李 偉

(國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

在黨和國(guó)家一系列鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策支持下，我國(guó)的民營(yíng)礦業(yè)獲得了較快的發(fā)展，已成為礦業(yè)經(jīng)濟(jì)重要的生力軍。

在民營(yíng)礦業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，也存在著一些問題，面臨著一些困難。如何按照《憲法》精神正確確定民營(yíng)礦業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，是一個(gè)亟待回答的問題。

1 民營(yíng)礦業(yè)是我國(guó)礦業(yè)不可缺少的重要組成部分

1.1 發(fā)展民營(yíng)礦業(yè)符合我國(guó)礦產(chǎn)資源的特點(diǎn)

我國(guó)礦產(chǎn)資源品種配套齊全，資源豐度不一；貧礦多，富礦少；大型礦床少，中小型礦床多，這種礦產(chǎn)資源賦存特點(diǎn)為民營(yíng)礦業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間。大部分民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)所開發(fā)的資源是國(guó)有礦山邊緣零星資源，這種拾遺補(bǔ)缺的作用是充分利用礦產(chǎn)資源的必然選擇。

1.2 民營(yíng)礦業(yè)是我國(guó)和各省區(qū)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分

據(jù)近年國(guó)土資源部礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)據(jù)，民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)不僅數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)營(yíng)企業(yè)，而且年采礦石量、從業(yè)職工人數(shù)均超過國(guó)有礦業(yè)企業(yè)，年總產(chǎn)值與國(guó)有礦業(yè)企業(yè)接近。92.63%的礦山企業(yè)數(shù)量采掘了63.73%的礦石量，吸納了55.20%的人員就業(yè)。這是一支礦業(yè)領(lǐng)域重要的生力軍，在促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、吸城鄉(xiāng)就業(yè)人員、減輕社會(huì)壓力、充分利用礦產(chǎn)資源、緩解資源瓶頸、健全市場(chǎng)機(jī)制等方面具有獨(dú)到的作用。

1.3 民營(yíng)礦業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的發(fā)展

民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)成為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查開發(fā)投資的重要渠道，有利于礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)多為中小型企業(yè)，具有經(jīng)營(yíng)分散、經(jīng)營(yíng)方式靈活、適應(yīng)性強(qiáng)等特點(diǎn)。大多數(shù)民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)負(fù)債率低，負(fù)擔(dān)輕，效益好。在近年礦產(chǎn)品漲價(jià)拉動(dòng)下，大量民間資本投入礦產(chǎn)勘查，根據(jù)我們對(duì)北京等12個(gè)省(區(qū))、市的調(diào)查，近年來(lái)，民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)在礦產(chǎn)勘查投資方面都有大幅度的增長(zhǎng)，從2004年到2008年，民營(yíng)礦業(yè)的勘查投資分別環(huán)比增長(zhǎng)了15.73%、52.23%、14.32%和6.29%。

2 民營(yíng)礦業(yè)存在的問題和遇到的困難

2.1 存在的問題

(1)多、小、散、低?！岸唷保壕褪敲駹I(yíng)礦業(yè)數(shù)量多；“小”：就是民營(yíng)礦業(yè)規(guī)模?。弧吧ⅰ保壕褪敲駹I(yíng)礦業(yè)分布分散；“低”：就是民營(yíng)礦業(yè)技術(shù)水平和管理水平低。民營(yíng)礦山企業(yè)礦產(chǎn)規(guī)模小，又以零星分散為主，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式整體仍較粗放。技術(shù)水平、裝備水平普遍偏低，技術(shù)和管理人才相對(duì)短缺。近些年，由于市場(chǎng)機(jī)制的作用和政府監(jiān)管的加強(qiáng)，民營(yíng)礦業(yè)的資源利用水平在提高，有些地區(qū)有些礦種的資源利用水平高于國(guó)有大礦。

(2)生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重。部分民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)由于資源少，資金短缺、過分追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境保護(hù)，以犧牲環(huán)境為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益，開采過程中，不注重邊采邊治，造成植被破壞、土地退化，水土流失、礦區(qū)塌陷、地質(zhì)災(zāi)害、水質(zhì)污染等問題。

(3)存在短期行為。把礦產(chǎn)資源開發(fā)作為“短、平、快”項(xiàng)目，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。存在亂采濫挖、采富棄貧、采易棄難、掠奪式開采的現(xiàn)象，造成回采率偏低，資源浪費(fèi)。多數(shù)民營(yíng)礦山企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)不強(qiáng)，在資源開發(fā)過程中，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，缺乏相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，安全生產(chǎn)設(shè)備投入不足。

(4)資源儲(chǔ)備問題。民營(yíng)礦業(yè)開發(fā)的資源大多是大中型國(guó)營(yíng)礦山邊緣零星礦體，或大中型國(guó)營(yíng)礦山不適宜開采的小型礦床，或地質(zhì)工作程度很低乃至沒有做過地質(zhì)工作的小礦點(diǎn)等，經(jīng)過多年開采，多數(shù)民營(yíng)礦山企業(yè)的資源已近枯竭。同時(shí)，由于礦業(yè)權(quán)管理方面的問題，民營(yíng)礦業(yè)要取得探礦權(quán)較之國(guó)有礦山企業(yè)有更大的困難。

2.2 民營(yíng)礦業(yè)遇到的困難

(1)歧視。對(duì)民營(yíng)礦業(yè)存在一定的歧視和偏見，認(rèn)為民營(yíng)礦業(yè)就是追求短期利益的個(gè)體戶，把民營(yíng)礦業(yè)看作是亂采濫挖的代名詞。一部分人認(rèn)為民營(yíng)礦業(yè)亂采濫挖、破壞環(huán)境、安全問題突出，就是應(yīng)該關(guān)閉。

(2)負(fù)擔(dān)重。國(guó)家收取探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、增值稅、資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育附加稅、土地使用稅、所得稅、印花稅等稅費(fèi)。各類稅費(fèi)約占礦業(yè)企業(yè)年銷售收入的10%左右。在個(gè)別地方，甚至將民營(yíng)礦業(yè)當(dāng)作鎮(zhèn)、村的“搖錢樹”，巧立名目，隨意要求民營(yíng)礦山企業(yè)交納攤派、贊助費(fèi)，“過路設(shè)卡，出礦提成”，增加了礦山企業(yè)的成本和負(fù)擔(dān)。

(3)政策環(huán)境的多變。一些地方政府的礦產(chǎn)資源開發(fā)政策變動(dòng)頻繁，直接影響民營(yíng)礦業(yè)的切身利益和投資信心。北方某市，原來(lái)有民營(yíng)礦山企業(yè)1800多家，近年來(lái)通過不斷的整頓、改造，已減少到340家，省安監(jiān)部門層層下達(dá)指標(biāo)，要求到2010年末減少到200家左右。

3 礦政管理中存在的幾種傾向

(1)“國(guó)進(jìn)民退”的傾向。近幾年我國(guó)不停的治理整頓礦業(yè)秩序，關(guān)閉的幾乎是清一色的民營(yíng)礦山企業(yè)。一些省份進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，規(guī)劃打造大型礦業(yè)集團(tuán)，設(shè)置產(chǎn)能、機(jī)械化程度等要求，將大部分民營(yíng)礦業(yè)排除礦業(yè)領(lǐng)域。

(2)一人得病大家吃藥的傾向。礦產(chǎn)資源開發(fā)的安全問題，既有管理不完善的問題，也有其必然性。一旦出了安全事故，往往是全面的停產(chǎn)整頓，民營(yíng)礦業(yè)更是首當(dāng)其沖。

(3)門檻逐步抬高的傾向。山西省2005年生產(chǎn)能力9萬(wàn)t/a以下的煤礦必須實(shí)施礦產(chǎn)資源開發(fā)整合；2007年生產(chǎn)能力不得低于30萬(wàn)t/a；2009年礦井單井生產(chǎn)規(guī)模要達(dá)到90萬(wàn)t/a以上。有些其它省份也有類似的政策走向。

(4)重安全輕生產(chǎn)的傾向。每年減少礦山企業(yè)個(gè)數(shù)由省級(jí)安監(jiān)部門給每個(gè)地區(qū)下指標(biāo)，其思路應(yīng)該是：礦山企業(yè)數(shù)越少，企業(yè)的規(guī)模越大，發(fā)生安全事故的機(jī)率就越小。這是極不合邏輯的，假設(shè)礦山企業(yè)全部停產(chǎn)，則不會(huì)出現(xiàn)礦山安全生產(chǎn)事故，那么政府的相關(guān)監(jiān)管職能又向哪里去行使呢？

4 對(duì)民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

對(duì)待民營(yíng)礦業(yè)的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《憲法》“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理?！卑凑帐叽髨?bào)告中“毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)新格局?！卑凑铡秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》(“非公經(jīng)濟(jì)36條”)的要求，審視民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展的成就與問題，從戰(zhàn)略高度提出我國(guó)民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的過程中，民營(yíng)礦業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是：積極鼓勵(lì)、堅(jiān)決支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)管。

4.1 正確認(rèn)識(shí)民營(yíng)礦業(yè)存在的問題

一是民營(yíng)礦業(yè)存在的問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的必經(jīng)階段。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)時(shí)期，礦產(chǎn)資源小型化開發(fā)是主要的資源開發(fā)利用方式，資源豐富的發(fā)達(dá)國(guó)家都曾有過這一時(shí)期，包括美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)?！岸唷⑿?、散、低”等問題是民營(yíng)礦業(yè)發(fā)展的一個(gè)歷史性特點(diǎn)，是發(fā)展階段中出現(xiàn)的一個(gè)必然。要減少或克服這些缺點(diǎn)所產(chǎn)生的消極影響，需要加強(qiáng)管理。

二是經(jīng)過多年的努力，尤其是市場(chǎng)機(jī)制的作用，正向好的方向轉(zhuǎn)化。民營(yíng)礦業(yè)在資源利用方面，目前出現(xiàn)了兩個(gè)極端現(xiàn)象，一部分民營(yíng)礦業(yè)由于缺乏技術(shù)和人才，綜合利用水平低；另一部分民營(yíng)礦業(yè)更加珍惜資源，資源利用水平高。

4.2 在政策法規(guī)的層面上給市場(chǎng)主體以平等的競(jìng)爭(zhēng)地位

民營(yíng)礦山企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的市場(chǎng)主體，應(yīng)當(dāng)按照《憲法》的 “鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)”的精神，在《礦產(chǎn)資源法》修改中、在相關(guān)的配套法規(guī)中體現(xiàn)平等對(duì)待國(guó)有和民營(yíng)等各類礦山企業(yè)。

政府在制定關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的政策時(shí)，不能歧視民營(yíng)礦業(yè)，而應(yīng)當(dāng)一視同仁，給市場(chǎng)主體以平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，以投資主體綜合資?質(zhì)為條件，通過市場(chǎng)達(dá)到資源的優(yōu)化配置。

4.3 嚴(yán)格準(zhǔn)入規(guī)制，加強(qiáng)民營(yíng)礦業(yè)的監(jiān)督、服務(wù)

(1) 嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。進(jìn)入礦業(yè)，除特殊礦種，如石油、天然氣、放射性等礦產(chǎn)外，不應(yīng)當(dāng)考慮所有制問題，主要考慮資質(zhì)問題。對(duì)從事礦產(chǎn)資源開采的企業(yè)從資源、資金、技術(shù)、安全、環(huán)保等方面做出限定，尤其突出技術(shù)方面的要求。

(2)加強(qiáng)監(jiān)督管理。改變重發(fā)證，輕監(jiān)督的思想。從組織上保證監(jiān)督管理工作的質(zhì)量。加強(qiáng)日常監(jiān)督，對(duì)采礦企業(yè)的開發(fā)技術(shù)方案執(zhí)行情況、回采率、安全生產(chǎn)情況、綜合利用水平、環(huán)境保護(hù)情況等進(jìn)行檢查、監(jiān)督。

(3) 服務(wù)與指導(dǎo)。要把監(jiān)督、執(zhí)法與指導(dǎo)、服務(wù)并重，針對(duì)民營(yíng)礦業(yè)的劣勢(shì)，想方設(shè)法進(jìn)行指導(dǎo)和幫助。包括技術(shù)人員、安全人員的培訓(xùn)，采礦技術(shù)、環(huán)保技術(shù)的扶持推廣，生產(chǎn)施工環(huán)境的改善等等，政府應(yīng)提供多方面的服務(wù)。

4.4 慎用停業(yè)和關(guān)閉

(1) 要認(rèn)識(shí)私有財(cái)產(chǎn)的憲法地位。企業(yè)財(cái)產(chǎn)無(wú)論是公有還是私有，都應(yīng)當(dāng)被平等地視為參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的重要資產(chǎn)，獲得憲法的尊重與保護(hù)。要將民營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)抬到與公共財(cái)產(chǎn)一樣的法律地位，還需要一個(gè)認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變的過程，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善要求必須樹立這種認(rèn)識(shí)。

(2) 停業(yè)和關(guān)閉屬于行政征收或征用。行政征收征用是公權(quán)力為實(shí)現(xiàn)公共利益目的，而采取的不得已的“最后手段”。但現(xiàn)實(shí)中卻用的很隨意、很普遍。對(duì)民營(yíng)礦業(yè)停業(yè)整頓或者勒令關(guān)閉，是對(duì)民營(yíng)礦業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，它要具備兩個(gè)前提條件：一是確因公共利益的需要；二是為了維護(hù)其它主體的合法權(quán)益。在對(duì)民營(yíng)礦業(yè)停業(yè)整頓或者勒令關(guān)閉時(shí)，政府要確認(rèn)由于該民營(yíng)礦業(yè)企業(yè)的存在影響了國(guó)家資源戰(zhàn)略或整體開發(fā)效益或社會(huì)安全，或者侵害了其他礦山企業(yè)的合法權(quán)益。而不是為了政府自身的利益或某些行業(yè)內(nèi)利益集團(tuán)的利益去關(guān)停民營(yíng)礦業(yè)。

4.5 限制政府的自由裁量權(quán)

礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，是按照成礦地質(zhì)條件、礦產(chǎn)資源自然賦存狀況，淘汰落后開采能力，使資源向開采技術(shù)先進(jìn)、開發(fā)利用水平高、安全生產(chǎn)裝備條件優(yōu)良和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集聚。而不是地方政府從自身利益出發(fā)、從管理方便出發(fā)、從減少行政風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，按所有制關(guān)系考慮?，F(xiàn)階段，若出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”，則是違憲。尊重《憲法》，限制地方政府的自由裁量權(quán)，杜絕運(yùn)動(dòng)式的礦產(chǎn)資源開發(fā)整合。從世界范圍看，大型礦約占1%，中型礦約占9%，小型及小礦占約90%。我國(guó)的礦產(chǎn)資源分布也服從這一規(guī)律。違背客觀規(guī)律，將不能整合的資源強(qiáng)行整合，只能造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和市場(chǎng)主體利益的傷害。

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