要有相應(yīng)的制度保障措施，需要有行政組織保障措施，需要有經(jīng)濟(jì)保障措施。希望財政部、國土資源部和相關(guān)的項目組織實施單位等給予一如既往的支持與指導(dǎo)，這是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要。只有緊密結(jié)合國土資源調(diào)查評價工作的特點和項目管理的需要，深刻把握項目預(yù)算支出管理的特點和規(guī)律，理順項目預(yù)算管理體制，明確財政部、國土資源部、項目組織實施單位、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)專業(yè)研究機(jī)構(gòu)、項目承擔(dān)單

位在預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理工作的地位和作用，推進(jìn)管理體系建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系健全與完善，推進(jìn)相應(yīng)的制度建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制建設(shè)。結(jié)合國情，從預(yù)算管理和深化預(yù)算改革的實際需要出發(fā)，務(wù)求預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)切合實際、經(jīng)濟(jì)合理、易于實施、運(yùn)行有效，提高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理的可操作性、時效性，實現(xiàn)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研制、補(bǔ)充、實施、更新的良性循環(huán)。

[1] 中央本級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法.(財預(yù)〔2009〕403號)

[2] 中央本級項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)實施方案(財預(yù)〔2009〕404號)

[3] 王國豐，李丹.推進(jìn)地質(zhì)勘查經(jīng)費匹配公平公正——對健全地質(zhì)勘查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系的思考和建議[N].中國國土資源報，2010-04-09(7)