■ 劉 奇

三農(nóng)觀察（四）

農(nóng)民變市民該不該交出土地

■ 劉 奇

隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，在城市定居。我國(guó)《土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！边M(jìn)城農(nóng)民的承包地要不要收回、該不該收回，各方意見紛呈。重慶市正在開展的千萬(wàn)農(nóng)民變成市民的做法是，讓進(jìn)城農(nóng)民先穿“五件新衣服”，即享受城市的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等五項(xiàng)服務(wù)，承包地、林地、宅基地“三件舊衣服”先暫時(shí)不脫，緩三年再說。進(jìn)城農(nóng)民的土地何去何從再次聚焦在世人面前。土地政策是我國(guó)農(nóng)村政策的基石。建國(guó)初期的“分田分地真忙”使農(nóng)村生產(chǎn)力大大解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展；人民公社生產(chǎn)隊(duì)的高度統(tǒng)一使國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰；30年前的家庭承包經(jīng)營(yíng)，又使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起死回生，帶來整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化。土地政策收放之間的巨大效應(yīng)和高度敏感性提醒我們，任何變動(dòng)都要慎之又慎。處置不當(dāng)，將產(chǎn)生難以估量的影響。筆者認(rèn)為，農(nóng)民變市民暫不宜交出土地。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是農(nóng)民犧牲幾代人的利益打下的基礎(chǔ)，農(nóng)民理應(yīng)無(wú)條件分享

新中國(guó)成立以后，我國(guó)的工業(yè)化是在汲取農(nóng)業(yè)剩余的基礎(chǔ)上建立起來的。有資料顯示，改革開放以前，全國(guó)工業(yè)原值的90%以上是通過汲取農(nóng)業(yè)剩余積累起來的。上世紀(jì)六十年代初的三年饑荒，農(nóng)村人口出現(xiàn)了大量的非正常死亡，但是不生產(chǎn)一粒糧食的城市卻沒有出現(xiàn)這種狀況，主要原因就是農(nóng)民犧牲自身的需求把糧食提供給城里人吃。上世紀(jì)六、七十年代，為解決城市吃飯就業(yè)問題，兩千多萬(wàn)知青和一千多萬(wàn)企業(yè)職工下放農(nóng)村分享農(nóng)民本來就不寬裕的土地產(chǎn)出物，大大緩解了城市壓力。改革開放以來的農(nóng)民工浪潮以廉價(jià)成本成就了“中國(guó)制造”的世界品牌，改寫了世界經(jīng)濟(jì)版圖?？梢院敛豢鋸埖卣f，中國(guó)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，是犧牲了幾代農(nóng)民的利益逐步成長(zhǎng)起來的。從世界范圍看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律，農(nóng)民變?yōu)槭忻褚彩巧鐣?huì)進(jìn)步的必然階段。但對(duì)于城市福利，在世界其他國(guó)家還沒有農(nóng)民進(jìn)城不能參與分享的先例?，F(xiàn)在廣大農(nóng)民進(jìn)城享受市民待遇，既是公民權(quán)利的回歸，也是對(duì)過去多年城鄉(xiāng)割裂造成的偏差的糾正，更是在犧牲幾代農(nóng)民利益后應(yīng)當(dāng)獲取的歷史補(bǔ)償。因此，沒有任何理由要求農(nóng)民進(jìn)城落戶要以交出土地這一最基本、最核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)作為前提和代價(jià)。與之對(duì)應(yīng)的是，我們也從來沒有聽說過城市居民必須拿出自己的房屋或其他家庭財(cái)產(chǎn)來作為在城市居住、工作和生活的前提條件。推進(jìn)城市化就是如何把農(nóng)民“化”入城市的過程。在這個(gè)“化”的過程中，決不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)。中央提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本意，是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，讓本來只存在于城市的各種福利覆蓋到農(nóng)村，而不是讓農(nóng)民以自己的土地?fù)Q取福利。如果再讓農(nóng)民為過去幾十年體制造成的不平等付出代價(jià)，那就是讓受害人自己為自己的損失埋單，豈不是天下怪事！統(tǒng)籌的核心為的是消滅貧窮，而不是消滅農(nóng)民。

土地是農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是許多城市在發(fā)展中都提出“經(jīng)營(yíng)城市”的思路，而所謂經(jīng)營(yíng)城市，實(shí)質(zhì)上就是低價(jià)征收農(nóng)民的土地再以地生財(cái)，最終是農(nóng)民失去了永遠(yuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，打碎了子孫后代吃飯的飯碗。當(dāng)然，現(xiàn)行法律規(guī)定，為了公共利益的需要，政府可以將農(nóng)民土地予以征收。但什么叫公共利益？沒有哪個(gè)國(guó)家的政府能夠說得清楚公共利益的全部范疇。有些地方打著公共利益的旗號(hào)征地，只不過是新的歷史時(shí)期侵犯農(nóng)民利益的新幌子。商品房蓋好了，政府和房地產(chǎn)商賺到了豐厚的利潤(rùn)；而農(nóng)民被征了土地，便失去一切生活的依托，巨大的開發(fā)增值收益則與之無(wú)緣。退一步說，即便是為了公共利益，就可以理所應(yīng)當(dāng)?shù)貭奚r(nóng)民的利益嗎？法律的基本精神是維護(hù)社會(huì)公平和正義，如果只允許打著空泛的為公共利益的旗號(hào)無(wú)限擴(kuò)張“征地權(quán)”，剝奪農(nóng)民土地，也不讓農(nóng)民分享開發(fā)增值的巨大收益，還不允許農(nóng)民因進(jìn)城而保留承包地這一最基本的生存保障，那么法律就沒有起到最起碼的維護(hù)公平和正義的作用。

進(jìn)城后的農(nóng)民需要付出巨大的生存成本和發(fā)展代價(jià)，保留土地可以暫補(bǔ)付出虧空

民諺云：在家千日好，出門處處難。農(nóng)民背井離鄉(xiāng)來到城里，生活中的難題比比皆是，可謂舉步維艱。農(nóng)民在城里生存的代價(jià)和生活成本不僅比過去在農(nóng)村時(shí)高得多，也比一般的普通市民高很多。在農(nóng)村，農(nóng)民住的是自家的老屋，吃的米、面、蔬菜、肉食都是自家種、自家養(yǎng)的，做飯只要到周邊拾點(diǎn)柴草就行；喝水是從井里、塘里打上來的；外界的新聞或其他事務(wù)，鄰里熟人之間口口相傳就能知曉；娛樂有集鎮(zhèn)上的露天免費(fèi)演出，等等。這樣的生活并不精彩，但是卻很安詳平和。但是，一旦來到城里，從一個(gè)熟人環(huán)境進(jìn)入到生人社會(huì)，一切都需要重新打拼創(chuàng)造，重頭再來。首先是居無(wú)定所，每月花幾百、上千元租房，坐看房?jī)r(jià)一天天上漲，付不起租金只能另?yè)駰?。居無(wú)定所使子女教育嚴(yán)重受限。古有孟母三遷，今天的城市里“遍地都是孟子?jì)尅薄９糯夏甘侵鲃?dòng)的擇教而遷，今天的“孟子?jì)尅眰兪潜粍?dòng)的遷而求教。農(nóng)民工子女教育問題已經(jīng)成為社會(huì)最深的痛。其余生活中的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，包括柴米油鹽醬醋茶，喝的自來水、燒的煤氣、點(diǎn)的電燈都要農(nóng)民掏腰包花錢；在擁擠不堪的人海中，找不到可以聊天的對(duì)象，消息的傳遞只能花錢通過報(bào)紙、廣播電視或者網(wǎng)絡(luò)的渠道獲取?？傊?，一切的一切都必須付出巨大代價(jià)。中國(guó)有五千年文明史，農(nóng)民吃不起飯的時(shí)候很多，但喝不起水的事還從未發(fā)生過。今天，農(nóng)民在城里喝不起水的事經(jīng)常發(fā)生。按農(nóng)民的說法，城里的一切都要錢。不光要付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，更讓他們頭痛的是對(duì)周邊的一切都不熟悉，辦一件很小的事，要花很多時(shí)間、很多精力，無(wú)數(shù)次的跑上跑下，托人求情，一般市民一個(gè)電話就能辦成的事，農(nóng)民工不知要跑上多少天，求告多少人才能辦妥。毫不夸張地說，農(nóng)民工進(jìn)入的是“異常高度現(xiàn)代化”的城市，過的卻是“異常低度現(xiàn)代化”的生活，他們只是以工業(yè)化的方式勞動(dòng)，而未能以城市化的方式生活。極大的反差形成的生存壓力和生活代價(jià)都使他們常常有白居易不得志時(shí)的感嘆：“都市居，大不易”！

處于“懸浮”狀態(tài)的農(nóng)民工，雖然暫時(shí)能夠在城市棲身，有一份可以糊口的工作，但幾年后一旦失去工作或因其他變故想回鄉(xiāng)怎么辦，地沒了，就沒了退路。因此，從一個(gè)熟人環(huán)境到一個(gè)生人社會(huì)，無(wú)論生活還是工作，都需要給他們一個(gè)適應(yīng)過渡期。并非所有的農(nóng)民進(jìn)城后都能安居樂業(yè)、一帆風(fēng)順。有的農(nóng)村老家有老人孩子需要照顧，有的南下北上水土不服，也有的進(jìn)城后因空氣污染、交通擁擠而生活不習(xí)慣，還有的經(jīng)營(yíng)不善，無(wú)力重振，等等，種種原因，農(nóng)民中有一部分還可能在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)需要再回農(nóng)村、重操舊業(yè)。而收回承包地，就割斷了他們與農(nóng)村的最后一絲聯(lián)系，斷了后路的農(nóng)民極易在城里形成新的貧困群體，帶來新的“城市病”。像巴西、印度那樣城里大量貧民窟的現(xiàn)象是需要我們高度警惕的。

土地承包權(quán)不是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的充分必要條件，不交土地也可實(shí)現(xiàn)

一些專家贊成進(jìn)城落戶農(nóng)民應(yīng)當(dāng)交回承包地的理由除了戶口因素以外，很多人認(rèn)為收回承包地是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)很好的途徑，想通過簡(jiǎn)單地收回那些進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地，把它交給留在村里的種田能手，實(shí)現(xiàn)更便捷的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，且不論這種方法有無(wú)道理，是否過于簡(jiǎn)單草率，其關(guān)鍵是收回不收回承包地與土地能不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)沒有必然聯(lián)系。從邏輯上來說就是收回承包地不是實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的充分必要條件。首先，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不以農(nóng)民承包權(quán)的歸并作為必不可少的前提。農(nóng)村土地二輪承包政策提出，強(qiáng)化所有權(quán)，明確發(fā)包權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)。農(nóng)戶可以在擁有物權(quán)性質(zhì)的承包權(quán)的前提下，將承包地進(jìn)行轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股等經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)完全可以在承包權(quán)不變的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式來實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民進(jìn)城落戶后不再種地，交不交出承包權(quán)都可以實(shí)現(xiàn)土地向種田大戶集中的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次，現(xiàn)階段進(jìn)城落戶農(nóng)民畢竟只是很少部分，這部分?jǐn)?shù)量的土地對(duì)推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作用甚微。我國(guó)人多地少的國(guó)情，決定了我們不可能走西方人少地多的大規(guī)模集中連片的經(jīng)營(yíng)路子，規(guī)模經(jīng)營(yíng)好處多多，只是一種理論上的推演或不切合中國(guó)實(shí)際的照搬西方模式。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段，中國(guó)面臨的一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問題就是“一百個(gè)人的地給一個(gè)人種，那99個(gè)人到哪里去？去干什么？”第三，在我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)揮最基本的社會(huì)保障功能還將延續(xù)至少幾代人的漫長(zhǎng)過程。根據(jù)全國(guó)第五次人口普查資料推算，我國(guó)人口峰值可能出現(xiàn)于2050年前后，達(dá)到16億人。即便那時(shí)的城鎮(zhèn)化率提高到70%，也還有近5億人口在農(nóng)村，比建國(guó)時(shí)期全國(guó)人口總數(shù)還多。龐大的人口數(shù)量決定了我國(guó)農(nóng)村不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的、西方式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地發(fā)揮基本的生活保障作用還將持續(xù)數(shù)十年、甚至上百年。

土地與農(nóng)民是與生俱來的承繼關(guān)系，沒理由斬?cái)?/h2>

土地與農(nóng)民是與生俱來的統(tǒng)一體，也是農(nóng)民從猿人下地就開始世代傳承的基業(yè)。土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)和最基本的工作崗位，也是農(nóng)民最基本的謀生平臺(tái)。沒有土地，也就無(wú)所謂“農(nóng)民”這一稱呼。費(fèi)孝通先生的說法是，土地是農(nóng)民的命根。歷朝歷代的農(nóng)民起義，都是打著“耕者有其田，平均地權(quán)”的旗幟一呼百應(yīng)。中國(guó)共產(chǎn)黨建立新中國(guó)，也是從打土豪、分田地開始起步的。新中國(guó)成立后，土地先是分到一家一戶農(nóng)民手中，后來由于多種因素大搞集體化運(yùn)動(dòng)，從互助組到初級(jí)社、高級(jí)社直到后來的人民公社，用極端化的方式實(shí)現(xiàn)“一大二公”，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。安徽鳳陽(yáng)的小崗村在求生存本能的驅(qū)使下打破“一大二公”體制，進(jìn)而形成流布全國(guó)的“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)”這樣一種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新格局。縱觀建國(guó)以來的土地制度，無(wú)論經(jīng)營(yíng)體制如何變，但土地是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)這一基本原則從未改變。改革開放后修訂的《憲法》規(guī)定，郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于集體所有。這個(gè)集體不是指鄉(xiāng)和村一級(jí)集體，而主要是延續(xù)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊(duì)這一級(jí)集體，現(xiàn)在大多數(shù)是村民小組這一集體組織。集體所有并不是虛幻的，任何集體都是由單個(gè)的人組成的，因而憲法規(guī)定集體所有的最終落腳點(diǎn)是構(gòu)成集體的一家一戶農(nóng)民。作為生于斯長(zhǎng)于斯的農(nóng)民，在現(xiàn)行法律框架下，對(duì)土地雖然沒有最終意義的所有權(quán)，但其天生就擁有那份土地的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，這種權(quán)利從法律層面解釋，就是用益物權(quán)。這種權(quán)利是農(nóng)民世世代代都一定具有的承繼關(guān)系，今天我們沒有任何理由斬?cái)噙@種延續(xù)數(shù)千年的承繼關(guān)系。2003年起我國(guó)施行的《土地承包法》進(jìn)一步突出了農(nóng)民承包地的物權(quán)化的特征，強(qiáng)調(diào)承包農(nóng)戶“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品”。因此，土地之于農(nóng)民，好比股份公司中的股份之于股東，無(wú)論股東在不在公司里工作，都無(wú)可爭(zhēng)議地享有其所持股份的處置收益權(quán)。農(nóng)民進(jìn)城落戶不應(yīng)當(dāng)以繳回承包地作為其先決條件，土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是農(nóng)民世代傳承的基業(yè)，是“與生俱來的承繼權(quán)益”。

土地與城鎮(zhèn)戶口的法理關(guān)系是風(fēng)馬牛不相及的兩個(gè)范疇，非此即彼有失公允

從法理上說，農(nóng)村的土地屬于人民公社時(shí)代的生產(chǎn)隊(duì)這樣一個(gè)農(nóng)民集體所有，是這一集體中的農(nóng)民的生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象，也是這一農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)收益的來源。而戶口，僅僅是居民不同居住地劃分的標(biāo)簽，是對(duì)一個(gè)地方的居民進(jìn)行登記、統(tǒng)計(jì)等服務(wù)和管理的一種方式和一個(gè)平臺(tái)。土地集體所有，也就是說只要是這一集體里的農(nóng)民，人人擁有這份土地的權(quán)屬，人人享有這份土地的收益，不是該集體的成員就不擁有這份土地的權(quán)屬、不享有它的權(quán)益；而城鎮(zhèn)戶口是全體國(guó)民都可以享有的公共福利。這兩者雖然都屬于公有的權(quán)屬權(quán)利，但我們不能因?yàn)檗r(nóng)民要享受全民共有的福利這個(gè)“大公”，就要讓他們放棄自己在集體所擁有的權(quán)益這個(gè)“小公”。況且，這個(gè)集體之“小公”是以強(qiáng)制方式把私產(chǎn)歸公的，只不過是私權(quán)的集體體現(xiàn)而已。因此，兩種公有權(quán)屬權(quán)利既不能混為一談，模糊權(quán)界，更不能非此即彼地相互替代。以土地?fù)Q住房、以土地?fù)Q社保的做法顯然都是荒唐的。公民享有公共福利是政府的責(zé)任，這種責(zé)任不可以作為商品進(jìn)行交換，如果讓農(nóng)民用土地交換就是對(duì)農(nóng)民的又一次剝奪。此外，換個(gè)角度看，土地是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，而城鎮(zhèn)戶口是一種福利權(quán)，就像生命權(quán)不可能與財(cái)產(chǎn)權(quán)等同，財(cái)產(chǎn)權(quán)也必然不可以被福利權(quán)置換。

土地與城鎮(zhèn)戶口在法理上是風(fēng)馬牛不相及的兩個(gè)范疇，但歷經(jīng)50多年不斷固化的戶口已經(jīng)成為身份和職業(yè)的標(biāo)志，甚至成為獲取財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民福利的前提條件，浙江大學(xué)一位教授研究發(fā)現(xiàn)隱藏在城鎮(zhèn)戶口背后的有47種權(quán)利。土地與城鎮(zhèn)戶口如今處于博弈的雙方，讓農(nóng)民面臨魚和熊掌的兩難選擇境地。兩者的博弈，不僅牽涉到進(jìn)城農(nóng)戶，而且波及到農(nóng)村籍大學(xué)生。考取大學(xué)，他們的戶口就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)。大學(xué)畢業(yè)后，這些農(nóng)村籍大學(xué)生即使在城里找不到工作，成為“蟻?zhàn)濉被蛭伨佑凇澳z囊公寓”里，也不能回鄉(xiāng)，因?yàn)橄牖剜l(xiāng)務(wù)農(nóng)卻沒了承包地。就世界而言，在城市化進(jìn)程中，從來沒有哪個(gè)國(guó)家規(guī)定只有交出土地的農(nóng)民才能融入城市，不交出土地，就不能當(dāng)市民。

對(duì)城鎮(zhèn)戶口，國(guó)家政策導(dǎo)向是放開；而對(duì)農(nóng)村土地政策，國(guó)家歷來強(qiáng)調(diào)的是穩(wěn)定。二輪承包時(shí)，農(nóng)民土地承包期延長(zhǎng)到30年，代表集體的土地發(fā)包方與農(nóng)民簽訂了承包合同，規(guī)定承包期內(nèi)不得調(diào)整土地，縣政府為農(nóng)民發(fā)放了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。中央一直反復(fù)重申土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，黨的十七屆三中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系要“長(zhǎng)久不變”。因此，今天我們考量土地與城鎮(zhèn)戶口的關(guān)系，尤其是對(duì)待進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地的問題上，不僅要考慮土地的經(jīng)濟(jì)屬性和有關(guān)法律規(guī)定，而且更多的要考慮農(nóng)村土地在國(guó)家改革開放和發(fā)展大局中所發(fā)揮的獨(dú)特的“穩(wěn)定器”的作用。有些問題不一定非要在當(dāng)下解決，宜緩則緩。人們常說，勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母，如今財(cái)富的爹和媽雖然已經(jīng)分離，但還都共同關(guān)注著財(cái)富的成長(zhǎng)。我們?nèi)绻惨?cái)富的爹和媽離婚的話，至少也要等到財(cái)富長(zhǎng)大成人。作為一個(gè)過渡期，至少應(yīng)將進(jìn)城落戶農(nóng)民的承包地延續(xù)到二輪承包結(jié)束。到時(shí)再修改有關(guān)法律政策，隨著時(shí)間的推移和事物的發(fā)展變化，相信后人比我們?cè)诮鉀Q這個(gè)問題上會(huì)更聰明。

總之，土地是解決九億農(nóng)民問題的一道基本底線。在對(duì)待農(nóng)民與土地的關(guān)系問題上，我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一個(gè)原則，那就是怎么樣對(duì)農(nóng)民有利我們就應(yīng)當(dāng)怎么辦。中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)無(wú)數(shù)次地對(duì)中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出巨大犧牲和貢獻(xiàn)，今后，借用中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室陳錫文主任的一句話，我們不能再對(duì)不起農(nóng)民了！

作者單位：安徽省人民政府