李連英，朱 青

( 1.東華理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330013；2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070 )

礦產(chǎn)資源是不可再生的耗竭性資源，是我國的寶貴財(cái)富和綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。因此，探討我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償問題及解決對策，對于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會，對于促進(jìn)我國生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，均具有重要的意義。

1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題

我國是一個礦業(yè)大國，礦產(chǎn)產(chǎn)量名列世界前茅。分析礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境問題，有助于我們對解決我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償問題的迫切性有更深的認(rèn)識。

1.1 侵占和破壞大量的土地資源，加劇了生態(tài)惡化

開采礦產(chǎn)資源需占用大量土地修筑道路、固定井架、建立料場及必需的生活設(shè)施。同時，除露天采掘直接破壞土地外，采礦排出的廢石、廢渣不僅侵占了大量土地，而且破壞了植被，加劇了水土流失和土地沙化。對土地占用破壞比較嚴(yán)重的行為，主要發(fā)生在礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)度大、礦山數(shù)量多的煤礦和非金屬礦山。據(jù)國土資源部門統(tǒng)計(jì)(國土資源部，2008)，截至2007年底，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損毀土地約166萬hm2，其中尾礦堆放占地約91萬hm2，露天采坑占地約52萬hm2，采礦塌陷占地約20萬hm2，以及為采礦服務(wù)的廠房、礦區(qū)、交通設(shè)施(公路、鐵路)等所占用的土地。

1.2 破壞地下水均衡，加劇水資源短缺

采礦形成的礦坑水、選礦廢水以及采礦廢石、煤矸石、尾礦渣等堆放不當(dāng)，構(gòu)成了礦區(qū)水體和土壤的污染源。根據(jù)全國礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，全國采礦活動平均每年產(chǎn)生的廢水、廢液約60.89億t，排放量約47.9億t，采礦活動每年產(chǎn)生的尾礦或固體廢棄物量約16.73億t，排放量約14.54億t。到2005年底，全國尾礦或固體廢棄物的累計(jì)積存量約219.62億t。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏于漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問題。

1.3 開采產(chǎn)生的“三廢”，加劇生態(tài)環(huán)境污染

礦產(chǎn)資源開采過程中排放的“三廢”(廢水、廢氣、廢渣)，會加劇礦山生態(tài)環(huán)境污染。如大量廢水未經(jīng)達(dá)標(biāo)處理就任意排放，甚至直接排入地表水體中，使土壤或地表水體受到污染；此外，由于排出的廢水入滲，也會使地下水受到污染。礦物開采形成的SO2、CO2、CO等廢氣排放，引起大氣污染和酸雨。固體廢棄物堆放不僅占用了大量土地，而且固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周圍的土地、水域和大氣?？傊?，“三廢”從天空到地下立體的嚴(yán)重污染環(huán)境，并直接損害周圍居民的身體健康。

2 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

從目前我國實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策來看，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償主要存在以下四個方面的問題。

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和體系不健全

礦山環(huán)境保護(hù)目前還沒有一個完整的法規(guī)體系，相關(guān)法規(guī)法律之間缺乏緊密的聯(lián)系，不能保障礦山環(huán)境管理的系統(tǒng)性和整體性。缺乏針對礦山環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不利于礦山環(huán)境保護(hù)和治理向縱深發(fā)展。礦產(chǎn)資源法中，雖然涉及了部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但法律對于礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定過于原則化，沒有明文規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施方式，成為現(xiàn)行法律體系的一個“盲區(qū)”。這使得生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律規(guī)定沒有形成強(qiáng)制性，在實(shí)踐中很難進(jìn)行操作，從而不利于礦山環(huán)境保護(hù)和治理向縱深發(fā)展。而且，我國目前大多數(shù)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)僅占礦產(chǎn)品銷售收入的一小部分，費(fèi)用征收過低，可用于礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金就更少了，這也是礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中，不能有效防止生態(tài)污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞的主要原因。

2.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中基層礦政監(jiān)督管理不到位

一些地方領(lǐng)導(dǎo)、礦業(yè)權(quán)人和基層群眾，礦業(yè)法制觀念淡薄，礦產(chǎn)資源國家所有觀念和有效保護(hù)、合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源意識還有待提高。加之受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，一些地方政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，缺乏大局意識和整體觀念，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和政策引導(dǎo)，一些礦業(yè)權(quán)人或業(yè)主急功近利，加劇了礦產(chǎn)資源浪費(fèi)和礦山生態(tài)環(huán)境破壞等現(xiàn)象。 首先，一些地方為追求經(jīng)濟(jì)增長速度心切，不惜以犧牲環(huán)境為代價，降低生態(tài)環(huán)保門檻，或礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)境影響評價就上馬建設(shè)，或環(huán)境評估報(bào)告流于形式。其次，一些地方政績壓倒民生。再次，礦產(chǎn)資源國家所有，但地方生態(tài)管理部門隸屬于地方、受制于地方，使得它們很難有所作為。當(dāng)環(huán)保精神被踐踏，生態(tài)被惡化，真正受損的是公益與民主。

2.3 礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償政策的不完善

目前，我國雖然有一些涉及礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策，但這些政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。除此之外，很多政策都是短期性的，缺乏一種持續(xù)和有效的生態(tài)補(bǔ)償政策。我國各級政府的管理權(quán)限是以嚴(yán)格行政區(qū)域劃分的，這樣造成的結(jié)果，是補(bǔ)償行為在橫向和縱向的分割。然而，現(xiàn)實(shí)活動中，各種自然資源間是相互影響與滲透的。此外，即便是同一資源也是無法以地域來分割開的。比如，長江流域上下游間也有著密不可分的聯(lián)系。以地域?yàn)榻缦薮_定某一資源的保護(hù)權(quán)屬，很明顯不利于該種資源的整體利益。

2.4 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中環(huán)境保護(hù)資金的收取和使用存在較大漏洞

為了維護(hù)自然環(huán)境資源的再生產(chǎn)，收取的費(fèi)用必須再投入到自然環(huán)境資源的恢復(fù)、保護(hù)與增殖項(xiàng)目中去，但被挪作它用的現(xiàn)象時有發(fā)生。個別地方違反國家有關(guān)規(guī)定，弄虛作假，挪用環(huán)保專項(xiàng)資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設(shè)，以及參與非法高息吸存和投資典當(dāng)行，造成了嚴(yán)重?fù)p失和浪費(fèi)。有的地方根據(jù)管轄權(quán)限收費(fèi)并安排使用。這就造成位于一地的開發(fā)者向在另一地的管轄者交費(fèi)。這樣，當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境資源的破壞就不能得到補(bǔ)償，這部分價值實(shí)際是被挪到別處使用了。目前，國家對礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的返還比例是國家與省是5∶5，而省級政府對資金的使用是根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配，并不一定返還資源所在地。

3 解決我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償問題的對策

3.1 建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和體系

建立健全礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)和體系，急需以法律的形式，將補(bǔ)償范圍、對象、方式 、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等確定下來。具體到實(shí)踐層面，首先，在已有法律條款的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合礦區(qū)環(huán)境的特點(diǎn)，建立符合我國實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其次，以法律的手段明確和規(guī)范礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。長期以來，我國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)形成“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，多數(shù)人受益”、“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理局面，這是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不健全的集中表現(xiàn)。因此，須根據(jù)我國的實(shí)際情況和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)，正確評價生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，建立反哺生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償費(fèi)管理體系，規(guī)范生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的征收、使用行為，科學(xué)制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。同時，要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法力度，并進(jìn)行必要的行政干預(yù)和強(qiáng)制，切實(shí)為自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)提供保證。

3.2 加大對現(xiàn)有礦山企業(yè)的監(jiān)督管理力度

要加大對現(xiàn)有礦山企業(yè)的監(jiān)督管理力度，監(jiān)督礦山企業(yè)依法履行環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾等義務(wù)。首先，應(yīng)當(dāng)建立礦山環(huán)境破壞監(jiān)測、報(bào)告和監(jiān)管制度，對違反法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，造成地質(zhì)破壞和環(huán)境污染的，要依法查處，責(zé)令其限期整改、達(dá)標(biāo)，逾期不能達(dá)標(biāo)的實(shí)行限產(chǎn)或者關(guān)閉。其次，進(jìn)行生態(tài)執(zhí)法體制改革，努力消除現(xiàn)階段條塊分割與部門職能交叉的弊端，實(shí)行垂直管理，以減少地方保護(hù)主義對生態(tài)執(zhí)法的干預(yù)，徹底解決執(zhí)法力度不夠、監(jiān)控力度偏軟的問題。之所以要這樣做，是因?yàn)榧偃绻苤粕鷳B(tài)部門的權(quán)力以及生態(tài)部門自身的權(quán)力過度集中在地方政府手里，那么生態(tài)保護(hù)要求的門檻就成了一些急功近利的地方政府手中的一個籌碼。許多地方為了政績，甚至通過給予企業(yè)“超國民待遇”來吸引投資，以追求經(jīng)濟(jì)的增長；一些礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目本不可或缺的環(huán)境評估，也因此變成了招商引資的優(yōu)厚籌碼。由于這些地方更重視經(jīng)濟(jì)利益，領(lǐng)導(dǎo)及直屬單位都有相關(guān)任務(wù)，導(dǎo)致環(huán)保等生態(tài)管理部門難以執(zhí)法。因此，在缺少監(jiān)督與相關(guān)政策支持的情況下，地方生態(tài)執(zhí)法部門難免“坐收污利”。

3.3 實(shí)行政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式

礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，應(yīng)該建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場推進(jìn)的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償?shù)恼呦到y(tǒng)性和協(xié)調(diào)性?；谑袌鍪ъ`、政府失靈兩個導(dǎo)致環(huán)境問題的基本原因，對被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，對污染的環(huán)境進(jìn)行治理，必須從政府與市場兩個方面同時實(shí)施。鑒于環(huán)境效益具有公益性及我國國情，中央政府和各級政府在生態(tài)補(bǔ)償中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，如制定生態(tài)補(bǔ)償政策、提供補(bǔ)償資金、加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償政策的監(jiān)督管理等。但政府補(bǔ)償自身所特有的巨大的管理成本、低效率性、產(chǎn)權(quán)界定的不規(guī)范性等問題，也決定了市場參與的必要性。只有市場的參與，才能調(diào)和政府補(bǔ)償?shù)膭傂?，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主體自身的積極性、主動性，最終實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)母咝?。因此，只有建立政府主?dǎo)和市場推進(jìn)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能促進(jìn)我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立健全。

3.4 設(shè)立“廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收制度

鑒于我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的實(shí)際，礦山生態(tài)環(huán)境的破壞，既有歷史的“舊賬”，又有不斷產(chǎn)生的“新賬”。過去礦山企業(yè)開采的利潤都上交國家，企業(yè)只負(fù)責(zé)生產(chǎn)，過去企業(yè)產(chǎn)生的生態(tài)損害“舊賬”要靠企業(yè)自己背負(fù)，顯然是不合理的。因此，對歷史的“舊賬”(過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害)，應(yīng)由國家作為補(bǔ)償者承擔(dān)補(bǔ)償與修復(fù)的責(zé)任，可以通過設(shè)立“廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理基金”(簡稱“恢復(fù)基金”)來實(shí)現(xiàn)，以逐步恢復(fù)治理過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的礦山生態(tài)損害，實(shí)現(xiàn)對過去生態(tài)損害“舊賬”的補(bǔ)償與修復(fù)?！盎謴?fù)基金”的主要來源有4個方面，即政府財(cái)政支出、向正在生產(chǎn)礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、捐贈捐款和其他款項(xiàng)。廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理費(fèi)，由負(fù)責(zé)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作的政府部門進(jìn)行征收，向企業(yè)征收的廢棄礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，按固定費(fèi)率或比例費(fèi)率收取(按礦石銷售額的一定比例征收)。具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地的具體生態(tài)環(huán)境狀況確定。征收采用每年一次或按月交納。所有征收費(fèi)用均要上交國家，做到?？顚Ｓ?，全部用于廢棄礦山已造成破壞的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的各項(xiàng)必要開支。

3.5 建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度

建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，以確保新建和正在開采礦山的生態(tài)損害“新賬”(新造成的破壞)的修復(fù)。對新建和正在開采礦山所造成的生態(tài)損害“新賬”，要明確責(zé)任，應(yīng)由企業(yè)100%地承擔(dān)。為了防止企業(yè)不履行生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，國家應(yīng)建立礦產(chǎn)資源開采的生態(tài)補(bǔ)償保證金制度，通過交納一定的修復(fù)保證金的方式，確保生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)。根據(jù)有關(guān)研究，保證金的交納，應(yīng)根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按噸礦2～15元或售價的2%～4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度，保證金在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復(fù)賬戶，由政府監(jiān)督管理其使用。礦山企業(yè)在規(guī)定的期限內(nèi)履行生態(tài)修復(fù)責(zé)任并達(dá)到修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)后，退還其保證金；如果他們確實(shí)損害了環(huán)境和資源并沒有履行自己應(yīng)盡責(zé)任，政府就可以利用這些保證金來治理和恢復(fù)受損的環(huán)境。這一制度可以確保企業(yè)遵守有關(guān)的環(huán)境保護(hù)和資源利用規(guī)定，并以可持續(xù)的方式利用資源和保護(hù)環(huán)境。

[1] 黎元生, 王文爛, 胡熠.論構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2008(3)：202-206.

[2] 程琳琳，胡振琪，宋蕾.我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策[J].中國礦業(yè)，2007,16(4)：11-14.

[3] 朱學(xué)義.礦產(chǎn)資源權(quán)益理論與應(yīng)用研究[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008:113-156.

[4] 黎元生,胡熠.礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2008(9)：30-33.

[5] Zhang Xiaolei, Urban types and developmental pattern of Tarim Basin, Collection of Arid Land Geography (4) (in Chinese), Beijing: Science Press, 1995.

[6] Yan Wang, Wei Shen, Pengda Zhao .MRQP: A windows-based mixed-language program for mineral resource quantitative prediction[J].Computers & Geosciences,2008,34(11):1631-1637.