劉津平

(天津青年職業(yè)學(xué)院,天津市 300191)

重構(gòu)我國食品安全法律體系的思考

劉津平

(天津青年職業(yè)學(xué)院,天津市 300191)

我國雖然已經(jīng)構(gòu)建了食品安全的立法體系,但這些法律法規(guī)由于立法久遠(yuǎn),范圍狹窄,相互矛盾,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)今社會的發(fā)展。需要結(jié)合我國的國情,整合現(xiàn)有的法律資源,有針對性地借鑒發(fā)達(dá)國家的法律法規(guī),重構(gòu)我國食品安全的立法體系。

重構(gòu);食品安全;立法;借鑒;整合

近年來,食品安全事件不斷涌現(xiàn),而且有愈演愈烈之勢,更日益成為公眾關(guān)注的焦點問題,相關(guān)法律法規(guī)的完善迫在眉睫。目前我國食品安全的立法不少,也基本上搭建了立法的框架,但其間這些法律立法較早,調(diào)整的范圍狹窄,且沒有隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行及時的修訂,也不符合當(dāng)今國際上對食品安全要求的發(fā)展趨勢。由此,我國急需整合現(xiàn)有的法律資源,借鑒發(fā)達(dá)國家的法律法規(guī),重構(gòu)我國食品安全的立法體系。

一、我國食品安全的立法現(xiàn)狀

我國食品安全的立法涉及食品(食物)的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運(yùn)輸、銷售、消費等各環(huán)節(jié),而這諸環(huán)節(jié)的立法都是散見于有關(guān)食品安全的基本法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章之中,由這些法律法規(guī)及規(guī)范性文件構(gòu)成了我國食品安全的法律體系。

(一)食品安全法律

我國法律中所涉及食品安全的法律主要有2009年2月28日通過了《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國刑法》等基本法律。

(二)食品安全法規(guī)

在行政法規(guī)方面有《中華人民共和國農(nóng)藥管理條例》、《中華人民共和國獸藥管理條例》、《中華人民共和國飼料與飼料添加劑管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》、《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》、《中華人民共和國進(jìn)出境動植物檢疫法實施條例》、《中華人民共和國獸藥管理條例》、《中華人民共和國出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則》、《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》、《無照經(jīng)營查處取締辦法》等。

(三)各部委制定的部門規(guī)章

農(nóng)業(yè)部制定的《生豬屠宰管理條例》、《進(jìn)口獸藥管理辦法》等;衛(wèi)生部制定的《食品安全行動計劃》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《蛋與蛋制品衛(wèi)生管理辦法》、《茶葉衛(wèi)生管理辦法》、《調(diào)味品衛(wèi)生管理辦法》、《水產(chǎn)品衛(wèi)生管理辦法》等;國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定的《中華人民共和國出口食品衛(wèi)生管理辦法(試行)、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則(試行)》、《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》、《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》、《進(jìn)出境肉類產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》、《進(jìn)出境水產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》、《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》和《出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生注冊登記管理規(guī)定》等。

二、我國食品安全法律局限性分析

從我國食品安全立法現(xiàn)狀分析,僅僅就一部食品安全法律不可能規(guī)制整個社會的食品安全問題,而相關(guān)的法律、法規(guī)也是不同部門在不同時期制定和頒布的,法律法規(guī)雖然數(shù)量較多,但因分段立法,單個法律法規(guī)調(diào)整范圍又過于狹窄,并沒有覆蓋食品安全所涉及的諸多環(huán)節(jié)。與發(fā)達(dá)國家相比,我國的食品安全法律體系更新速度慢,還不能夠與國際接軌。

(一)有關(guān)食品安全的法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)性

現(xiàn)行相關(guān)食品的法律有13部,法規(guī)26個,主要集中在5個部門(衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督管理局)。由于這些法律法規(guī)的立法主體不一,缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào),法律法規(guī)沖突現(xiàn)象明顯,也導(dǎo)致一些不法分子冒著風(fēng)險,在食品安全法律體系中有“機(jī)”可乘。例如《食品安全法》中規(guī)定的“經(jīng)營病死或死因不明的動物和動物產(chǎn)品、生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢疫或檢疫不合格的肉類”等相關(guān)內(nèi)容,《動物防疫法》已作出了明確的規(guī)定,但二者處罰幅度不一致,處罰主體也不同,缺乏統(tǒng)一。

(二)相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的修訂明顯滯后

一方面由于食品安全的法律法規(guī)立法時間較早,對法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)、內(nèi)容不全、銜接不順、監(jiān)管機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任追究等問題的規(guī)定相對滯后。另一方面,相關(guān)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)也明顯滯后,并沒有及時的修訂。如我國食品標(biāo)準(zhǔn)僅對104種農(nóng)藥在糧食、蔬菜、水果、肉等45種食品中規(guī)定了291個允許的殘留標(biāo)準(zhǔn),而國際食品法典則對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2439條農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。這樣在我們執(zhí)法過程中,必然會使許多有害物質(zhì)蒙混過關(guān)。

(三)食品安全法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)

食品安全的法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容比較原則和寬泛,缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制,有的條款多年不修訂已經(jīng)不能適應(yīng)社會的發(fā)展變化,甚至完全過時,對實際問題約束力較低,在實踐中操作性不強(qiáng)。如《刑法》對于生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品金額5萬元以上有相對明確的處罰措施,而對于銷售金額5萬元以下算不算犯罪就沒有明確界定;有些法律條款只定性不定量,或者法律概念有歧義。例如,根據(jù)《生豬屠宰管理條例》的規(guī)定,國務(wù)院商品流通行政主管部門主管全國生豬屠宰的行業(yè)管理工作。該《條例》第十五、十七、十八條規(guī)定對一些違法行為進(jìn)行處罰時,又規(guī)定“商品流通行政主管部門會同其他有關(guān)部門”、“由衛(wèi)生行政、工商行政管理等有關(guān)部門按照各自的職責(zé)分工”對負(fù)有責(zé)任的生產(chǎn)者、銷售者依法給予處罰。但究竟“各自的職責(zé)分工”是什么,語焉不詳,這必然給有關(guān)部門在工作中帶來許多的困惑。

三、構(gòu)建我國食品安全的法律體系的思考

針對我國的立法現(xiàn)狀,需要以我國食品安全基本法律為核心整合現(xiàn)有法律資源,積極開展對外交流與合作,加強(qiáng)對國外食品安全法律的研究、消化,借鑒發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗,重構(gòu)我國食品安全的法律體系。

(一)整合現(xiàn)有法律資源

在食品安全基本法的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等進(jìn)行認(rèn)真梳理、補(bǔ)充和完善,解決法律體系的混亂,保持法制的統(tǒng)一性和完整性。在具體的實施過程中一是解決立法過程中存在的一些漏洞、交叉和缺陷、強(qiáng)度不夠等問題,增強(qiáng)法律效力。內(nèi)容包括:清理與食品安全有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、檢測等方面的法律法規(guī);對已出臺的法律法規(guī),要根據(jù)條件逐步完善配套的實施條例和細(xì)則?？梢越梃b《美國聯(lián)邦法典(CFR)》一年一版每年進(jìn)行修改的制度,當(dāng)出現(xiàn)新的技術(shù)、產(chǎn)品或產(chǎn)生新的健康危害時,及時制、修訂相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。二是清理與食品安全有關(guān)的產(chǎn)品和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)建立與國際接軌的法律法規(guī)制度體系

1.健全市場準(zhǔn)入制度

我國于2001年建立了食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度,但在實際中,我們卻放寬了市場準(zhǔn)入限制,在食品行業(yè)表現(xiàn)尤其明顯。例如,我國家庭作坊式的食品加工場所廣泛存在,它們甚至沒有食品《生產(chǎn)許可證》,卻能夠長期自由生產(chǎn)、加工食品,從而導(dǎo)致了大量的食品安全問題。應(yīng)該說,在市場初步發(fā)展的過程中,不實行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度,對于一定時期食品工業(yè)的發(fā)展,地方和國家GDP總量的增加都會起到一定的促進(jìn)作用。但是,隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會道德的整體滑坡和誠信危機(jī)的廣泛出現(xiàn),社會市場準(zhǔn)入制度控制得不嚴(yán)格便會帶來新的嚴(yán)重問題。例如,生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)不但損害了消費者的身體健康,而且對生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)構(gòu)成不正當(dāng)競爭,同時也影響了國家和社會的穩(wěn)定。因此要嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度,將生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)擋在市場之外,從而保護(hù)正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)者和消費者權(quán)益。在實踐中,我們應(yīng)當(dāng)在如下方面健全我國的食品安全市場準(zhǔn)入制度:

首先,應(yīng)該嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定,對于從事食品生產(chǎn)加工的企業(yè)必須要求其具備相應(yīng)的生產(chǎn)設(shè)備、檢測手段、計量儀器、內(nèi)部質(zhì)量管理制度等基本條件,并在取得《食品生產(chǎn)許可證》或《食品經(jīng)營許可證》后,才可從事食品的生產(chǎn)經(jīng)營活動。對于不具備相應(yīng)條件,沒有取得相應(yīng)《許可證》的單位和個人,堅決禁止其從事食品的生產(chǎn)經(jīng)營行為。對于違反規(guī)定者,應(yīng)該利用行政和司法的手段,采取嚴(yán)厲的法律措施,制止其違法犯罪的行為。

其次,對企業(yè)生產(chǎn)的食品實施強(qiáng)制檢驗制度。未經(jīng)檢驗或經(jīng)檢驗不合格的食品不準(zhǔn)出廠銷售。對于不具備自檢條件的生產(chǎn)企業(yè)強(qiáng)令實行委托檢驗。

最后,建立起完善的食品認(rèn)證體系。食品出廠必須加貼食品市場準(zhǔn)入標(biāo)志,即QS質(zhì)量安全標(biāo)志。便于廣大消費者識別和監(jiān)督,便于有關(guān)行政執(zhí)法部門監(jiān)督檢查,同時,也有利于促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)提高對食品質(zhì)量安全的責(zé)任感。

2.強(qiáng)制推行 HACCP控制系統(tǒng)

HACCP該方法通過預(yù)計哪些環(huán)節(jié)最可能出現(xiàn)問題,或一旦出了問題對人危害有多大,來建立防止這些問題出現(xiàn)的有效措施以保證食品的安全。

目前,我國己有部分水產(chǎn)品加工廠通過了國家商檢局的 HACCP評審。但是從其構(gòu)建的目的上看,也只是為了食品出口的需要,還沒有運(yùn)用HACCP系統(tǒng)對在國內(nèi)消費的食品予以控制。但隨著食品安全問題的不斷惡化、人們食品安全意識的增強(qiáng)以及政府管理能力的提高,我國應(yīng)該在食品領(lǐng)域內(nèi)強(qiáng)制推行建立HACCP控制系統(tǒng)。結(jié)合我國實際,應(yīng)該從以下方面強(qiáng)制推行 HACCP控制系統(tǒng)。

首先,要頒布強(qiáng)制性的法律、法規(guī)。借鑒西方的經(jīng)驗我國也應(yīng)該在相應(yīng)的食品管理的法律、法規(guī)中設(shè)定 HACCP體系,建立專門的HACCP管理機(jī)構(gòu),構(gòu)建安全食品的防護(hù)墻。

其次,通過專門的法律條文強(qiáng)制規(guī)定,要求企業(yè)建立起完善的監(jiān)測關(guān)鍵管理點的程序,以保證標(biāo)準(zhǔn)得以滿足及各種操作處于控制狀態(tài),要求所有從事食品生產(chǎn)、加工、包裝和儲存的企業(yè)必須向?qū)ｉT的HACCP管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行注冊,否則其產(chǎn)品不得進(jìn)口或銷售。如違反該法規(guī),就應(yīng)該按照法律的規(guī)定承擔(dān)行政或刑事法律責(zé)任。

最后,必須按照法律法規(guī)的規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)行 HACCP體系。HACCP真正實施者在企業(yè),而實施這樣新的保證系統(tǒng),企業(yè)必然有較大的投入。一些企業(yè)自然以種種理由為借口,拒絕建立 HACCP系統(tǒng),或者弄虛作假,以圖蒙混過關(guān)。為促使企業(yè)采用這一系統(tǒng),HACCP的管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律的規(guī)定,要求食品企業(yè)必須制定 HACCP質(zhì)量管理計劃,報送到相應(yīng)的管理部門,進(jìn)行評價、批準(zhǔn)后才能運(yùn)行。HACCP的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該派駐檢查人員進(jìn)行跟蹤監(jiān)管,如果發(fā)現(xiàn)問題,就應(yīng)該嚴(yán)肅處理,嚴(yán)格執(zhí)法。同時要求企業(yè)建立起完備的記錄保存系統(tǒng)。

3.建立食品召回制度

食品召回制度是指食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷售的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時,依法向政府部門報告,及時通知消費者,并從市場和消費者手中收回問題產(chǎn)品,予以更新、賠償?shù)姆e極有效的補(bǔ)救措施,以消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險的制度。從嚴(yán)格意義上來說,我國法律并未規(guī)定食品召回制度。我國《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實施條例》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》等所涉及食品衛(wèi)生、安全的法律法規(guī)都沒有明確的規(guī)定食品召回制度。就目前而言,以美國為代表的發(fā)達(dá)國家的食品召回制度已相當(dāng)完備,我國可以借鑒國外食品召回制度的具體做法?？梢詤⒖济绹氖称氛倩氐燃壏譃槿?第一級是最嚴(yán)重的,消費者食用了這類產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡;第二級是危害較輕的,消費者食用后可能不利于身體健康;第三級是一般不會有危害的,消費者食用這類食品不會引起任何不利于健康的后果,比如貼錯產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識有錯誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。鑒于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r,我們應(yīng)將監(jiān)管的重點放在第一級和第二級食品上,對于第三級食品可以采取鼓勵召回的措施。另外,編制一套規(guī)范的操作性強(qiáng)的食品召回程序,包括食品召回計劃的制定、啟動食品召回、實施食品召回、食品召回完成評估,不實施食品召回的法律后果等相關(guān)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容,讓責(zé)任主體以及管理部門在具體食品召回中確切知道應(yīng)該履行什么職責(zé)和義務(wù)。尤其重要的是不實施召回的法律后果,因為在市場經(jīng)濟(jì)中僅有義務(wù)而無責(zé)任的法律制度在實踐中難以實施的,特別是在我國食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模相對較小,自身總體素質(zhì)偏低,自律性差的情況下,必須強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任。

4.建立食品安全信用制度

建立食品安全的信用制度的核心就是加強(qiáng)食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營企業(yè)的信用建設(shè)。信用制度的建立可依據(jù)的思路有:

(1)為食品企業(yè)建立生產(chǎn)經(jīng)營檔案。一個食品企業(yè)實施生產(chǎn)經(jīng)營的活動,必然由若干工作人員經(jīng)過若干工序最終完成,這樣的一個生產(chǎn)過程要有文字記錄可查。

(2)為企業(yè)建立監(jiān)管信用檔案。一方面對企業(yè)的基本情況要備案,包括登記注冊情況,具備市場準(zhǔn)入基本條件的情況,食品認(rèn)證的情況,企業(yè)在食品安全方面的良好或不良記錄情況,消費者投訴情況等,監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)有所記錄。另一方面,企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中,要接受相關(guān)執(zhí)法部門的監(jiān)督檢查,也要有記錄。

(3)對企業(yè)的信用信息的評價公開。對企業(yè)的信用信息評價可以采取行業(yè)評價、專家評價、社會評價、政府評價相結(jié)合的辦法,最終確定企業(yè)的信用等級,并把評價的情況向消費者、向社會公開。

(4)根據(jù)企業(yè)的信用等級對企業(yè)進(jìn)行分類管理。對于失信或嚴(yán)重失信的食品企業(yè),要列入重點監(jiān)管對象或納入黑名單,向全社會公示,采用信用提示、警示、取消市場準(zhǔn)入、限期召回及其他行政處罰方式進(jìn)行懲戒,構(gòu)成犯罪的,要依法追究刑事責(zé)任。

(5)要對企業(yè)進(jìn)行誠信道德教育。道德約束是食品安全信用制度的內(nèi)在要求,道德在食品安全的覆蓋領(lǐng)域方面要比法律還要廣泛。政府在食品安全的監(jiān)管之余,還應(yīng)開展道德教育,進(jìn)行社會輿論的引導(dǎo),以提高食品企業(yè)人員的道德標(biāo)準(zhǔn)。

5.建立責(zé)任追究制度

企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人,要對自己的負(fù)責(zé),不要出了問題最終要由政府承擔(dān)責(zé)任,需要追究相關(guān)企業(yè)的責(zé)任,不要凡事出來都是政府來收拾殘局,久了會對政府的誠信付出巨大的成本,法律上要明確責(zé)任追究制度。在食品安全執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法者的責(zé)任加以完善,按照職責(zé)范圍規(guī)定各級部門的責(zé)任,對于聯(lián)合執(zhí)法的,應(yīng)當(dāng)規(guī)定各部門間的連帶責(zé)任。在法律上可以規(guī)定:出現(xiàn)食品安全問題后,當(dāng)無法查清問題出在哪一環(huán)節(jié)時,由相關(guān)各部門舉出自己已經(jīng)盡到監(jiān)管義務(wù),無法舉證證明的,視為失職,必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這樣,就不會給食品安全執(zhí)法部門留下互相推諉的余地。對于食品安全突出問題長期得不到解決或因此發(fā)生惡性事件的地方,要追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對于已經(jīng)發(fā)生的食品安全事故,除對當(dāng)事人查處以外,應(yīng)該對于相關(guān)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門實行責(zé)任倒查追究制度,使得那些沒有認(rèn)真履行執(zhí)法責(zé)任的實職人員也承擔(dān)法律責(zé)任。進(jìn)一步強(qiáng)化檢測機(jī)構(gòu)、檢測人員的責(zé)任,誰出具證書、檢測報告,誰就要負(fù)法律責(zé)任,這樣可以預(yù)防、減少食品安全事故的發(fā)生。

面對國際上食品安全的發(fā)展趨勢,基于我國食品安全的立法現(xiàn)狀,我們有必要建立與國際接軌適合我國國情的食品安全法律體系,其中立法是關(guān)鍵是根本,沒有好的立法,執(zhí)法和司法便成了無源之水,無本之木。

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Thought on Reconstructing Our Country’s L egal System of Food Safety

L IU Jin-ping
(Tianjin Youth Vocational College,Tianjin 300191 China)

Although our country has constructed the legislation system of food safety,these laws and regulations are far f rom meeting the development of current society because of longtime lawmaking as well as its narrow range and mutual contradiction.Our country’s legislation system of food safety needs to be reconstructed by combining w ith our national condition,integrating p resent law resources,and taking laws and regulations of developed countries pertinently.

reconstruction;food safety;legislation;reference;integration

G923.8

A

1673-582X(2010)04-0087-04

2010-01-11

劉津平(1971-),女,天津市人,天津青年職業(yè)學(xué)院講師,法律碩士,從事經(jīng)濟(jì)法、民商法研究。