周仲兵 董秀成 李君臣

（中國(guó)石油大學(xué)（北京）·中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)研究中心，北京 102249）

天然氣價(jià)格管制的利與弊
——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其啟示

周仲兵 董秀成 李君臣

（中國(guó)石油大學(xué)（北京）·中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)研究中心，北京 102249）

為了更好地推進(jìn)我國(guó)天然氣價(jià)格體制改革，有必要借鑒國(guó)外成熟市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)美國(guó)天然氣價(jià)格管制歷史的研究，分析了價(jià)格管制對(duì)美國(guó)天然氣市場(chǎng)所起的積極作用和消極作用，由此得到啟示：天然氣價(jià)格體制改革要結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，不能只看到目前價(jià)格管制所帶來的弊端，也應(yīng)該看到其對(duì)我國(guó)天然氣市場(chǎng)有利的一面；要放開非常規(guī)天然氣價(jià)格管制；要加強(qiáng)立法，使價(jià)格管理有法可依。

天然氣價(jià)格 價(jià)格管制 價(jià)格改革 非常規(guī)天然氣 利弊 美國(guó)

0 引言

近兩年，尤其自2009年11月暴發(fā)全國(guó)性“氣荒”以來，天然氣價(jià)格體制改革的問題成為熱點(diǎn)。天然氣的價(jià)格問題不單是經(jīng)濟(jì)問題，也是民生問題，必須予以妥善解決。然而，我國(guó)天然氣行業(yè)發(fā)展起步較晚，各方面都欠成熟。美國(guó)作為當(dāng)今世界最大的天然氣市場(chǎng)，我們應(yīng)該對(duì)其發(fā)展歷程加以研究，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。美國(guó)也曾對(duì)天然氣價(jià)格進(jìn)行管制，據(jù)我們研究發(fā)現(xiàn)，大部分文獻(xiàn)資料都傾向于指責(zé)這種管制的不利方面。如果一味將這種傾向加于中國(guó)的天然氣發(fā)展，可能形成錯(cuò)誤的導(dǎo)向。筆者試圖對(duì)其利弊進(jìn)全面而客觀的分析，并從中得到啟示。

1 美國(guó)天然氣價(jià)格管制的歷史回顧

對(duì)美國(guó)天然氣價(jià)格管制歷史的調(diào)研，以1978年美國(guó)頒布《天然氣政策法》為界，分為2個(gè)時(shí)期，即1978年前期和1978年后期[1-3]。

1.1 1978年前美國(guó)天然氣價(jià)格管制

1938年前，美國(guó)的天然氣行業(yè)處于初級(jí)階段，由于技術(shù)限制，天然氣能夠輸送的距離只有30～60 km。雖然聯(lián)邦政府沒有對(duì)天然氣價(jià)格進(jìn)行立法規(guī)制，但地方政府機(jī)構(gòu)如部分州的公用事業(yè)委員會(huì)還是對(duì)州內(nèi)天然氣價(jià)格進(jìn)行管制。隨著技術(shù)的革新，天然氣實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)距離的輸送，州際天然氣貿(mào)易開始發(fā)展起來，各州的公用事業(yè)機(jī)構(gòu)呼吁聯(lián)邦政府介入管制。1938年，美國(guó)頒布《天然氣法案》，授權(quán)聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管天然氣州際貿(mào)易、管道建設(shè)和天然氣價(jià)格?！短烊粴夥ò浮返某雠_(tái)是為了防止少數(shù)幾家州際管道運(yùn)輸公司制定壟斷高價(jià)，因此該法案僅對(duì)天然氣的州際管輸費(fèi)用進(jìn)行管制，不適用于天然氣生產(chǎn)和城市配送環(huán)節(jié)。為了進(jìn)一步保障州際天然氣消費(fèi)者的利益，1954年最高法庭的《菲利浦決議》開始將管制和價(jià)格控制擴(kuò)展到生產(chǎn)公司銷售給州際管線的天然氣井口價(jià)格。

1.2 1978年后美國(guó)天然氣價(jià)格管制

1978年，為了解決天然氣供應(yīng)不足的問題，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《天然氣政策法》，將監(jiān)管的權(quán)力轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)?！短烊粴庹叻ā肥翘烊粴鈨r(jià)格管制的贊成方和反對(duì)方經(jīng)過妥協(xié)的產(chǎn)物。該法案第1次以法令的形式將天然氣井口價(jià)格管制的辦法確定下來，但為了促進(jìn)新氣源（包括非常規(guī)天然氣如煤層氣）的勘探與開發(fā)，要求逐步取消對(duì)“新天然氣”（1977年后開發(fā)的氣井所生產(chǎn)的氣）的井口價(jià)格管制。同時(shí)，該法案規(guī)定的價(jià)格管制更加靈活，依據(jù)接氣井的年齡、深度、離岸距離，井與井之間的距離，生產(chǎn)工藝類型，州際與州內(nèi)等因素，制定了不同的最高限價(jià)。1985年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)通過了436號(hào)法令，取消了新天然氣的井口價(jià)格管制，1986年又解除了老氣井的井口價(jià)格管制。1989年，美國(guó)總統(tǒng)喬治·布什簽署《放開天然氣井口價(jià)法案》，徹底解除了天然氣的井口價(jià)格管制。此后，美國(guó)天然氣價(jià)格的形成放開“兩頭”、管住“中間”的局面：“兩頭”指天然氣井口價(jià)和終端配送價(jià)；“中間”指州際管道輸送費(fèi)?！爸虚g”的管制相對(duì)來說也比較靈活、寬松。

2 美國(guó)天然氣價(jià)格管制的利與弊

美國(guó)對(duì)天然氣價(jià)格進(jìn)行資本回報(bào)率管制[4－5]，限制州際管道運(yùn)輸收費(fèi)和井口價(jià)格，保證天然氣管道公司和天然氣生產(chǎn)商在收回投資成本的基礎(chǔ)上得到公平的額外利潤(rùn)[6]。綜觀美國(guó)天然氣價(jià)格管制與其行業(yè)的發(fā)展歷史，可以看出，美國(guó)天然氣價(jià)格管制在不同歷史時(shí)期所起的作用不同，甚至相反。

2.1 美國(guó)天然氣價(jià)格管制的利

天然氣行業(yè)具有較高的自然壟斷特征[7]，天然氣行業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段一般都是少數(shù)幾家企業(yè)。這些企業(yè)之所以能夠進(jìn)軍這個(gè)行業(yè)，是因?yàn)樗旧硪呀?jīng)具備的壟斷優(yōu)勢(shì)，最關(guān)鍵的是先掌握了高難度的生產(chǎn)技術(shù)和擁有巨額的資金。雖然存在價(jià)格管制，但是20世紀(jì)30年代到70年代中期這段時(shí)期，美國(guó)天然氣行業(yè)卻得到了快速發(fā)展，天然氣產(chǎn)量年均增長(zhǎng)速度達(dá)到8%[8]。此間，美國(guó)經(jīng)歷了天然氣輸送管道建設(shè)的3大浪潮，總建設(shè)長(zhǎng)度逾1.46×104km，管網(wǎng)體系逐漸形成，為美國(guó)天然氣行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

可見，美國(guó)在其天然氣行業(yè)初級(jí)階段實(shí)施的價(jià)格管制是有利的，而且現(xiàn)在來看，這種管制也是必需的。

2.2 美國(guó)天然氣價(jià)格管制的弊

天然氣行業(yè)的自然壟斷特征主要集中在管網(wǎng)系統(tǒng)[7]。隨著社會(huì)的發(fā)展，技術(shù)壁壘減少，集資難度降低，有能力進(jìn)入天然氣行業(yè)的企業(yè)越來越多，上中下游的壟斷特征逐步變?nèi)?，尤以上下游更為明顯。天然氣是一種清潔能源，對(duì)其需求呈現(xiàn)加速上升的趨勢(shì)，而少數(shù)幾個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)能力有限，無法滿足市場(chǎng)需求。價(jià)格管制抑制了天然氣的供應(yīng)，其缺陷越來越明顯，主要表現(xiàn)為供應(yīng)不足同日益增加的需求之間的矛盾。尤其是20世紀(jì)70年代的“石油危機(jī)”，加劇了美國(guó)的這種矛盾。而且，由于聯(lián)邦政府沒有對(duì)天然氣州內(nèi)銷售進(jìn)行管制，州內(nèi)市場(chǎng)受到天然氣廠商的偏重，對(duì)天然氣跨州供應(yīng)積極性不高，使得那些沒有氣源或者氣源較少的州出現(xiàn)了天然氣供應(yīng)不足的問題。非常規(guī)天然氣在當(dāng)時(shí)已經(jīng)被證明是最具潛力的氣藏資源，但是價(jià)格管制導(dǎo)致企業(yè)開發(fā)非常規(guī)天然氣的積極性尚不夠高。美國(guó)政府逐漸意識(shí)到價(jià)格管制的弊端，經(jīng)過逐步調(diào)整，首先取消了新氣井的井口價(jià)格管制。

由于價(jià)格管制逐步放開，20世紀(jì)80年代美國(guó)天然氣行業(yè)開始了復(fù)蘇的步伐。雖然價(jià)格在放開管制后有所上漲，但是這并沒有過于抑制天然氣的需求。1985年以后，美國(guó)天然氣需求呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，天然氣企業(yè)不斷增加，總產(chǎn)量不斷上升，天然氣管網(wǎng)和地下儲(chǔ)氣庫(kù)得到了進(jìn)一步的完善。目前美國(guó)年產(chǎn)天然氣30×108m3以上的大型生產(chǎn)商已達(dá)30多家，較小的天然氣生產(chǎn)商高達(dá)8 000多家（多開發(fā)非常規(guī)天然氣），擁有29×104個(gè)天然氣井和101條州際管道系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代后，美國(guó)所增加的天然氣產(chǎn)量大部分是新開發(fā)的非常規(guī)天然氣，以至現(xiàn)在美國(guó)天然氣市場(chǎng)非常規(guī)天然氣約占60%的市場(chǎng)份額。

3 美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)目前對(duì)天然氣采取“成本加成法”定價(jià)，本質(zhì)上屬于資本回報(bào)率管制。美國(guó)這方面的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚪o我們以下啟示：

3.1 要肯定天然氣價(jià)格管制的積極作用

我國(guó)天然氣行業(yè)起步較晚，天然氣價(jià)格管制很大程度上限制了3大石油公司通過控制產(chǎn)量和制定高價(jià)格來獲取高額的壟斷利潤(rùn)，促使其在較低的利潤(rùn)水平下擴(kuò)大投入，尤其是管道資產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施投入。天然氣產(chǎn)量方面，2003年僅逾300×108m3，2008年已接近800×108m3，預(yù)計(jì)2010年將超過1 000×108m3。管道方面，我國(guó)相繼完成了“西氣東輸一線”和“西氣東輸二線”等重大骨干管線工程，2010年天然氣管道總長(zhǎng)將達(dá)4.4×104km。事實(shí)證明，3大石油公司積極開展天然氣業(yè)務(wù)，基本滿足了快速增長(zhǎng)的民生需求。為了保障國(guó)內(nèi)天然氣供應(yīng)，有時(shí)甚至虧損引進(jìn)國(guó)外的管道氣、LNG補(bǔ)充國(guó)內(nèi)天然氣供應(yīng)的不足。

3.2 天然氣價(jià)格管制的消極作用逐漸凸顯

近兩年來，我國(guó)對(duì)天然氣的需求迅速增長(zhǎng)，局部地區(qū)開始出現(xiàn)供應(yīng)偏緊的現(xiàn)象。尤其是2009年11月更是暴發(fā)了“氣荒”，引起了廣泛擔(dān)擾，媒體輿論直指不合理的天然氣價(jià)格體制。天然氣作為一種可耗竭資源，壟斷企業(yè)本身會(huì)傾向于制定一個(gè)較低的開采速度[9]，而價(jià)格管制又再一次降低了壟斷企業(yè)生產(chǎn)的積極性。價(jià)格管制還限制了其他企業(yè)的進(jìn)入，束縛了行業(yè)的發(fā)展。雖然3大石油公司在緊急關(guān)頭能夠竭盡全力保障天然氣供應(yīng)，但這是出于國(guó)企特殊的社會(huì)責(zé)任，且這種責(zé)任也必須依靠強(qiáng)制性的行政命令才能確保履行。長(zhǎng)期來看，我國(guó)必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革方向，還原國(guó)企的市場(chǎng)本色。因此，無論是從理論的還是從現(xiàn)實(shí)的角度來看，天然氣價(jià)格管制的改革都勢(shì)在必行。

3.3 放開“兩頭”，必先管住“中間”

天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的上、下游（兩頭）和中游（中間），分別對(duì)應(yīng)天然氣井口價(jià)、城市配送價(jià)和管輸費(fèi)用。美國(guó)在完全放開井口價(jià)格和城市配送價(jià)格之前，天然氣州際管道已經(jīng)形成第3方性質(zhì)的、獨(dú)立的、相互聯(lián)通的管網(wǎng)體系，聯(lián)邦政府在此基礎(chǔ)上對(duì)州際管輸費(fèi)用實(shí)行價(jià)格管制，用戶可以直接同供氣方簽定購(gòu)氣合同，至此美國(guó)天然氣市場(chǎng)的“兩頭”才有了充分的競(jìng)爭(zhēng)性[10]。然而，目前我國(guó)天然氣管道分屬3大石油公司所有，這3家公司的天然氣管道基本是“單一氣源，單一管道”的格局，尚未形成相互聯(lián)通的管網(wǎng)體系。因此，目前完全放開“兩頭”的價(jià)格管制還不現(xiàn)實(shí)。否則，新開發(fā)的氣源可能會(huì)面臨沒有管道輸送的難題，放開價(jià)格管制可能并不能增加供應(yīng)。當(dāng)前，政府應(yīng)該研究如何有效地管住“中間”，才能為更好的放開“兩頭”創(chuàng)造條件。

3.4 放開非常規(guī)天然氣價(jià)格管制

非常規(guī)天然氣資源量占據(jù)中國(guó)全部天然氣資源量的大部分，是未來天然氣開發(fā)的主要對(duì)象，情況類似美國(guó)[11-13]。但是目前，中國(guó)非常規(guī)天然氣開發(fā)技術(shù)水平相對(duì)落后，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)投入成為迫切之需。同時(shí)，非常規(guī)天然氣的開發(fā)不容易形成規(guī)模，風(fēng)險(xiǎn)較大，技術(shù)規(guī)格可以多樣，小公司進(jìn)行非常規(guī)天然氣開發(fā)具有靈活、見效快等特點(diǎn)。放開非常規(guī)天然氣價(jià)格管制可以刺激相關(guān)的研發(fā)投入，引導(dǎo)小企業(yè)角逐非常規(guī)天然氣市場(chǎng)，從而保障天然氣的供應(yīng)安全。

3.5 價(jià)格改革，立法先行

縱觀美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，其天然氣價(jià)格改革都是以頒布法律、法令的形式實(shí)施的，而不是依靠行政命令。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)該以法制作為規(guī)制的根本。我國(guó)應(yīng)不斷完善相應(yīng)的價(jià)格法規(guī)體系，使天然氣定價(jià)和價(jià)格監(jiān)督有法可依。應(yīng)研究制定天然氣供需合同范本，以指導(dǎo)供需雙方的談判和合同文本。在有法可依的基礎(chǔ)上，政府的作用集中于合同審批、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)、反壟斷等方面。

4 結(jié)論

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，天然氣價(jià)格管制在不同的發(fā)展階段有不同甚至相反的作用，中國(guó)天然氣的發(fā)展應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況把握好自身所處階段。目前，中國(guó)的天然氣供應(yīng)出現(xiàn)偏緊的趨勢(shì)，原有價(jià)格管制的毛病逐漸顯露出來?？傮w來說，中國(guó)天然氣價(jià)格改革應(yīng)該學(xué)習(xí)美國(guó)先放開“兩頭”、管住“中間”，并以法為規(guī)制之根本措施，同時(shí)也需以促進(jìn)非常規(guī)天然氣開發(fā)為側(cè)重點(diǎn)。

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（編輯：周娟）

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A

1673-9035（2010）04-0004-03

2010－07－28

周仲兵（1984-），碩士研究生，研究方向?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)與管理。E-mail：bennychow09@163.com