張勤，高亦飛，高娜，蔣春花，王寶坤，郭建素，賈軍鵬

(河北省地震局，河北石家莊050021)

自1990年以來，社區(qū)建設(shè)逐步成為我國城市建設(shè)管理的核心內(nèi)容。隨著大量的社會管理、社會服務、社會保障功能從政府和單位中逐漸剝離出來并讓社區(qū)承擔，社區(qū)的工作內(nèi)容越來越豐富，工作面越來越寬，功能越來越多。社區(qū)的人群結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、各種組織機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生等社會服務相互作用形成的社會、經(jīng)濟、文化共同體，雖是我國社會組織結(jié)構(gòu)中最小的社會組織，但卻具有有效的社會機構(gòu)和潛在的行政能力。社區(qū)是構(gòu)成城鎮(zhèn)的基本單元，是政府實施社會管理的主要依托，也是城鎮(zhèn)防災減災的基本單元。在遭受地震災害侵襲時，社區(qū)是地震災害的承災體，同時也是應對的主體。社區(qū)防震減災是城市防震減災工作的重點，以減輕地震災害為目的的社區(qū)地震應急工作也越來越受到重視，因此在當前社區(qū)工作中，建立一套適合社區(qū)的地震應急工作模式，指導社區(qū)開展地震應急工作，做好地震應急準備，對減輕地震災害損失具有重要意義［1－3］。

1 社區(qū)的脆弱性及地震應急工作需求分析

社區(qū)遭受地震災害的程度是地震災害本身和社區(qū)脆弱性相互作用的結(jié)果。地震發(fā)生是必然的、不可控的，位于地震發(fā)生地域的社區(qū)對地震災害的應對和承受能力的強弱是決定災害程度的重要因素，所以要減輕地震災害就要降低社區(qū)的脆弱性。“脆弱性”一詞常用于自然災害研究文獻中。一般來講，脆弱性包括受災度、敏感性和恢復力。受災度指一個區(qū)域或群體蒙受災害或危險的程度;敏感性是一個系統(tǒng)對沖擊或壓力的反應程度;恢復力則是一個系統(tǒng)面臨沖擊或壓力時通過應付或適應避免損害的程度［4－5］。世界衛(wèi)生組織編著的《社區(qū)應急準備:管理及政策制定者手冊》認為，脆弱性是許多因素影響的結(jié)果，社區(qū)脆弱性表現(xiàn)在兩個方面:易感性，即社區(qū)暴露于災難的程度;適應性，即社區(qū)處理災難的能力［6］。易感性就是社區(qū)的受災度;適應性就是社區(qū)的敏感性和恢復力。降低社區(qū)對地震災害的脆弱性，就是要提高位于易發(fā)生強烈地震地區(qū)社區(qū)的適應性，即提高社區(qū)對地震災害的承災能力和應急處置能力。

社區(qū)的社會群體、社會組織機構(gòu)都是災害的承受者，其社區(qū)文化也影響著對災害的應急處置能力。社區(qū)對地震災害的脆弱性主要表現(xiàn)在社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的抗震能力、社區(qū)組織機構(gòu)和社區(qū)群體的應急反應能力、社區(qū)應急救援能力、社區(qū)應急準備工作情況以及社區(qū)居民災害文化水平等方面。因此，提高社區(qū)對地震災害的適應性要綜合考慮以上幾個方面的因素?；A(chǔ)設(shè)施的抗震能力是社區(qū)防御地震災害的工程措施，主要包括社區(qū)房屋建筑、生命線工程(供水、供電、供氣、通信、交通等)的抗震能力?？拐鹪O(shè)防是地震災害預防中的一項工程性預防措施，就是要對各類建設(shè)工程按照抗震設(shè)防要求和抗震設(shè)計、施工規(guī)范進行抗震設(shè)計、施工。社區(qū)組織機構(gòu)、社區(qū)群體的應急反應能力和社區(qū)應急救援能力都是社區(qū)防御地震災害的應急管理措施。社區(qū)文化是影響社區(qū)群體生活和社會行為方式的重要因素，特別是人們對災害認知、防御能力，受災時的人及社會的心理、行為反應，防災文化宣傳教育等對降低社區(qū)脆弱性有重要影響［7－9］。通過應急管理工作措施提高易感社區(qū)對地震災害的適應性，建立一套適合社區(qū)的地震應急工作模式成為社區(qū)抗御和減輕地震災害的必需。

2 城鎮(zhèn)社區(qū)地震應急工作模式

一般來說，我國的社區(qū)以街道、居委會轄區(qū)為界，社區(qū)組織管理工作由居民委員會負責。因此，以社區(qū)街道、居委會為依托，建立社區(qū)地震應急工作模式，開展社區(qū)地震應急工作是最直接、最有效的減災手段。

2.1 地震應急組織管理

2.1.1 組織管理體系

(1)地震應急工作領(lǐng)導小組

社區(qū)居委會成立地震應急工作領(lǐng)導小組，平時負責地震應急日常管理工作，發(fā)生地震應急事件后自動轉(zhuǎn)換職責作為社區(qū)抗震救災領(lǐng)導小組，組織領(lǐng)導抗震救災工作。

居民委員會主任為地震應急工作領(lǐng)導小組第一責任人，平時負責管理地震應急的日常工作，在發(fā)生地震應急事件后，作為社區(qū)抗震救災領(lǐng)導小組的指揮長。

社區(qū)地震應急工作領(lǐng)導小組主要成員一般不少于6人，根據(jù)工作人員的具體情況進行分工，分別負責應急預案制定、宣傳培訓和應急演練，志愿者隊伍組織管理、通訊聯(lián)絡(luò)和災情統(tǒng)計上報，避難場地及疏散通道設(shè)置、物資儲備與后勤保障，組織自救互救、協(xié)助搶險救援、醫(yī)療救護、隱患排查和次生災害處置，治安聯(lián)防等工作。

(2)上級機構(gòu)

社區(qū)地震應急工作領(lǐng)導小組接受當?shù)亟值擂k事處的直接領(lǐng)導和地震部門的業(yè)務指導，及時匯報工作計劃和進展情況。震后要迅速將獲取的災情等各類信息上報其上級機構(gòu)和地震部門。

(3)防震減災協(xié)管員

社區(qū)地震應急管理工作以每棟樓房為基本管理單元。在每個基本管理單元中選出或指定專人作為防震減災協(xié)管員，負責所在單元的地震應急及其相關(guān)工作的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。

2.1.2 日常地震應急工作

日常地震應急管理工作主要有以下幾個方面:制定年度工作計劃;及時修訂、完善應急預案;地震應急基本信息管理;志愿者隊伍組織管理;地震知識的宣傳培訓;應急演練;應急救災物資儲備;避難場地及疏散通道的規(guī)劃落實等。

2.1.3 震后地震應急工作

(1)抗震救災指揮場所

社區(qū)地震應急指揮場所是臨震或震后開展地震應急指揮的工作場所，應具備召開會議、匯總信息、實現(xiàn)上下溝通、形成內(nèi)部決策、進行信息報送等基礎(chǔ)條件。社區(qū)地震應急指揮場所一般可與居委會辦公地點共用，有條件的地震高發(fā)區(qū)可專門設(shè)立。

(2)抗震救災指揮領(lǐng)導小組

破壞性地震發(fā)生后，社區(qū)地震應急工作領(lǐng)導小組自動轉(zhuǎn)為社區(qū)抗震救災領(lǐng)導小組。如遇嚴重人員傷亡等特殊情況，由幸免的社區(qū)地震應急工作領(lǐng)導小組成員或志愿者隊伍負責人、防震減災協(xié)管員等臨時組成。

(3)抗震救災指揮工作任務

社區(qū)地震應急指揮工作由社區(qū)地震應急指揮領(lǐng)導小組全面負責，包括組織人員集結(jié)、宣布應急預案啟動、部署協(xié)調(diào)志愿者隊伍積極開展工作、災情匯總上報、接受傳達上級指示等。

2.2 地震應急預案

社區(qū)地震應急預案是社區(qū)地震應急準備工作的基礎(chǔ)，是社區(qū)開展抗震救災工作的指南。社區(qū)地震應急預案的基本框架和要素應包括以下幾個方面的內(nèi)容。

(1)前言。說明編制地震應急預案的目的、意義、預案適用范圍等。

(2)社區(qū)基本情況。應包括的要素有:社區(qū)大小、分布、地理位置、交通狀況;社區(qū)居民規(guī)模、密度、人員結(jié)構(gòu);社區(qū)建筑物情況(年代、結(jié)構(gòu)、數(shù)量等);社區(qū)轄區(qū)及周邊企事業(yè)單位、學校、商場、醫(yī)院和避難場所等分布情況;社區(qū)生活環(huán)境(水、電、氣等)配套情況;社區(qū)地震地質(zhì)情況;等等。

(3)組織指揮體系及其職責。地震應急工作領(lǐng)導小組的構(gòu)成、下設(shè)機構(gòu)等。各崗位的職責與任務。

(4)社區(qū)救援力量。社區(qū)地震應急救援力量構(gòu)成。各救援力量的救援任務。救援措施和程序。

(5)臨震應急。信息發(fā)布和動員，包括信息發(fā)布方式、程序、內(nèi)容、范圍，應急準備動員。應急生活必需品、應急物資準備。應急疏散安置準備。應急宣傳，包括宣傳的方式、內(nèi)容等。

(6)破壞性地震應急。應包括以下要素:①抗震救災指揮領(lǐng)導小組的應急處置程序。②災情收集報告:明確災情收集責任人、災情收集內(nèi)容和報送方法。③疏散要點:疏散的組織、實施，疏散線路，疏散地點。④救援要點:救援的組織、實施，救援程序、方法，救援應注意的事項。⑤次生災害處置要點:針對可能發(fā)生的次生災害，給出處置方法和應注意的事項。⑥生活安置要點:生活安置地點，安置對象，生活保障。⑦治安保衛(wèi)要點:配合有關(guān)部門實施社會治安臨時保障措施，對生命線設(shè)施、重要單位實施監(jiān)控和保衛(wèi)措施。⑧應急宣傳:宣傳的方式、內(nèi)容等。

(7)保障措施。要規(guī)定救援力量保障;物資保障;制度保障;通信、電力、交通保障。

2.3 地震應急志愿者隊伍建設(shè)

2.3.1 志愿者隊伍的組建

社區(qū)地震應急工作領(lǐng)導小組負責地震應急志愿者隊伍的建設(shè)和管理，地震部門給予指導、支持和幫助。

(1)通過個人報名、資格審查招募地震應急救援志愿者，地震應急救援志愿者可優(yōu)先招募具有消防、水、電、急救醫(yī)療、心理咨詢等相關(guān)技能的人員，特別是接受過培訓并取得資格證書以及有應急救援經(jīng)驗的人員。

(2)隊伍的規(guī)模宜不低于社區(qū)常駐人口的3%。

(3)隊伍應建立組織，制定章程，確定召集人，對隊員進行注冊登記，發(fā)放統(tǒng)一的志愿者注冊證和隊員證，建檔管理。

(4)隊伍應建立規(guī)章制度，包括崗位職責、組織紀律、考核辦法、裝備管理等。

(5)隊伍應制定各項工作預案。(6)隊伍應有統(tǒng)一的標識。

2.3.2 志愿者隊伍裝備

(1)個人裝備主要包括:服裝、安全防護用具、急救用品、照明設(shè)備等。

(2)公用裝備主要包括:基本救援工具、簡易醫(yī)療救援器材。

(3)裝備通過多渠道解決，包括個人捐助、企業(yè)贊助等，也可按照“平震結(jié)合”的原則，將企事業(yè)單位的現(xiàn)有器材設(shè)備及交通工具列入計劃，建好資源管理數(shù)據(jù)庫，作為震時調(diào)用。

(4)裝備的管理應滿足以下要求

①個人裝備由個人保管，定期更換;

②公用裝備由社區(qū)集中保管，定期維護;

③裝備放在便于取用的指定部位，并擺放穩(wěn)固，不應被挪作它用;

④建立裝備管理和維護保養(yǎng)制度;建立管理、維護檔案，記明類型、數(shù)量和維護管理責任人;加強日常管理和維護，保證裝備完整好用。

2.3.3 志愿者隊伍培訓與演練

(1)培訓內(nèi)容應包括:防震減災基本知識;應急與救援知識;應急與救援技能;急救處理技能等。

(2)演練內(nèi)容應包括:避震疏散演練;自救互救演練;急救處理演練;防止次生災害演練等。

(3)組織培訓與演練的基本要求:①每年制定培訓計劃，按計劃組織培訓工作;②每年組織不少于兩次培訓，不少于一次地震應急與救援演練;

③對接受培訓的志愿者建立檔案。

2.3.4 志愿者隊伍的工作職責

(1)防震減災知識宣傳。(2)震后應急救援。

(3)災情搜集和速報。

(4)次生災害防范和處置。(5)災民疏散和安置。(6)維持社會秩序。

(7)地震宏觀異常現(xiàn)象調(diào)查和震害調(diào)查。

(8)居民心理幫助服務。

2.4 地震應急宣傳與培訓

利用和發(fā)展街道、居委會現(xiàn)有的傳播方式，建立宣傳工作渠道，進行地震災害應急知識和技能的宣傳教育?？梢酝ㄟ^社區(qū)文化站進行地震災害自防、自救、互救知識的宣傳和教育，可以在學校、醫(yī)院等重點地區(qū)開展地震應急避震、疏散、自救互救等方面的培訓。

2.4.1 宣傳內(nèi)容

(1)防震減災及相關(guān)的法律法規(guī)。

(2)地震基本知識。

(3)地震災害防御知識。

(4)震時應急避震知識。

(5)震后自救互救知識。

(6)基本醫(yī)療救護知識。

(7)震后心理疏導知識。

(8)社區(qū)應急工作概況。

2.4.2宣傳方式

(1)制作地震知識宣傳專欄。

(2)定制有關(guān)地震知識流動宣傳展板。

(3)播放有關(guān)地震知識的電影和錄像。

(4)編排文藝節(jié)目。

(5)舉辦地震知識競賽和夏令營。

(6)散發(fā)、張貼宣傳資料和宣傳畫。

(7)舉辦專題知識講座。

(8)舉辦地震知識競賽。

(9)開展社區(qū)地震應急宣傳周、宣傳日活動。

(10)社區(qū)圖書室陳列地震知識書籍、報刊等。

(11)參觀地震科普展館、教育基地。

2.4.3 培訓內(nèi)容

(1)防震減災基本知識。國家有關(guān)防震減災的方針、政策、法律、法規(guī)和標準;地震科普知識;本地區(qū)地震環(huán)境和地震活動特點。

(2)應急與救援知識和技能。避險與疏散;自救、互救;地震次生災害防控;幸存者的搜索、營救和急救;簡易防護器材的制作和使用。

(3)醫(yī)療急救知識和技能。止血、包扎、固定、搬運;人工心肺復蘇;各種常見地震傷處理方法;衛(wèi)生防疫。

2.4.4 培訓方式

(1)授課。

(2)網(wǎng)絡(luò)教學。

(3)訓練。

2.4.5 宣傳和培訓對象

(1)社區(qū)管理人員。

(2)社區(qū)工作人員(基層警務人員、醫(yī)務人員、民兵、預備役人員、物業(yè)保安、企事業(yè)單位應急隊伍等)。

(3)社區(qū)居民(老年人、中小學生、青壯年、行動不便者)。

(4)社區(qū)志愿者。

2.5 地震應急演練

2.5.1 演練的內(nèi)容

(1)社區(qū)地震應急預案演練。

(2)群眾避震疏散、自救互救演練。

2.5.2 演練方式

(1)利用節(jié)假日社區(qū)居民較為集中的時間，開展社區(qū)整體演練。

(2)側(cè)重以家庭為單位的演練。

(3)針對社區(qū)不同人群的小范圍、小規(guī)模的演練。

2.5.3 參加人員

社區(qū)管理工作人員;社區(qū)居民;社區(qū)志愿者。

2.6 地震應急物資儲備

社區(qū)應儲備必要的地震應急救援物資。包括基本的救援工具，急救藥品和醫(yī)療器械，應急通信、廣播設(shè)備，必要的生活物資等。

2.7 地震應急避難場地和疏散通道設(shè)置

2.7.1 社區(qū)應急疏散場地及通道

利用社區(qū)綠地、樓間空曠地，設(shè)置臨時緊急疏散場地。臨時緊急疏散場地要滿足以下要求:遠離高大建筑物，離開建筑物的距離大于其高度的1/3;遠離危險物(易燃易爆危險品、高壓輸變電線路等);設(shè)置應急通道和應急標志。

2.7.2 社區(qū)地震應急避難場所建設(shè)

有條件的大型社區(qū)，可利用社區(qū)內(nèi)公園、綠地、廣場、學校操場以及體育場館等，參照《地震應急避難場所場址及配套設(shè)施》(GB21734－2008)［10］的要求設(shè)立應急避難場所。

2.7.3 制定應急避難場所疏散安置方案

方案應包括以下要素:

(1)地震應急避難場所和疏散區(qū)域基本情況。

(2)疏散安置指揮及職責。

(3)疏散安置場地劃分，疏散線路的規(guī)劃。

(4)被疏散人員的分配。

(5)疏散安置各種保障。

2.8 地震應急處置

2.8.1 災情判斷、收集、報告與告知

地震發(fā)生后，社區(qū)應判斷、收集并報告災情，其程序是:根據(jù)地震動感的形式和程度，房屋倒塌、地面和景物有無破壞，粗略判斷地震強度;調(diào)查了解社區(qū)內(nèi)人員傷亡、房屋倒塌、地面和景物破壞情況;及時向上級部門報告災情。

社區(qū)通過向上級部門詢問，收聽廣播、網(wǎng)絡(luò)查詢，了解地震發(fā)生的時間、地點和震級并及時告知居民。

2.8.2 應急處置程序

(1)當判定地震為災害性地震或強有感地震時，應迅速指令和組織社區(qū)工作人員、志愿者進入責任區(qū)域，引導居民冷靜地應對地震災害。

(2)緊急組織居民開展自救互救。

(3)在樓棟之間、重要道口由專人堅守，將居民引導到臨時緊急疏散場地。

(4)對社區(qū)內(nèi)發(fā)生的地震次生災害(如火災、有毒氣體泄漏、燃氣泄漏等)及時報警，密切監(jiān)視，進行有組織的撲滅與控制。

(5)利用廣播、喊話等形式，按照統(tǒng)一規(guī)定的疏導用語，消除居民恐震心理，安撫居民情緒。

(6)配合公安部門分組、分區(qū)域巡邏，處置緊急情況。

2.8.3 自救互救

(1)自救互救的原則

統(tǒng)一布置，分片組織;先救近，后救遠;先救易，后救難;先救醫(yī)務人員和青壯年。

組織鄰里互救、崗位互救;救人時要注意安全。

(2)互救的方法

按照《社區(qū)志愿者地震應急與救援工作指南》(GB/T 23648－2009)［11］的規(guī)定的方法開展搜索、營救和急救。

2.8.4 協(xié)助救援

在外部救援力量抵達之后，社區(qū)應協(xié)助專業(yè)救援人員開展應急救援工作。主要內(nèi)容包括:充當專業(yè)救援人員的向?qū)?、翻譯;幫助救援人員確定壓埋人員的可能位置，安定壓埋人員的情緒;清理外圍環(huán)境，穩(wěn)定被壓埋人員家屬的情緒，為專業(yè)救援人員營救創(chuàng)造有利條件;護理和搬運傷員。

2.8.5 次生災害處置

震后社區(qū)應做好次生災害處置相關(guān)工作，主要包括:對輸變電、給排水、供氣等生命線設(shè)施的破壞情況進行調(diào)查并報告;提醒、告知居民及時對家庭中的次生災害源進行處置，幫助缺乏自理能力的高齡、傷殘、人員關(guān)閉的燃氣和電器設(shè)備。

2.8.6 維持社會秩序

震后社區(qū)要協(xié)助維持社會秩序，主要工作包括:了解群眾的反應，上報出現(xiàn)的恐慌情緒及謠言情況，并向群眾開展解釋和宣傳工作，穩(wěn)定群眾情緒;加強治安宣傳，引導群眾自覺守法;配合有關(guān)部門實施社會治安臨時保障措施，對生命線設(shè)施、重要單位實施監(jiān)控和保衛(wèi)措施［12］。

2.8.7 疏散安置

按照社區(qū)地震應急避難場所疏散安置方案疏散安置居民。

2.8.8 開展社區(qū)居民心理幫助

(1)心理幫助對象

一般恐慌的居民;失去親人、財產(chǎn)等造成心理障礙的居民。

(2)心理幫助的方法

及時公布地震震情、災情信息，消除居民的不穩(wěn)定情緒;舉辦心理保健講座，向居民介紹心理調(diào)節(jié)衛(wèi)生常識，提高居民自我調(diào)解能力;開展深入細致思想工作，為心理挫傷的居民作一對一的心理撫慰、思想勸導。

3 結(jié)語

社區(qū)作為我國最基層的社會組織，承擔了社會管理、社會服務、社會保障等大量工作任務，情況復雜、任務艱巨，而社區(qū)工作人員配備往往不足，這給社區(qū)的各項工作帶來很多困難。為了有效減輕地震災害損失，做好社區(qū)地震應急工作勢在必行。本文給出的社區(qū)地震應急管理工作模式，目的是使社區(qū)在大量的工作任務、有限的工作人員的條件下，更好地開展地震應急工作。希望在此基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)工作實際不斷摸索完善，找到適合不同社區(qū)的更好的工作模式。

［1］張勤，髙亦飛，高娜，等.城鎮(zhèn)社區(qū)地震應急能力評價指標體系的構(gòu)建［J］.災害學，2009，24(3):133－136.

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［5］蘇小妹，蘇小娟.安徽省農(nóng)村民居地震安全的問題剖析與對策研究［J］.華南地震，2008，28(3):56－62.

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［11］全國地震標準化技術(shù)委員會.GB/T23648－2009社區(qū)志愿者地震應急與救援工作指南［S］.北京:中國標準出版社，2009.

［12］段鋒，袁志祥.對汶川8級地震后群眾咨詢信息的分析及探討［J］.華南地震，2009，29(2):105－110.