陳 世 香

兩種路徑之爭(zhēng):公共管理與私營(yíng)管理關(guān)系研究述評(píng)

陳 世 香

公共管理與私營(yíng)管理兩個(gè)概念間的關(guān)系是公共管理研究的基本課題之一。在公共管理理論發(fā)展不同階段,對(duì)這一關(guān)系有著種種不同解讀,但總體可以視為憲政主義與管理主義兩種研究路徑之爭(zhēng)。在管理主義看來,管理就是管理,追求對(duì)資源的有效使用是各種管理實(shí)踐的共同終極目標(biāo)。憲政主義則認(rèn)為,公共管理實(shí)踐及其研究所追求的終極目標(biāo)并不僅限于效率,社會(huì)公平、程序正當(dāng)?shù)壬鐣?huì)性乃至于憲政價(jià)值同樣構(gòu)成其價(jià)值追求。兩類理論都經(jīng)歷了不同發(fā)展階段。但是,20世紀(jì)末期以來各國(guó)行政改革實(shí)踐與理論研究卻為公共管理與私營(yíng)管理界限的模糊化提供了動(dòng)力。

公共管理;私營(yíng)管理;管理主義;憲政主義;路徑競(jìng)爭(zhēng)

公共管理與私營(yíng)管理之間的關(guān)系,是公共管理研究必須解決的一對(duì)基本概念關(guān)系。在公共管理理論發(fā)展不同階段,關(guān)于這一概念關(guān)系有著種種不同看法。這些觀點(diǎn)是特定時(shí)期公共管理實(shí)踐的理論反映,反過來又直接影響著公共管理實(shí)踐的價(jià)值定位與可能采取的運(yùn)行模式。同時(shí),有關(guān)二者概念關(guān)系的不同解讀方式反映了公共管理學(xué)研究不同路徑之爭(zhēng)。迄今為止,這方面主流的紛爭(zhēng)可以視為憲政主義與管理主義兩種研究路徑之爭(zhēng)。

一、管理主義路徑

管理主義強(qiáng)調(diào)公共管理的工具性?！肮芾砜偸桥c資源的配置有關(guān)”,“管理就是管理”,這些都是管理主義的經(jīng)典論調(diào)。在管理主義看來,無論是公共行政、公共管理,還是私營(yíng)管理,最終落腳點(diǎn)都是以資源有效配置為直接目標(biāo)的一種人類理性行為。這是管理主義對(duì)各種管理現(xiàn)象進(jìn)行比較時(shí)的基本論點(diǎn)。其根本看法是,管理就是管理,就是資源的優(yōu)化配置。無論各種管理行為最終所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么,管理的實(shí)質(zhì)是相同的。

早期管理主義的典型代表是懷特。他認(rèn)為,“公共行政就是為了達(dá)成國(guó)家的各種目的而對(duì)人與物力資源的管理。這一界定強(qiáng)調(diào)的是行政的管理層面,而不是強(qiáng)調(diào)其法律與形式的層面。它把公共行政這一政府事務(wù)行為與商業(yè)、慈善、宗教或是教育等其他任何社會(huì)組織的事務(wù)性行為相連接,在所有這些行為中,良好的管理被看作是獲得成功的必要條件。”[1](第45頁(yè))這一定義強(qiáng)調(diào)的是公共事務(wù)的執(zhí)行與實(shí)施,其目標(biāo)在于公共項(xiàng)目最快、最經(jīng)濟(jì)與最完美的完成。很明顯,這一定義忽略了公共管理在何種程度上參與了國(guó)家意志的形成這一問題,也回避了有關(guān)公共管理行為精確本質(zhì)的任何討論。其實(shí),早期管理主義持有的基本就是一種完全理性的思維模式,追求效率實(shí)現(xiàn)的最理性途徑。這些理論的最終目的,如同泰勒主義一樣,主張充分發(fā)揮行政組織及其工作人員的機(jī)械效率。在這些理論看來,無論是公共管理,還是私營(yíng)管理,其本質(zhì)上是相同的,都追求對(duì)資源的最有效使用或者說管理效率的最大化。這正是管理主義的基本要義。

20世紀(jì)30年代以來,隨著行政國(guó)家的不斷壯大,傳統(tǒng)公共管理理論的基石——政治—行政二分法日益與政治現(xiàn)實(shí)脫節(jié),官僚體制的低效率弊端不斷顯現(xiàn)。人們開始反思傳統(tǒng)公共管理理論的有效性。然而,這一時(shí)期的主流理論依然是基于理性主義的,西蒙的管理決策理論就是其代表。在他看來,公共行政不僅與決策有關(guān),有效理解公共行政的最好途徑恰恰就是決策過程分析途徑[2](第31頁(yè))。為此,他提出了“管理就是決策”的經(jīng)典論斷。不過,他認(rèn)為,公共行政及其研究的最基本原則仍然是效率原則,效率是良好行政的內(nèi)在要求;公共行政及其研究的核心問題是在什么條件下才能實(shí)現(xiàn)行政過程的高效化問題。作為這一過程關(guān)鍵的“管理決策的根本準(zhǔn)則必定是效率準(zhǔn)則,…管理者的任務(wù),就是謀求對(duì)于有限資源而言的最大社會(huì)價(jià)值”[2](第206頁(yè))。而且,與早期管理主義相類似,西蒙強(qiáng)調(diào)的仍然是一種組織理性,即相對(duì)于組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言的合理性。這種理性把個(gè)人動(dòng)機(jī)與組織目標(biāo)相分離,且認(rèn)為“我們目前這種分別考慮組織角色行為和個(gè)人動(dòng)機(jī)的做法(唯一將這兩者聯(lián)系起來的就是加入組織的決定),是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界復(fù)雜事物的抽象”[2](第259頁(yè))。也就是說,對(duì)于組織理性與角色行為而言,個(gè)人目標(biāo)與動(dòng)機(jī)不是決定性的,甚至是不相干的。因?yàn)椤皞€(gè)人考慮決定著一個(gè)人是否參與某一組織;但是,只要他決定了參加某一組織,他的個(gè)人考慮就不再?zèng)Q定他在組織中的行為內(nèi)容了”[2](第197頁(yè))。而且,“個(gè)人不論最初是如何出于某種動(dòng)機(jī)而首先扮演某一角色的,適合于該角色的目標(biāo)和約束均成為存儲(chǔ)在他的記憶中的決策程序的一部分。這些目標(biāo)和約束,界定了他的角色行為”[2](第260頁(yè))。因此,盡管在側(cè)重點(diǎn)方面有重大區(qū)別,與早期管理主義一樣,西蒙的管理理論仍然以組織理性的實(shí)現(xiàn)為歸依,以組織目標(biāo)的最有效實(shí)現(xiàn)為宗旨。實(shí)際上,正如尼古拉斯·亨利指出的,20世紀(jì)60年代中期,組織理論照理說或應(yīng)該是公共行政的基本焦點(diǎn);而其前提假設(shè)認(rèn)為,公共的、工商的和組織的行政并無區(qū)別,行政就是管理[3](第68頁(yè))。

管理主義發(fā)展的第三階段,也就是新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期。一般認(rèn)為,新公共管理運(yùn)動(dòng)及其眾多理論流派其直接目標(biāo)也是公共資源的有效運(yùn)用;具體到政府管理領(lǐng)域,它強(qiáng)調(diào)的仍然是政府如何有效運(yùn)行的問題。不過,這一時(shí)期的理論基礎(chǔ)一般認(rèn)為是以布坎南等人為代表的公共選擇理論。公共選擇理論的基本主張用布坎南的話來說是,盡管利他主義常常進(jìn)入公共審議過程之中,但是政治機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)目的是要最大限度地降低機(jī)構(gòu)更依賴?yán)袨榈某潭萚4](第27頁(yè))。公共選擇理論否認(rèn)有脫離個(gè)人目標(biāo)且凌駕于個(gè)人目標(biāo)之上的集體或組織目標(biāo)的存在,組織目標(biāo)如果存在的話也只是個(gè)人目標(biāo)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)過程的副產(chǎn)物。很明顯,這是對(duì)政府及任何類似組織活動(dòng)持有犬儒主義態(tài)度的新右派政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的體現(xiàn)。

基于如此理念,盡管認(rèn)識(shí)到政府與私人企業(yè)存在根本不同,新公共管理理論堅(jiān)持認(rèn)為,就運(yùn)行機(jī)制而言,基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的私人管理運(yùn)行機(jī)制仍然是改進(jìn)政府管理、促進(jìn)政府運(yùn)行效率的根本途徑。在新公共管理理論看來,公共管理關(guān)注的是公共部門的運(yùn)作機(jī)制。他們認(rèn)為,“今天我們問題的根本之處不是政府太大或者政府太小?！覀儐栴}的根本之處在于我們政府的類型錯(cuò)了。我們不需要什么大政府或者小政府,我們需要一個(gè)更好的政府。說得更加精確一點(diǎn),我們需要更好的政府治理”;而“政府治理指的是我們共同解決自己的問題和滿足我們社會(huì)需要的實(shí)施過程”[5](第25頁(yè))。另一方面,奧斯本強(qiáng)調(diào)指出,“商界總是比政府更富有效率的老生常談并不正確,主要的區(qū)別不在于公營(yíng)對(duì)私營(yíng),而在于壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。”[5](第57頁(yè))因此,“政府不可能像企業(yè)那樣運(yùn)行這一事實(shí)并不意味著它不可能更有企業(yè)家精神。任何機(jī)構(gòu),無論是公營(yíng)私營(yíng),都可以有企業(yè)家精神?！盵5](序,第23頁(yè))具體地,就是要建構(gòu)起管理自由化與市場(chǎng)化的“市場(chǎng)導(dǎo)向的政府運(yùn)作模式”。由此,與早期管理主義者如出一轍,盡管意識(shí)到政府與私營(yíng)組織存在根本不同,新公共管理理論仍然堅(jiān)持認(rèn)為,就組織運(yùn)作機(jī)制的管理實(shí)踐而言,追求更有效率和更有用的運(yùn)作方式是這些組織管理過程的共性所在;這些管理過程在根本上是相通的,就是要“不斷地以新的方式運(yùn)用其資源來提高其效率和效能”[5](前言,第6頁(yè))。正如有學(xué)者所言,“新公共管理理論認(rèn)為,私營(yíng)部門和管理實(shí)踐和技術(shù)優(yōu)越于公共部門并且可以用于公共部門,公私管理之間的區(qū)別是一種假象,‘管理就是管理’”[4](譯者前言,第3頁(yè))。

由此可見,盡管在側(cè)重點(diǎn)與具體理論主張等方面存在不同程度差異,由于都堅(jiān)持了工具主義方法論與認(rèn)識(shí)論,從早期科學(xué)主義公共行政理論,到西蒙的行為主義決策理論,再到新公共管理理論,他們從本質(zhì)上都以良好管理或更好的治理作為實(shí)踐與理論的出發(fā)點(diǎn)與歸依,追求的是管理過程或結(jié)果的合乎理性。因此,這些理論都被納入管理主義流派之中。相應(yīng)地,對(duì)于組織類型或說組織終極目標(biāo)的忽視和對(duì)運(yùn)作機(jī)制的重視,成為它們的共性,進(jìn)而在有關(guān)公共行政與私營(yíng)管理的關(guān)系判定認(rèn)知方面,基本上是相等同的。正如羅森布魯姆所言,市場(chǎng)模型或者說新公共管理理論,“和傳統(tǒng)途徑相類似,其本質(zhì)是管理主義的,對(duì)效率或成本效益,給予很高的評(píng)價(jià)”[6](第214頁(yè))。

二、憲政主義路徑

憲政主義在公共管理研究史上的真正出現(xiàn)是一個(gè)較晚的事情。一般認(rèn)為,這是在公共管理的公共性問題提上理論研討議程之后的事情。事實(shí)上,“管理范式的一個(gè)清晰的影響是推動(dòng)公共行政學(xué)者開始反思公共行政的‘公共’真正意味著什么?！盵3](第71頁(yè))具體地,由于早期公共管理研究堅(jiān)持政治——行政二分的基本理論假設(shè),效率成為公共管理實(shí)踐與理論研究的核心價(jià)值,也是唯一的終極目標(biāo)。但是,隨著行政部門及其活動(dòng)日益深入地卷入社會(huì)政治決策過程,政治—行政二分法以及建立在其基礎(chǔ)上的相關(guān)理論,日益遭到批判。此時(shí),很自然地,無論公共管理實(shí)踐領(lǐng)域,還是理論研究過程中,有關(guān)公共管理的本質(zhì)問題,就不能像倫納德·懷特所堅(jiān)持的那樣,被公共管理研究所回避。在這一理論背景之下,原先并不曾引起關(guān)注的公共管理與私營(yíng)管理的關(guān)系問題,就成為從事公共管理研究的學(xué)者和實(shí)踐人士不得不加以思考與澄清的焦點(diǎn)問題。

如前文所述,倡導(dǎo)管理主義的學(xué)者,無論其基本概念與理論主張是什么,實(shí)質(zhì)上始終都堅(jiān)持公共管理研究的一般管理化,堅(jiān)持效率為不同類型管理現(xiàn)象及其研究的共同終極目標(biāo)。但是,由于這一主張與各國(guó)公共管理實(shí)踐存在日益明顯的脫節(jié),在公共管理理論發(fā)展過程中,尤其是在20世紀(jì)50年代以后,憲政主義研究傳統(tǒng)逐漸興起,并且發(fā)展到今日有與管理主義并駕齊驅(qū),甚至取而代之的發(fā)展趨勢(shì)。憲政主義傳統(tǒng),無論其具體主張如何,從新公共行政學(xué),到行政倫理學(xué),以及新公共服務(wù)理論,其內(nèi)在邏輯存在明顯的一致性。那就是,公共管理實(shí)踐及其研究所追求的終極目標(biāo),并不僅僅限于效率價(jià)值,社會(huì)公平、程序正當(dāng)?shù)壬鐣?huì)性或者憲政價(jià)值同樣構(gòu)成其終極價(jià)值追求。而且,相對(duì)于效率價(jià)值,其他價(jià)值類型屬于更高層次的價(jià)值目標(biāo),效率目標(biāo)只是第二位、工具性的公共行政目標(biāo)。有些學(xué)者甚至認(rèn)為,就美國(guó)憲政體制而言,效率從來就不是這一憲政體制的核心價(jià)值追求,恰恰相反,“美國(guó)人民正是為了實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值而付出低效率的高昂代價(jià)的”[6](第31頁(yè))[7](第299頁(yè))。簡(jiǎn)言之,就憲政主義而言,公共行政本質(zhì)問題是理論研究不可回避的核心焦點(diǎn)問題。如此,則公共管理與私營(yíng)管理的區(qū)分,就構(gòu)成公共管理研究不可回避的課題。

不過,對(duì)于這一課題的研究,憲政主義理論也經(jīng)歷了一個(gè)較為明顯的發(fā)展過程。早期學(xué)者主要是試圖從公共行政組織運(yùn)行結(jié)構(gòu)與功能屬性角度,以及從動(dòng)態(tài)組織過程結(jié)構(gòu)角度探尋公共管理(行政)與私營(yíng)管理的界限所在,集中探討組織賴以存在的終極目標(biāo)、權(quán)力來源與運(yùn)行依據(jù)以及運(yùn)行機(jī)制等方面的差異。至于運(yùn)行措施、手段等方面更為具體層次的差異探究則是更晚近憲政主義者的研究側(cè)重點(diǎn)。具體地,早期憲政主義者主要運(yùn)用行為主義結(jié)構(gòu)—功能研究方法,從組織運(yùn)行過程機(jī)制角度探討公共管理(行政)的特性所在。晚近學(xué)者則試圖運(yùn)用各種民主主義理論,以便進(jìn)一步探尋在公共管理(行政)運(yùn)行實(shí)踐中不同于私營(yíng)管理的特殊運(yùn)行實(shí)踐屬性。其中,約翰·羅爾,庫(kù)珀等學(xué)者的行政倫理理論,以及登哈特的新公共服務(wù)理論都可以視為后者典型。至于新公共行政學(xué)理論,從其代表人物弗里德里克森標(biāo)榜的理論主張看來,由于強(qiáng)調(diào)組織結(jié)構(gòu)的健全與變更,可以視為早期代表的典型與集大成者。羅伯特·默頓的官僚制理論、諾頓·朗的公共行政權(quán)力理論以及赫伯特·考夫曼的相關(guān)理論更是早期憲政主義公共管理理論的重要代表。

總體上,憲政主義理論一般認(rèn)為,盡管效率同樣構(gòu)成公共管理活動(dòng)運(yùn)行目標(biāo)之一,但是,公共性才是公共管理活動(dòng)的靈魂所在。羅森布魯姆認(rèn)為,“對(duì)公共行政的任何定義均須強(qiáng)調(diào)公共行政之公共性特質(zhì)。即使公共行政與私營(yíng)部門的管理有許多相似點(diǎn),但彼此在關(guān)鍵之處卻存在很大的差異?！盵6](第14-15頁(yè))也就是說,公共管理與私營(yíng)管理的區(qū)別是主要的。綜合各方面觀點(diǎn),憲政主義學(xué)者的相關(guān)觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先,就目標(biāo)而言,“企業(yè)與政府最大的不同在于,企業(yè)是利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)的,而政府則是在特定服務(wù)的固定預(yù)算和規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上運(yùn)行的。”[7](第156頁(yè))私營(yíng)管理的目標(biāo)是盈利,而“就公共行政而言,其關(guān)切的焦點(diǎn)在于公共利益”[6](第15頁(yè))。

其次,就組織文化與驅(qū)動(dòng)力而言,盡管在政府和私營(yíng)企業(yè)中工作的個(gè)人都有廣泛的信仰、價(jià)值觀和經(jīng)歷,但是在公共管理(行政)與私營(yíng)管理領(lǐng)域,存在這樣一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體,它“把那些具有公民精神傾向的人放在一端,而把那些具有私益傾向的人放在另一端”。具體地,由于“具有公民精神傾向的人有更大的善或者公共利益的觀念,而具有私益傾向的人對(duì)通過商務(wù)活動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)利益更感興趣”[7](第156頁(yè))。在憲政主義者看來,公共管理(行政)作為政府管理的重要領(lǐng)域之一,其組織文化的自然構(gòu)成與組織內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力應(yīng)該是具有更大的善或者說公共利益傾向的公民精神。私營(yíng)管理部門則不然,占主流的是自利傾向,其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力則在于通過商務(wù)活動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)利益的自利主義。

再次,在組織的對(duì)外運(yùn)行機(jī)制——也就是管理主體與外界環(huán)境之間的互動(dòng)機(jī)制方面,公共行政更加強(qiáng)調(diào)開放性,“政府工作要受到廣泛的立法和司法監(jiān)督,而且還要受到新聞媒體的廣泛關(guān)注?！盵7](第156頁(yè))在憲政主義者看來,開放性既是公共行政系統(tǒng)性的體現(xiàn),更是其民主性的內(nèi)在要求。由于現(xiàn)代公共行政活動(dòng)日益復(fù)雜,具有系統(tǒng)性,它必須與外界環(huán)境之間進(jìn)行有序的交流,方能不斷與環(huán)境之間交換維持系統(tǒng)存在所必需的各種信息與能源。更為重要的是,現(xiàn)代公共管理民主化所要求的代表性、透明性以及回應(yīng)力等價(jià)值要求的滿足與實(shí)現(xiàn),要求以一個(gè)更為開放的公共管理運(yùn)行機(jī)制為必要前提。

最后,就內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制而言,公共管理(行政)與私營(yíng)管理也存在較大差異。在較為近期的論著《公共行政的精神》一書中,弗里德里克森從政府采購(gòu)、人事管理、監(jiān)督機(jī)制與職責(zé)配置等方面較為簡(jiǎn)要地列舉了二者在內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制方面的差異。結(jié)合其他學(xué)者觀點(diǎn),憲政主義有關(guān)觀點(diǎn)認(rèn)為,在采購(gòu)上,傳統(tǒng)政府運(yùn)作過程是通過競(jìng)標(biāo)過程、精心設(shè)計(jì)的規(guī)則和預(yù)算控制來完成的,而企業(yè)購(gòu)買活動(dòng)則相對(duì)具有彈性;在人事管理領(lǐng)域,政府人員以功績(jī)制為基礎(chǔ),人事管理按照組織化和程式化方式進(jìn)行,而企業(yè)人事管理則通過較為理性、較為彈性的管理方式進(jìn)行;在職責(zé)配置方面,政府官僚執(zhí)行的一般都是具有明確授權(quán)、界限分明的日常行政事務(wù),而企業(yè)里恪盡職守的責(zé)任則可能界定得很清楚,但也可能不清楚。簡(jiǎn)言之,公共行政內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制具有更強(qiáng)的規(guī)范化與制度化,而私營(yíng)管理相對(duì)更具有彈性,主要體現(xiàn)為靈活競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)用。其原因與這兩類活動(dòng)的目標(biāo)與運(yùn)行特性差異密切相關(guān)。

值得強(qiáng)調(diào)的是,在監(jiān)控機(jī)制方面,憲政主義者認(rèn)為,政府監(jiān)控機(jī)制的主要目的在于控權(quán),是通過嚴(yán)格的分權(quán)制衡體制加以實(shí)現(xiàn)的,其核心目標(biāo)不是效率。憲政主義者一般相當(dāng)認(rèn)同美國(guó)聯(lián)邦最高法院大法官布蘭代斯的名言:“1787年憲法對(duì)三權(quán)分立原則的采用,其目的并非促進(jìn)效率,而是防止專斷權(quán)力之行使;其目的不是要消除摩擦,而是同時(shí)把政府權(quán)力分配給三個(gè)不同的部門這種方式所帶來的不可避免的摩擦,真正使人民免于暴政之苦?！盵6](第31頁(yè))也就是說,憲政原則確立了公共部門特有的、不同于私營(yíng)管理的價(jià)值觀。這些價(jià)值觀甚至常常與私營(yíng)部門價(jià)值觀相違背。在憲政主義者看來,“政府對(duì)效率的考慮就必須從屬于許多政治原則之下,包括代表性、責(zé)任與透明性等。效率原則同樣需讓位于某些法律考量,如正當(dāng)程序等”[6](第8頁(yè))。另一方面,毫無疑問,企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的核心目標(biāo)則在于績(jī)效最優(yōu)化,或者說是要確保組織運(yùn)行過程的效率化。事實(shí)上,其終極目標(biāo)是贏利,也就是“以賺錢為第一要?jiǎng)?wù)”。因此,其監(jiān)管機(jī)制相當(dāng)靈活,彈性管理、分權(quán)與組織結(jié)構(gòu)扁平化等新型監(jiān)管機(jī)制成為當(dāng)今私營(yíng)管理領(lǐng)域的主流。

由此可見,在憲政主義論者看來,從本質(zhì)到運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面,公共管理都與私營(yíng)管理存在著差異。值得強(qiáng)調(diào)的是,與管理主義者基本一致的效率至上與所謂價(jià)值中立趨向相比較,憲政主義者并不排斥效率價(jià)值的重要性。只不過,在他們看來,相對(duì)而言,效率價(jià)值只是公共管理(行政)所追求的眾多價(jià)值之一,而且往往是更為次要的價(jià)值。

三、公共管理與私營(yíng)管理的界限

就公共管理與私營(yíng)管理的關(guān)系而言,憲政主義者與管理主義者之間在認(rèn)識(shí)上存在根本性分歧。究其實(shí)質(zhì),在于二者對(duì)公共行政的價(jià)值定位的不同。一方面,憲政主義者把公共管理視為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)政治—技術(shù)過程,其價(jià)值體系是一個(gè)復(fù)雜的層級(jí)價(jià)值體系。相應(yīng)地,作為手段性價(jià)值的管理效率僅僅構(gòu)成該體系較低層次的組成部分。另一方面,管理主義者則力圖實(shí)現(xiàn)公共管理工具主義化,無論是政治—行政二分法,還是事實(shí)—價(jià)值二分法,以至于最近新公共管理主義的決策—執(zhí)行二分法,就像奧爾森在那篇著名的論文中所言,“這種企圖反映了一種為了使問題簡(jiǎn)單化而進(jìn)行的一種共同探索,以便將帶有利益的政見方面的爭(zhēng)論放到一邊(誰獲得什么,在何時(shí),如何獲得),而將爭(zhēng)論的范圍進(jìn)一步限制在如何更為有效地完成工作方面?！盵8](第334-335頁(yè))簡(jiǎn)言之,管理主義者力圖將公共管理的價(jià)值追求單一化,將憲政主義者視為手段性價(jià)值的效率視為終極目標(biāo)。管理主義者認(rèn)為公共管理與私營(yíng)管理的同一性,其基本前提正在于此,也就是將公共管理等同于任何其它形式的管理活動(dòng),等同于一種資源配置與利用活動(dòng)。但是,除此之外,管理主義者大多承認(rèn)公共管理與私營(yíng)管理在運(yùn)行載體與動(dòng)力機(jī)制方面是存在根本性區(qū)別的。被視為美國(guó)新管理主義圣經(jīng)的《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書就公開承認(rèn):“政府和企業(yè)是根本不同的兩種機(jī)構(gòu)組織。”[5](第21頁(yè))

綜上所述,無論是對(duì)于管理主義,還是憲政主義路徑而言,公共管理與私營(yíng)管理存在較明顯的組織界限。這方面較為系統(tǒng)的研究成果是美國(guó)學(xué)者本恩與高斯的復(fù)雜結(jié)構(gòu)理念分析。他們從三個(gè)維度對(duì)社會(huì)生活的私人性與公共性進(jìn)行區(qū)分:行為者、利益和可進(jìn)入性[3](第71-72頁(yè))。結(jié)合組織理論眾多觀點(diǎn),我們可以從以下方面對(duì)二者界限進(jìn)行更加明確的區(qū)分。

(一)主 體

公共管理與私營(yíng)管理都是一種社會(huì)活動(dòng),具有必然的主體性。即使是管理主義者,也不否認(rèn)公共管理與私營(yíng)管理的主體差異。關(guān)鍵在于,管理主義者從認(rèn)識(shí)論層次根本性地剔除了主體差異對(duì)兩個(gè)不同概念進(jìn)行界定時(shí)的影響?！肮芾砭褪枪芾怼?這句經(jīng)典論斷是否認(rèn)各種管理活動(dòng)主體差異性及其影響的鮮明證據(jù)。然而,正如對(duì)政治—行政二分法,以及對(duì)取而代之的事實(shí)—價(jià)值二分法,乃至于對(duì)決策—執(zhí)行二分法的批判一樣,是否在研究“如何”這個(gè)問題的過程中真正能夠充分地排斥“誰”這個(gè)問題的影響呢?答案是否定的。事實(shí)上,憲政主義者在闡述二者的差異時(shí)一般正是從主體及其結(jié)構(gòu)的差異開始的。

(二)功能定位,或者說價(jià)值目標(biāo)構(gòu)成

對(duì)于私營(yíng)管理者,管理目標(biāo)很簡(jiǎn)單,就是效率。但是,公共管理活動(dòng)能否單一地以效率作為直接價(jià)值目標(biāo)呢?很明顯,隨著公共管理日益復(fù)雜化,公共管理主體及其管理活動(dòng)日益加入各種公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程。各國(guó)實(shí)踐與理論研究逐漸證明,效率不是公共管理活動(dòng)唯一價(jià)值,甚至于不是根本價(jià)值,而只是手段性價(jià)值。當(dāng)然,這并不否定效率仍然是公共管理活動(dòng)重要價(jià)值追求之一,有時(shí)候甚至成為關(guān)鍵性價(jià)值目標(biāo)。

(三)盈利性

除了出現(xiàn)理解錯(cuò)誤,西方公共行政理論,無論是憲政主義,還是管理主義,都否認(rèn)公共管理組織與民爭(zhēng)利的合法性、合理性。憲政主義者從根本上反對(duì)一個(gè)以權(quán)謀私政權(quán)的合憲性。似乎有人誤認(rèn)為,管理主義者,尤其是新管理主義者主張公共組織是可以甚至于是要盈利的。比如,或許有人會(huì)把奧斯本等人有關(guān)把利潤(rùn)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)向公共部門使用的觀點(diǎn)理解為公共部門也應(yīng)該以盈利為動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。這是一種誤解。他們的意思其實(shí)是指在公共資源配置與使用過程中要確保公共資源的最有效利用。而不是相反,允許公共管理主體運(yùn)用權(quán)力等公共行政資源牟取私利。因此,關(guān)鍵在于對(duì)盈利性的理解,是什么利益,若屬于公共利益,則公共管理活動(dòng)是要有盈利性的。反之,以權(quán)謀私,則是任何現(xiàn)代民主法制國(guó)家所禁止的。

(四)開放性,也可稱為公眾性

從權(quán)力來源來看,現(xiàn)代公共行政權(quán)力源于民眾,或源于其代表組織。這就決定公共行政活動(dòng)必須以公眾認(rèn)同為歸宿。與此不同,私營(yíng)管理的權(quán)力或說權(quán)利源于董事會(huì)或企業(yè)擁有者,私營(yíng)管理活動(dòng)以所有者的認(rèn)同為歸依。相應(yīng)地,公共管理權(quán)力的運(yùn)用必須公開、透明,確保普通民眾能夠通過各種途徑了解、參與管理活動(dòng)過程。私營(yíng)管理過程相比較而言則更為獨(dú)立,一般無需對(duì)普通公眾開放,為了企業(yè)的利益甚至于享有法律保護(hù)的商業(yè)保密權(quán)利。因此,無論從權(quán)力來源或者說責(zé)任對(duì)象,還是從運(yùn)行機(jī)制的開放程度上講,公共管理相對(duì)于私營(yíng)管理一般具有更強(qiáng)的開放性與公眾性特征。

(五)規(guī)范性

社會(huì)歷史實(shí)踐證明,公共管理運(yùn)行的是公共權(quán)力,“不受制約的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。公共權(quán)力的運(yùn)行必須規(guī)范化,否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。因此,嚴(yán)格的法律規(guī)范是公共管理權(quán)力得以有效運(yùn)行的起碼前提。與此不同,私營(yíng)管理者雖然由于現(xiàn)代管理專業(yè)化的需要,與所有者之間往往也存在著委托—代理關(guān)系,存在規(guī)范性問題。不過,由于現(xiàn)代企業(yè)管理制度的構(gòu)建,更由于私營(yíng)管理目標(biāo)相對(duì)更為具體明確,除了同樣確立了較為規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之外,所有者與管理者之間往往更易于通過構(gòu)建起各種利益共擔(dān)機(jī)制以及更為具體明確的代理績(jī)效權(quán)衡機(jī)制,在一定程度上減輕了委托—代理矛盾。相應(yīng)地,就公共管理與私營(yíng)管理的運(yùn)行機(jī)制而言,私營(yíng)管理更具有彈性,而公共管理則更具有規(guī)范性。

(六)權(quán)威性

在公共管理過程中,管理權(quán)力源于法律規(guī)范,無論是何種權(quán)力的運(yùn)用,一般都是強(qiáng)制性、單方面的法律實(shí)施行為。在這種情況下,盡管存在各種救濟(jì)機(jī)制,主客體之間一般是一種非平等、無償性強(qiáng)制關(guān)系。相反,在私營(yíng)管理過程中,主客體之間是一種契約關(guān)系。建立在契約法基礎(chǔ)之上的這種現(xiàn)代商業(yè)關(guān)系,簽約雙方的法律地位平等,是一種權(quán)利義務(wù)對(duì)等的交易關(guān)系?？腕w的服從一般直接與他所取得的報(bào)酬相關(guān)。當(dāng)然,這種區(qū)分不是絕對(duì)的。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入,在公共管理活動(dòng)中,契約型或者類似主客體關(guān)系模式的引入成為一種至少在理論領(lǐng)域的主導(dǎo)型發(fā)展傾向之一。不過,相對(duì)于私營(yíng)管理而言,公共管理活動(dòng)中主客體之間關(guān)系更具有權(quán)威性與強(qiáng)制性,這是現(xiàn)代管理領(lǐng)域的基本常識(shí)之一。

上述有關(guān)公共管理與私營(yíng)管理的區(qū)分尺度,是管理活動(dòng)的不同維度的反映。這些區(qū)分是相對(duì)的。一般認(rèn)為,各種管理活動(dòng)類型構(gòu)成了一個(gè)管理行為連續(xù)體。在所有這些維度上,由于公共管理與私營(yíng)管理往往具有較為醒目的差異,可以視為處于連續(xù)體兩端。但是,對(duì)于不同維度,或是就同一維度的不同發(fā)展情景而言,這種差異的程度是動(dòng)態(tài)的。比如,就規(guī)范性而言,隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建,私營(yíng)管理活動(dòng)日益呈現(xiàn)出規(guī)范化特色;另一方面,在法制化過程中的公共管理系統(tǒng)中,規(guī)范化特征卻可能并不明顯。而新公共管理運(yùn)動(dòng)思潮下的放松管制運(yùn)動(dòng)更是使得彈性化成為許多國(guó)家公共管理市場(chǎng)化改革取向之一。所謂公共管理市場(chǎng)化,是貫穿整個(gè)20世紀(jì)后20年西方各國(guó)行政改革的一個(gè)重要發(fā)展導(dǎo)向,是指通過政府與社會(huì)之間的合作,利用競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格、供求與約束等市場(chǎng)機(jī)制,調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與公共服務(wù)供給過程,實(shí)現(xiàn)以較少資源與較低成本來提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)之目的。這一改革運(yùn)動(dòng)力主引入企業(yè)化管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共管理市場(chǎng)化。在改革實(shí)踐中,公共管理許多工作越來越多地依靠為數(shù)眾多的私人團(tuán)體和個(gè)人協(xié)作來完成,各種傳統(tǒng)上屬于私營(yíng)管理領(lǐng)域的管理理念、方法與機(jī)制不斷地被公共行政部門所吸納和運(yùn)用。其結(jié)果是,“私營(yíng)”與“公共”的界限似乎正變得日益模糊不清。這正是管理主義思潮得以蓬勃發(fā)展的理論與實(shí)踐根源,反過來又為公共管理與私營(yíng)管理界限的模糊化趨勢(shì)提供了基本動(dòng)力。

必須指出的是,公共管理市場(chǎng)化在西方國(guó)家的興起,只是這些國(guó)家行政機(jī)關(guān)在將近一個(gè)世紀(jì)擴(kuò)張性發(fā)展之后的反思性改進(jìn)路徑之一。而且,這一改革路徑在21世紀(jì)伊始已經(jīng)遭受到越來越多的質(zhì)疑,在實(shí)踐上也幾近停滯。更為重要的是,在廣大發(fā)展中國(guó)家,由于有著與西方國(guó)家階段性或說根本性差異的發(fā)展背景,其公共管理往往還處于法制化與現(xiàn)代化進(jìn)程之中,有著與當(dāng)代西方國(guó)家公共管理完全不同的發(fā)展主題。因此,西方國(guó)家主流的公共管理改革理論能否適用本身就是一個(gè)值得研究的課題。相應(yīng)地,在這些國(guó)家,公共管理與私營(yíng)管理之間界限應(yīng)該存在很大不同的演化趨勢(shì)。

[1] Shafritz,Jay M.,et al.ClassicsofPublicAdministration.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

[2] [美]西蒙:《管理行為》,楊礫等譯,北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1991年版。

[3] [美]尼古拉斯·亨利:《公共行政與公共事務(wù)》第8版,張昕等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

[4] [美]珍尼特·V.登哈特等:《新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵》,丁煌譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版。

[5] [美]戴維·奧斯本等:《改革政府:企業(yè)精神如何改造著公營(yíng)部門》,周敦仁等譯,上海:上海譯文出版社1996年版。

[6] [美]戴維·H.羅森布魯姆等:《公共行政學(xué):管理、政治和法律途徑》,張成福等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版。

[7] [美]喬治·弗里德里克森:《公共行政的精神》,張成福等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版。

[8] 彭和平等:《國(guó)外公共行政理論精選》,北京:中共中央黨校出版社1997年版。

(責(zé)任編輯 葉娟麗)

Review on the Research of Relations between Public Management and Private Management

Chen Shixiang
(School of Political Sciences&Public Management,Wuhan University,Wuhan 430072,Hubei,China)

The conceptual relation between the public and the private management is one of the core subjects in the study of public management.During the different theoretical stages,there have been different understandings concerning the relations.These viewpoints can be regarded as the path competition between two main study approaches:constitutionalism and managerialism. In managerialist viewpoints,it is the ultimate value both of the public management and of the private management that pursue to the effective using of scarce resources.A s to the constitutionalism,what the public management practices and their studies pursue include not only the efficiency value but also such social or constitutional values as social equity,due process,etc.Both the two theory types have experienced several different developing stages.However,both the western countries’administrative reform practices and the relevant studies in the last 20th century help to deepen the ambiguity of the boundary between the public and private management.

public management;private management;managerialism;constitutionalism;path competition

D01

A

1672-7320(2010)03-0558-07

陳世香,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授,法學(xué)博士;湖北武漢430072。

湖北省2008年度社科基金項(xiàng)目(2008001);國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08CZZ012);國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(70733003)