■ 趙臘平

(中國礦業(yè)報社，北京 100055)

地勘單位改革的路徑選擇是此次“大討論”熱議的“焦點”問題之一，有點“剪未斷，理還亂”的味道。但是只要用理性的手法還原地勘單位真實的場景并用“長波段”的政策加以匹配，不難找出其改革的路徑。

1 國有地勘單位改革的實踐和啟示

談到地勘單位改革，現(xiàn)已有多種模式，業(yè)界談?wù)撦^多的是“內(nèi)蒙古模式”和“廣東模式”。

1.1 “內(nèi)蒙古模式”的主要內(nèi)容及特點

2005年，在經(jīng)過調(diào)研的基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府在全國率先對屬地化的國有地勘單位進行了整體性改革。改革以“事企分開、轉(zhuǎn)變機制、實行企業(yè)化管理”為目標(biāo)。主要內(nèi)容包括以下幾個方面：剝離了地勘單位辦社會的職能；將離休人員的經(jīng)費單列管理，經(jīng)費由自治區(qū)財政全額解決；在勞動人事編制和經(jīng)費上，實行“老人老辦法，新人新辦法”的管理機制，在職人員經(jīng)費包干，編制注冊管理；整合地勘單位資源，組建成立了內(nèi)蒙古自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)（集團）有限責(zé)任公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)有色地質(zhì)礦業(yè)（集團）責(zé)任有限公司、內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭地質(zhì)勘查（集團）有限責(zé)任公司。

內(nèi)蒙古地勘單位的改革取得了豐碩成果，三支國有地勘隊伍2008年完成的總收入比改革前的2004年翻了3番，實現(xiàn)利潤翻了6.5番，上繳稅費翻了8番，職工人均年收入增長了3倍，國有凈資產(chǎn)增加了近1倍。

業(yè)界為內(nèi)蒙古地勘單位改革發(fā)展總結(jié)出三個特點：

一是抓住了機遇。內(nèi)蒙古地勘單位的改革從2005年開始，正好是礦業(yè)上升期，外部環(huán)境較好，投資非?；钴S，地勘工作受到方方面面的重視，內(nèi)蒙古正是抓住了這個機遇，借助良好的外部環(huán)境，推動地勘單位的改革發(fā)展。

二是內(nèi)部的企業(yè)化改革加速。自治區(qū)政府下發(fā)文件，成立了三大省級集團公司，深化資源有償使用制度和建立市場化運作的新體制，“政府引導(dǎo)、市場運作、多方參與”，初步建立起勘查新機制，土地全部轉(zhuǎn)為經(jīng)營用地，裝備得到更新，人才得到充實，內(nèi)部企業(yè)運作更加靈活，取得了重要的找礦成果。

三是用足用好國家和地方的扶持政策，用“三不變”穩(wěn)定了地勘隊伍，減少了改革的震蕩。更重要的是發(fā)揮優(yōu)勢，突出地質(zhì)找礦主業(yè)，走“屬地化經(jīng)營、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”、“勘查開發(fā)一體化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”道路，初步形成了一批有規(guī)模的礦業(yè)企業(yè)。

需要指出的是，“內(nèi)蒙古模式”迄今只能稱得上開了個好頭，取得了階段性成果。業(yè)界較為普遍的看法是，地勘單位的事業(yè)“殼”還存在，進入地勘企業(yè)工作的地質(zhì)職工身份也未轉(zhuǎn)化，充其量只能稱為“內(nèi)部企業(yè)化”。當(dāng)然，這種說法也有商榷余地，非黑即白，或者非白即黑，在改革進入成熟期時，“定色”已不會這么單一。但是不管怎樣，“內(nèi)蒙古模式”引起人們 興趣的亮點是，這項改革促進了三支隊伍的“勘查開發(fā)一體化”，而當(dāng)?shù)卣谡呱弦步o予了足夠的傾斜，比如配置了優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，使地勘單位有底氣與社會資本結(jié)合進行礦業(yè)開發(fā)，從而形成開發(fā)反哺勘查的良性循環(huán)。但由此產(chǎn)生的問題是，其它?。ㄊ?、區(qū)）能“復(fù)制”這種做法嗎？特別是礦產(chǎn)豐度不高的省份該怎么辦呢？

1.2 “廣東模式”的主要內(nèi)容及特點

廣東省將地勘系統(tǒng)作為省事業(yè)單位改革試點單位之一，省編辦、國土資源廳、財政廳等有關(guān)部門積極組織和參與地勘單位改革方案的制定。在深入調(diào)查研究、認真聽取地勘部門意見的基礎(chǔ)上，廣東省政府于2007年印發(fā)了《廣東省地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革的意見》，對國有地勘單位進行整合隊伍、分類指導(dǎo)、強化服務(wù)功能的改革。

其具體做法是：整合屬地化地勘隊伍，將省有色金屬地勘局、省化工地勘院劃歸省地勘局管理。整合后省地勘局、省核工業(yè)地質(zhì)局為省政府的直屬事業(yè)單位，其機關(guān)定為行政類事業(yè)單位，省國土資源廳負責(zé)行業(yè)管理；按照“政事分開”的原則，將原屬省國土資源廳管理的省地質(zhì)調(diào)查院劃歸省地勘局管理，定為公益一類事業(yè)單位，由此完成了廳管政務(wù)、局管事務(wù)的定位；原則上一個地級市保留一支隊伍，作為所在市政府及國土資源行政管理的技術(shù)支撐，實行“省市結(jié)合、以省為主”的管理體制；按照“事企分開”的原則，積極創(chuàng)造條件，逐步將條件成熟的經(jīng)濟實體實行轉(zhuǎn)企，經(jīng)營服務(wù)類公司進行屬地管理。分離事業(yè)單位辦社會職能；制定比較完善的改革配套措施，設(shè)定一定的過渡期。

廣東省深化地勘單位改革已在全省鋪開，并已取得初步成果。從廣東省地勘單位改革的實踐來看，主要具有以下幾個特點：

（1）體現(xiàn)了屬地化地勘隊伍的有效整合。按照精干、高效、統(tǒng)一的原則，將性質(zhì)、任務(wù)、工作內(nèi)容相近的地勘隊伍整合起來形成合力，減少了省級地勘隊伍的重復(fù)設(shè)置。

（2）建立省級地質(zhì)工作體系，正確劃分廳、局職能，體現(xiàn)了政事分開，既強化了省國土資源廳的依法行政職能，又強化了地勘局發(fā)展全省地質(zhì)事業(yè)的能力。

（3）體現(xiàn)了地勘單位的改革以地方經(jīng)濟社會發(fā)展為中心，融入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程的方向。地勘單位整合后，在有條件的市選擇一支地勘隊伍作為市人民政府加強國土資源管理的技術(shù)依托，這樣就建立了“省市結(jié)合，以省為主”的管理體制，是屬地化地勘隊伍管理方式的重要探索和創(chuàng)新。

（4）體現(xiàn)了事企分開的精神。根據(jù)改革方案，廣東省地勘局所屬地勘單位，一部分進入公益類事業(yè)單位，一部分進入準(zhǔn)公益事業(yè)單位，同時又以兩種形式推進生產(chǎn)經(jīng)營類地勘事業(yè)單位企業(yè)化改革。

（5）較好地解決了歷史遺留問題。“條件成熟”的地勘單位實行轉(zhuǎn)企，轉(zhuǎn)企單位維持財政撥款5年不變；已經(jīng)離退休的職工和在改革中提前退休的職工保留事業(yè)身份，由省財政負擔(dān)其離退休經(jīng)費等，這些政策維護了單位和職工的正當(dāng)權(quán)益。

“廣東模式”的產(chǎn)生可能也是省情所致。該省資源豐度一般，相對而言環(huán)境地質(zhì)、城市地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)工作任務(wù)繁重，一些地級市十分迫切需要一支地質(zhì)隊伍為當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展給予技術(shù)支撐，所以政事分開后的體制又進一步深化，形成“省市結(jié)合，以省為主”管理體制。不過，這種創(chuàng)新也未必各省都適用，即便有推廣的價值，也取決于地方政府的“覺悟”。

2 兩種主要“模式”的有益啟示

通過上述對內(nèi)蒙古、廣東等改革模式的介紹和特點的分析，我們可以取得到某些“共識”——

（1）深化屬地化的地勘單位改革必須有?。▍^(qū)、市）政府及有關(guān)部門的支持，應(yīng)當(dāng)以省級政府為主導(dǎo)整體推進。

（2）必須根據(jù)各?。ㄊ小^(qū)）的具體情況和地質(zhì)工作的需求，確立改革的形式和路徑，實事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進。

（3）要充分認識到改革是一個不斷深化和完善的過程，不可能一蹴而就，必須正視改革過程中出現(xiàn)的問題，攻堅克難，減少改革的震蕩。一些尚未觸及的深層次矛盾和政策性問題將會在改革進程中逐步顯現(xiàn)出來，因此，要不斷對改革設(shè)計進行調(diào)整和優(yōu)化，確保改革順利進行。

（4）政府必須為改革支付必要的成本。應(yīng)當(dāng)看到，屬地化管理以后，在各級政府大力支持下，地勘單位加快地勘主業(yè)發(fā)展，拓展服務(wù)領(lǐng)域，積極融入地方經(jīng)濟，深化內(nèi)部改革，經(jīng)濟實力和市場經(jīng)營能力有了一定的提升，但由于受體制機制、外部環(huán)境等諸多因素影響，目前地勘單 位從總體而言，仍然存在人均資產(chǎn)較少、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育緩慢，歷史欠賬多、社會保障問題和隊伍結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題。無論是“內(nèi)蒙古模式”還是“廣東模式”，地方政府都在著力解決一些涉及職工切身利益的歷史遺留問題，也由此改革推進總體保持了穩(wěn)定。

3 地勘單位改革的難點和歧見

從整體上看，地勘單位改革屬于我國事業(yè)單位改革的范疇。

從20世紀80年代開始，經(jīng)過多年探索，我國事業(yè)單位改革已經(jīng)逐步形成了一個較為明確的指導(dǎo)性意見，形成了“科學(xué)定位、完善配套、規(guī)范運作、分類推進”的總體思路。

按照國家事業(yè)單位改革的有關(guān)精神，事業(yè)單位基本上分為三大類：一是行政管理（監(jiān)督管理）類，改革方向是還政予政；二是社會公益類，改革重點在內(nèi)部運行機制；三是生產(chǎn)經(jīng)營類，改革方向是轉(zhuǎn)企。在此基點上，國家對于事業(yè)單位改革的一些相關(guān)配套政策，如人事制度、工資制度、財政投入體制以及養(yǎng)老保險制度等正在陸續(xù)出臺。

從我國地勘單位的改革現(xiàn)狀來看，屬地化十年來，各地積極探索深化地勘單位改革發(fā)展的路子，積累了不少可資參考與借鑒的成功經(jīng)驗和作法，但依然存在不少難點，這是由地質(zhì)工作自身的特點所決定的。有一種說法認為地勘單位“不想改、不敢改、不會改”，實際是失之公允的。此次“大討論”之所以對這個問題“人聲鼎沸”，說明關(guān)注的人多，認識也不盡統(tǒng)一。那么究竟在什么地方有較大的話語分離呢？

（1）先有“雞”和先有“蛋”。人們都知道目前國有地勘單位經(jīng)營資產(chǎn)少，市場競爭力不強，那么一方意見認為，地勘單位只有轉(zhuǎn)企政府才給予扶持，比如配置優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，否則不行；另一方意見認為，政府給予必要的注資，地勘單位才有條件做大做強，這才能向企業(yè)化邁進。于是古老的哲學(xué)悖論“先有雞，還是先有蛋”成了爭議的“結(jié)點”。

（2）政企分開和事企分開。目前，一部分公益性隊伍由省國土資源部門管理，談到地勘隊伍的事企分開，一方意見認為，政府帶生產(chǎn)性隊伍不符合中央要求，應(yīng)政事分開，這樣才能當(dāng)好裁判員；另一方意見認為，公益性地質(zhì)隊伍是省國土資源工作的技術(shù)支撐，政府帶隊伍的現(xiàn)象很多，不足為怪。

（3）隊伍整合和隊伍分設(shè)。屬地化管理使一些省有好幾支地勘隊伍，有的省進行了整合，有的省幾支隊伍仍各自為戰(zhàn)，甚至分屬不同的省領(lǐng)導(dǎo)管轄。一方意見認為，整合重組，事出必然，有利于形成合力；另一方意見認為，幾支隊伍存在，有利于市場競爭。

（4）市場和市場主體。礦產(chǎn)地質(zhì)目前的市場體系尚未建立起來，一是沒有礦產(chǎn)勘查風(fēng)險資本市場；二是沒有統(tǒng)一、規(guī)范、有序、競爭的礦業(yè)權(quán)市場。一方意見認為，既然市場條件不具備，地勘單位成為市場主體的條件就不具備。另一方意見認為，市場建設(shè)和地勘單位轉(zhuǎn)企的改革應(yīng)同步進行。

（5）公商分開和公商分制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》明確了公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運行。一方意見認為公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊伍承擔(dān)，也可委托其它地質(zhì)隊伍承擔(dān)，同時公益性地質(zhì)隊伍也可從事商業(yè)性地質(zhì)工作；另一方意見認為，公益性地質(zhì)工作主要由公益性地質(zhì)隊伍承擔(dān)后，該隊伍不應(yīng)再承擔(dān)商業(yè)性地質(zhì)工作，否則有失市場公平。

……

還有不少歧見，限于篇幅無法一一例舉。但可以肯定的是，這些歧見使地勘單位改革的路徑開始朦朧，有的一些“說法”甚至產(chǎn)生了某種迷惑，特別是基層的同志還真有點“找不到北”。

4 深化地勘單位改革的路徑選擇

在社會主義市場經(jīng)濟的體制下，國有地勘單位的改革顯然是不可逆轉(zhuǎn)的，問題的關(guān)鍵是要選擇一條符合地質(zhì)工作規(guī)律、減少改革震蕩的平穩(wěn)路徑。這就需要按照中央“總體設(shè)計、因地制宜、分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推進”的要求，對地勘單位改革與發(fā)展進行系統(tǒng)設(shè)計，統(tǒng)籌制定有關(guān)深化地勘單位改革的政策，指導(dǎo)并推動全國地勘單位的改革與發(fā)展。

需要指出的是，國有地勘單位的改革并不是目的，更不能為改革而改革，它要實現(xiàn)的目標(biāo)概括起來是：有利于地質(zhì)事業(yè)的發(fā)展；有利于地質(zhì)找礦的重大突破；有利于地勘單位的可持續(xù)發(fā)展和地質(zhì)職工生活的富裕。故此，在系統(tǒng)設(shè)計時，為了防止“亂折騰”、“翻燒餅”應(yīng)遵循以下原則：

（1）先易后難的原則。即業(yè)界基本形成共識的改革可以先干起來。比如“戴好事業(yè)帽子，走好企業(yè)路子”，其中的“好”字如何體 現(xiàn)？需要什么配套政策？再比如，落實國務(wù)院文件精神，解決地勘單位歷史遺留問題，在土地變性、社會保險、資本金轉(zhuǎn)增、出讓收益分配、礦業(yè)權(quán)配置等方面要邁出實質(zhì)性步伐，營造一個有利于地勘單位改革發(fā)展的綜合政策環(huán)境。

（2）先政后事的原則。即先從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，加快政企、政事、政資分離，明確定位，充當(dāng)市場的監(jiān)管者，不與企業(yè)和地勘單位爭利、爭市場，這樣才能擔(dān)當(dāng)事業(yè)單位改革的裁判員，才能在系統(tǒng)設(shè)計中公平、公正。

（3）先公后商的原則。從整體性上看，公益性和商業(yè)性地勘隊伍都需要改革，公益性地質(zhì)隊伍又分中央和地方隊伍，理順了這一塊，商業(yè)性地質(zhì)隊伍改革的眉目就清晰了。改革的重點應(yīng)明確定位、調(diào)整結(jié)構(gòu)。隊伍總規(guī)模宜緊不宜松，地方公益性地質(zhì)隊伍一定要有地方公益性地質(zhì)工作相匹配，可定為改革重點。

（4）先市場后主體的原則。政府的職責(zé)是建設(shè)市場、培育市場、監(jiān)管市場。政府加速礦產(chǎn)勘查市場體系的建立，將會使各種市場主體應(yīng)運而生。比如礦產(chǎn)勘查資本市場建立后，要求必須是企業(yè)才能入市，那么地勘單位轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫壙辈楣揪陀辛耸袌鑫Γ@比行政推動力更為有效。

雖然對國有地勘單位改革的路徑仁者見仁，智者見智，但國家對事業(yè)單位改革的“三類分”已初步確定了框架。經(jīng)過整合的省級地勘局，機關(guān)可以定位為行政事業(yè)類事業(yè)單位；其公益性地質(zhì)隊伍定位于社會公益類事業(yè)單位也名正言順；關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營類需要逐步轉(zhuǎn)企的地質(zhì)隊伍目前還不宜“一刀切”。從目前地勘單位現(xiàn)狀分析可分成三類：第一類是礦產(chǎn)地質(zhì)隊伍；第二類是工勘施工地質(zhì)隊伍；第三類是多種經(jīng)營地質(zhì)隊伍。工勘施工地質(zhì)隊伍基本已融入建筑市場，經(jīng)濟上早已自負盈虧，在落實“老人老辦法、新人新辦法”的政策后，改制轉(zhuǎn)企已有一定條件。多種經(jīng)營地質(zhì)隊伍關(guān)鍵要看產(chǎn)業(yè)有無市場競爭力，如果運轉(zhuǎn)較好改制為民營化會更具活力，在此項改革中，國有資產(chǎn)作為經(jīng)濟補償經(jīng)批準(zhǔn)可配置給轉(zhuǎn)變身份的職工，使之真正脫離母體。礦產(chǎn)地質(zhì)隊伍的改革則較為復(fù)雜，改革路徑擬分兩步——（A）落實“探者有其權(quán)”政策，配置一定的優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)；（B1）加速“勘查開發(fā)一體化”進程，吸引社會資金組建有實力的礦業(yè)公司。（B2）依靠經(jīng)營礦業(yè)權(quán)完成原始資本積累，在勘查市場體系初步建立時，轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫壙辈楣尽1和B2應(yīng)稱為兩條路徑，具體選擇哪一條，可由地勘單位做出決策。

一些專業(yè)性較強的地質(zhì)隊伍，如水文隊、物探隊、鉆探隊、測繪隊等有的可以依附到公益性地質(zhì)隊伍中去，有的也可組建專業(yè)服務(wù)型公司。

特別要指出的是，國有地勘單位改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，如果在某個環(huán)節(jié)“銹”住，比如社會保障等政策不落實，礦業(yè)權(quán)無法正常獲得，則整部改革機器無法轉(zhuǎn)動。有的同志急功近利，總認為地勘單位改革的全部內(nèi)涵就是“企業(yè)化”，不免有點“一葉障目”了。

至于對文中提及的歧見，我們的態(tài)度其實在后文中已鮮明表達，細心的讀者不會不察。

應(yīng)該說明的是，由于各地的具體條件和情況千差萬別，深化地勘單位改革沒有固定的模式可以完全復(fù)制。同時，地勘單位改革也沒有必要人為設(shè)定時間表，特別在礦產(chǎn)地質(zhì)領(lǐng)域還要看市場建設(shè)的進度。所以遵循的方針是，態(tài)度積極，因地制宜，分類指導(dǎo)，逐步深入。但若從地勘單位的角度思考，謀劃改革，鋪墊改革，設(shè)計改革應(yīng)提上日程。心中有數(shù)就不怕風(fēng)吹浪打。

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