文/柳文

目前全國事業(yè)單位共約130萬個，4000萬人，是各級政府社會服務(wù)職能的重要承擔(dān)者、社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要提供主體，也是和諧社會建設(shè)的重要力量。長期以來，事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著社會主義精神文明與物質(zhì)文明建設(shè)的雙重責(zé)任，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。隨著改革開放的深入，事業(yè)單位越來越暴露出許多與社會主義市場經(jīng)濟(jì)下不相適應(yīng)的矛盾和問題。黨的十六大以來，各級政府積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，取得了明顯成效。但面對新形勢新任務(wù)，事業(yè)單位改革總體上依然滯后，問題仍很突出。今年是事業(yè)單位改革關(guān)鍵年，本期匯輯一組有關(guān)這方面的文論，供決策研閱。

事業(yè)單位是我國獨有的一類公共部門，它最初誕生于計劃經(jīng)濟(jì)時代。改革開放以來，事業(yè)單位改革的步伐一直沒有停止，尤其是1992年以來，為了配合社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)，國家進(jìn)一步加大了事業(yè)單位管理體制改革的力度。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，原有事業(yè)單位體制的弊端主要體現(xiàn)在“人、財、事”這三個方面，概括而言就是機構(gòu)膨脹，人員冗雜，人浮于事；財政投入總量不足與資源浪費現(xiàn)象并存；運作成本偏高但實際社會效益偏低。以往的事業(yè)單位改革措施，也是為了針對這些問題，但大多局限于某些行業(yè)、某些具體管理制度，或者是忽視了不同類型事業(yè)單位的運作特點搞盲目“一刀切”，從而導(dǎo)致歷次改革往往是“雷聲大，雨點小”，事倍功半。導(dǎo)致這一結(jié)果的根本問題在于，以往改革普遍缺乏全局性方案設(shè)計，以致戰(zhàn)略方向不明，各部門步調(diào)不一致，具體措施不配套。

事業(yè)單位改革是“建設(shè)服務(wù)型政府”的客觀要求

長期以來，我國政府屬于生產(chǎn)建設(shè)型政府，各級政府直接承擔(dān)著無所不包的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作，同時承擔(dān)著管理者和建設(shè)者的重任。政府提供的服務(wù)在名義上無所不包，但受財力和能力所限，在實際上存在著許許多多的缺位現(xiàn)象，最明顯的便是城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量的巨大差異。在黨的十六屆六中全會通過的《決定》中，提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。服務(wù)型政府的主要職能，是通過制定科學(xué)合理的公共政策，使全社會公眾得到滿意的基本公共服務(wù)。所謂基本公共服務(wù)，是指為保障人的基本生存權(quán)和尊嚴(yán)的服務(wù)，包括基本就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等內(nèi)容。服務(wù)型政府是與市場經(jīng)濟(jì)條件相對應(yīng)的政府形態(tài)，在這種形態(tài)中，生產(chǎn)建設(shè)的任務(wù)被更多地轉(zhuǎn)交給市場，政府的職能轉(zhuǎn)到了為各類市場主體提供公共服務(wù)上來。

我們不難發(fā)現(xiàn)，基本公共服務(wù)涉及的領(lǐng)域，大多也是以往事業(yè)單位職能涵蓋的領(lǐng)域。但另一方面，以往的事業(yè)單位，很多職能還是由輔佐生產(chǎn)建設(shè)型政府這一目的而派生出來的，隨著政府形態(tài)向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位的這部分職能無疑也需要相應(yīng)做出轉(zhuǎn)變。綜上，當(dāng)前事業(yè)單位改革的全局目標(biāo)已較為明晰，那就是，從“建設(shè)服務(wù)型政府”這一戰(zhàn)略要求出發(fā)，從市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律出發(fā)，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品。

建設(shè)服務(wù)型政府的首要前提，是實現(xiàn)政府與市場的合理分工。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場能做好的都應(yīng)交給市場來做，政府的作用是把握社會大方向，同時彌補市場失靈的地帶，而這也是事業(yè)單位改革應(yīng)遵循的原則。以往事業(yè)單位體制存在的主要問題之一，就是承擔(dān)了大量本來可以通過市場方式實現(xiàn)的職責(zé)，這些職責(zé)并沒有明顯的公共屬性。政府承擔(dān)了很多不必要的任務(wù)，致使人、財、物力的投入過于分散。如此一來，政府本來應(yīng)當(dāng)著力發(fā)展的“正業(yè)”——公益性事業(yè)反而失去了應(yīng)有的發(fā)展依托。從這個問題出發(fā)，當(dāng)前的事業(yè)單位改革的最重要目標(biāo)，就是把那些本應(yīng)當(dāng)由市場承擔(dān)的職責(zé)剝離出來交給市場，然后著力建設(shè)那些保留下來的、真正具有公共屬性的事業(yè)。因此，推行事業(yè)單位改革，應(yīng)當(dāng)首先做好原有事業(yè)單位的分類，然后分門別類地實施改革措施。

按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是其所從事的某項事業(yè)具備“公共屬性”的多寡。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，傳統(tǒng)事業(yè)單位從事的事業(yè)可以被劃分為純公共屬性事業(yè)、營利性事業(yè)以及準(zhǔn)公共屬性事業(yè)三大類別。

純公共屬性事業(yè)是那些涉及國家和民族的長遠(yuǎn)發(fā)展以及全體公民基本權(quán)益的事業(yè)，其社會效益巨大但經(jīng)濟(jì)效益不明顯，例如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、基礎(chǔ)醫(yī)療、公共圖書館、博物館等；經(jīng)營性事業(yè)是指可以通過為特定受眾提供某種公共服務(wù)獲得收入，并通過此種收入實現(xiàn)自我發(fā)展的事業(yè)，如新聞出版、傳媒娛樂、體育產(chǎn)業(yè)等；所謂準(zhǔn)公共屬性事業(yè)，兼具著純公共屬性事業(yè)和經(jīng)營性事業(yè)的一些特征，其既涉及國計民生和長遠(yuǎn)發(fā)展，又可以通過收費來實現(xiàn)一定的自我發(fā)展，其服務(wù)目標(biāo)人群既涵蓋廣泛，但又可為不同受眾提供具有一定差異化的服務(wù)，如高等教育、傳統(tǒng)戲劇等事業(yè)。應(yīng)當(dāng)注意的是，目前我國還存在著一類承擔(dān)行政執(zhí)法任務(wù)的事業(yè)單位，這類被冠以“事業(yè)”前綴的單位提供的服務(wù)屬于純公共屬性，但其實質(zhì)卻是行政單位，這類單位在未來的事業(yè)單位改革中既不能推向市場，也不應(yīng)繼續(xù)以事業(yè)單位面目出現(xiàn)，而是應(yīng)當(dāng)被歸并入行政單位序列。

以“公共屬性”為導(dǎo)向的事業(yè)單位改革需要以公共財政為支撐

任何重大改革的實施，任何政府職能的實現(xiàn)，都需要一定的財力投入作為物質(zhì)基礎(chǔ)。為了配合市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服務(wù)型政府的建設(shè)，黨的十六屆六中全會的《決定》中還提出要“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。我們知道，公共財政的主要職能是彌補市場失靈，為社會全體成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的物質(zhì)保障，也是服務(wù)型政府履行職能的主要工具。事業(yè)單位的健康有序發(fā)展是建設(shè)服務(wù)型政府的重要環(huán)節(jié)，因此也離不開公共財政的支持。

以往的事業(yè)單位改革成效不顯著的原因之一，是財權(quán)和事權(quán)分配的不平衡。從原則上講，一個部門提供的服務(wù)產(chǎn)品，其公共屬性與獲得的財政支持應(yīng)當(dāng)成正比。也就是說，在純公共屬性事業(yè)、營利性事業(yè)和準(zhǔn)公共屬性事業(yè)領(lǐng)域，公共財政應(yīng)當(dāng)加以不同力度和方式的支持。

我們知道，在支持公共財政理論的“公共產(chǎn)品理論”中，按照消費過程中是否具有排他性和競爭性，社會產(chǎn)品被劃分為三類：完全具有這兩種性質(zhì)的社會產(chǎn)品是私人產(chǎn)品，反之則屬公共產(chǎn)品，而只具有其中某一個性質(zhì)的被稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。私人產(chǎn)品應(yīng)由市場提供，公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，準(zhǔn)公共產(chǎn)品則可以由兩者共同提供。顯然，“公共產(chǎn)品理論”對社會產(chǎn)品進(jìn)行的這種分類，其標(biāo)準(zhǔn)同樣是產(chǎn)品具有“公共屬性”的多寡，這與上文所述事業(yè)單位的分類標(biāo)準(zhǔn)是一致的。

2.3 職業(yè)生涯規(guī)劃及目標(biāo) 有受訪者表示畢業(yè)后可能會直接讀博士后或出國深造。H：“可能直接讀博士后，或者出國深造?！盌：“工作之后肯定會爭取機會去做些交流，還得去國外?！保挥惺茉L者表示不打算繼續(xù)深造，G：“博士后可能暫時不讀了，讀研究生這五年夠了?！保灰灿惺茉L者表示不確定或需要看工作單位的要求，F(xiàn)：“說實話(讀博士后、工作還是出國)這個問題我還真的沒有想好?！盋：“目前還沒有考慮(讀博士后或出國)，可能要結(jié)合當(dāng)時的就業(yè)形勢，比較各個學(xué)校的招聘要求以及考慮自身情況?！?/p>

“公共屬性”標(biāo)準(zhǔn)，這是事業(yè)單位改革的分類原則與公共財政制度建設(shè)在理論方面的共同點。從這一理念出發(fā)，兩者便不難實現(xiàn)實際操作層面的協(xié)同。此外，公共財政雖然是支持手段，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這一物質(zhì)手段也具有一定的資源配置功能。對純公共屬性事業(yè)、營利性事業(yè)和準(zhǔn)公共屬性事業(yè)實行區(qū)別性的財政投入和財政政策，不但是一種客觀支持，更是一種主觀引導(dǎo)，它是政府正確行使宏觀調(diào)控職能的一種表現(xiàn)，對于事業(yè)單位改革的成功也具有重要意義。

不同公共屬性事業(yè)部門的發(fā)展及其與政府的關(guān)系

純公共屬性事業(yè)部門按照建立服務(wù)型政府的要求來衡量，純公共屬性事業(yè)部門將是最終得以保留的事業(yè)單位，它是利用國有資產(chǎn)舉辦，出于社會公益目的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

經(jīng)過以往的改革，“事企不分”現(xiàn)象已有很大改觀，但“政事不分”的情況依然較多，很多事業(yè)單位與其上級行政主管部門的行政隸屬關(guān)系較為嚴(yán)密，事業(yè)單位內(nèi)人事管理體制的行政色彩也比較濃厚。這種局面使得一部分本應(yīng)提供公共服務(wù)的事業(yè)單位成為了政府主管部門的附屬品，既難以獨立地行使法人權(quán)益，也難以獨立地面向公眾提供服務(wù)。在未來的事業(yè)單位改革中，提供純公共屬性服務(wù)產(chǎn)品的事業(yè)單位首先應(yīng)當(dāng)與其上級主管單位脫離行政隸屬關(guān)系。

純公共屬性事業(yè)部門提供的社會服務(wù)，如義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、基礎(chǔ)科研，對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有著重要意義，它們本身不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，也不能以盈利為目的，因此需要公共財政的全力支持。此外，政府也可以通過這種經(jīng)濟(jì)手段來把握純公共屬性事業(yè)部門的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向。

在確保投入總量的同時，對于投入這類事業(yè)部門的財政資金，必須按照公共財政建設(shè)的要求，加強預(yù)算管理和績效評價。在此過程中，財政部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮預(yù)算、國庫、監(jiān)督、會計核算等職能作用，對財政資金的使用進(jìn)行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

營利性事業(yè)部門在市場經(jīng)濟(jì)條件下，營利性事業(yè)部門可以憑借自身的經(jīng)營活動獨立生存，這部分單位需要直接轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)，不再給予財政撥款。但是，不直接撥款并不意味著財政在此領(lǐng)域無所作為，政府可以通過財政政策的制定實施對營利性事業(yè)部門的經(jīng)營方向加以引導(dǎo)，并對有益于社會經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步的新興營利性事業(yè)部門通過稅收優(yōu)惠政策加以扶持。2009年7月，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問題的通知》，對自主開發(fā)、生產(chǎn)動漫產(chǎn)品的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，這就是財政對營利性事業(yè)部門加以積極作用的良好例證。

準(zhǔn)公共屬性事業(yè)部門準(zhǔn)公共屬性事業(yè)部門提供的公共服務(wù)涵蓋領(lǐng)域非常廣闊，其部門屬性介于提供純公共屬性服務(wù)的事業(yè)單位與提供營利性事業(yè)服務(wù)的企業(yè)之間。以往，因循計劃經(jīng)濟(jì)思維，這類服務(wù)往往由政府直接提供，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類非公資本開始更多地進(jìn)入這一領(lǐng)域。除了財政資金和非公資本經(jīng)營的有關(guān)事業(yè)，由各類捐贈資金支持的慈善事業(yè)的發(fā)展也正方興未艾。

根據(jù)以往經(jīng)驗，政府使用國有資產(chǎn)和財政資金直接舉辦的準(zhǔn)公共屬性事業(yè)，例如公共衛(wèi)生機構(gòu)、職業(yè)教育機構(gòu)、養(yǎng)老院等等，總是難免帶有行政色彩和行業(yè)壟斷特性。行政扶持和行業(yè)壟斷的存在，使得政府舉辦的事業(yè)單位在生產(chǎn)公共服務(wù)的時候往往缺乏成本效益考核的動力，以致影響了生產(chǎn)效率，也沒有動力根據(jù)公眾需求變化及時調(diào)整服務(wù)供應(yīng)結(jié)構(gòu)，從而造成公共服務(wù)的供給不足。另一方面，這種局面的存在還使得由非公力量舉辦的準(zhǔn)公共屬性事業(yè)很難與之平等競爭。這種局面，既不利于準(zhǔn)公共屬性事業(yè)自身的發(fā)展，也不利于市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。但另一方面，準(zhǔn)公共屬性事業(yè)中的很多服務(wù)如果完全交由市場提供，又會因為市場失靈的存在而妨礙公民享有一些基本權(quán)利，從而不利于政府基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的貫徹實施。在這種情況下，勢必需要政府與市場達(dá)成某種形式的合作。

在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，非政府主辦的非營利組織是一支不可忽視的力量。非營利組織既有別于政府也有別于企業(yè)，其經(jīng)營運作的目的不是獲取利潤，而是實現(xiàn)社會公益目標(biāo)，它是政府與市場實現(xiàn)合作的有效中間力量。政府具有掌握信息全面的優(yōu)勢，對于公共服務(wù)的社會整體分布情況和整體需求較為了解，為數(shù)眾多的非營利組織則更加貼近微觀市場，生產(chǎn)的公共服務(wù)能更好地滿足不同公眾群體的現(xiàn)實需求。由此，政府與非營利組織便有了合作的基礎(chǔ)。政府專注于調(diào)配，非營利組織專注于生產(chǎn)，雙方在合作中可以各展所長。

從發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗看，政府越來越傾向于不直接生產(chǎn)公共服務(wù)，而是改為充當(dāng)公共服務(wù)資源的分配者。它們分配的公共服務(wù)，多數(shù)來自非營利組織的生產(chǎn)，獲得方式則是出資購買。根據(jù)美國霍普金斯大學(xué)對全球22個國家非營利組織的一項研究發(fā)現(xiàn)，非營利組織可以有效作用于教育、衛(wèi)生、文化、社會服務(wù)等諸多領(lǐng)域，其資金的40%來自各國財政，而財政資金的主要投入方式是公共服務(wù)購買。

眾所周知，事業(yè)單位的稱謂和概念是中國獨有的，從事業(yè)單位具有的幾個特征（公益性、非營利性、法人組織、依法設(shè)立）看，它與國外的非營利組織有著較強的一致性。在事業(yè)單位改革過程中，屬于準(zhǔn)公共屬性的事業(yè)單位比較適宜改制成為非營利組織，使其與已有的各類非政府主辦的非營利組織一道平等競爭，共同競標(biāo)政府的公共服務(wù)購買項目。改制之后，政府財稅政策的關(guān)注重點將覆蓋整個公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，關(guān)注整個事業(yè)的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，所有非營利組織能夠平等地競爭稅收優(yōu)惠政策，從而能夠更好地實現(xiàn)社會資源的合理配置。

在這種情況下，政府不再直接生產(chǎn)公共服務(wù)，從而也不再關(guān)注公共服務(wù)的生產(chǎn)過程，而是將注意力放在對公共服務(wù)成品的購買方面。一方面，這有助于革除由于政府身兼管理者、生產(chǎn)者、采購者等職能于一身所造成的效率低下以及尋租現(xiàn)象，另一方面，政府退出公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，有利于為不同性質(zhì)的資本創(chuàng)造平等競爭機會，這既符合市場經(jīng)濟(jì)原則，又可降低自身的組織成本。

政府購買公共服務(wù)的前提是，政府與公共服務(wù)提供方兩者應(yīng)當(dāng)是平等交易主體，也就是說，作為公共服務(wù)提供方的非營利組織或者事業(yè)單位與政府不存在行政隸屬關(guān)系，只有這樣，雙方才能形成符合市場交易規(guī)則的合同關(guān)系。從這個要求出發(fā)，經(jīng)營準(zhǔn)公共屬性服務(wù)的事業(yè)單位的改革目標(biāo)模式也只能是非營利組織。當(dāng)然，這一改革不可避免地要涉及到國有產(chǎn)權(quán)的問題。解決這一問題，可以參考國有企業(yè)改制的方法，在確保國有資產(chǎn)保值增值的前提下，探索事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)各種實現(xiàn)形式的制度創(chuàng)新。

政府購買公共服務(wù)，同樣需要執(zhí)行規(guī)范的財政預(yù)算程序。但此時的財政投入不是將資金配置到服務(wù)生產(chǎn)部門內(nèi)部，而是用于定質(zhì)定量的購買。這種財政投入方式的好處在于，一來可以扭轉(zhuǎn)以往國有事業(yè)單位存在的類似國有企業(yè)“預(yù)算軟約束”的情況，通過購買合同來實現(xiàn)預(yù)算硬約束。另一方面，由于需要提前墊付生產(chǎn)成本，服務(wù)生產(chǎn)部門勢必要加強成本核算，想方設(shè)法提高生產(chǎn)效益，并使自己的產(chǎn)品符合政府的購買需求，如此一來必將有助于公共服務(wù)生產(chǎn)效率和生產(chǎn)質(zhì)量的提高。

以上按照“公共屬性”原則提出的事業(yè)單位改革路徑，是一種具有一定理想化色彩的方案，在具體實施過程中無疑將面對來自傳統(tǒng)思維和社會現(xiàn)實的重重阻礙。在傳統(tǒng)思維中，人們通常認(rèn)為公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府來提供，缺少“公家”這個光環(huán)的公共服務(wù)，無論是價格還是質(zhì)量都值得懷疑；在現(xiàn)實領(lǐng)域，打破事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系，意味著政府放權(quán)，對此政府無疑是缺乏主動性的。而且在轉(zhuǎn)制過程中，原有事業(yè)單位工作人員的干部身份、薪酬水平、社保方式等都隨之有所變動，也面臨著一些既得利益的損失，這些都將成為改革的阻力因素。為了解決這些問題，政府有必要先期建立完善各項輔助性基礎(chǔ)制度，如事業(yè)單位分流人員再就業(yè)的扶助政策及其社會保障制度的接續(xù)政策、公共服務(wù)購買的流程規(guī)范、績效評估以及監(jiān)督制度建設(shè)等。只有在這些制度到位的情況下，事業(yè)單位的改革乃至服務(wù)型政府的建設(shè)才能高效順暢。