宋小冬，牛強(qiáng)，童擁軍，時(shí)劍青

(1.同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)現(xiàn)代技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，上海 200092； 2.武漢大學(xué)城市規(guī)劃系，湖北武漢 430072；3.蘇州聯(lián)訊圖創(chuàng)軟件有限責(zé)任公司，江蘇蘇州 215021； 4.蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局地理信息處，江蘇蘇州 215005)

蘇州工業(yè)園區(qū)城市規(guī)劃與建設(shè)管理信息化的制度建設(shè)和技術(shù)創(chuàng)新

宋小冬1?，牛強(qiáng)1，2，童擁軍3，時(shí)劍青4

(1.同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)現(xiàn)代技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，上海 200092； 2.武漢大學(xué)城市規(guī)劃系，湖北武漢 430072；3.蘇州聯(lián)訊圖創(chuàng)軟件有限責(zé)任公司，江蘇蘇州 215021； 4.蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)局地理信息處，江蘇蘇州 215005)

蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展速度堪稱(chēng)國(guó)內(nèi)一流，其城市規(guī)劃建設(shè)管理信息技術(shù)的應(yīng)用發(fā)揮了重要作用。本文介紹了該園區(qū)信息化進(jìn)程中的制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，包括:業(yè)務(wù)流程和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息管理的技術(shù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)精簡(jiǎn)和跨部門(mén)共享、資金的合理實(shí)用、系統(tǒng)建設(shè)策略等等。

城市規(guī)劃；建設(shè)管理；信息化；制度創(chuàng)新；技術(shù)路線

1 蘇州工業(yè)園區(qū)簡(jiǎn)介

蘇州工業(yè)園區(qū)由中國(guó)政府和新加坡政府合作開(kāi)發(fā)，1994年啟動(dòng)，到2006年底，短短12年多，建成區(qū)從原來(lái) 5個(gè)面積很小、相對(duì)獨(dú)立的小鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張到97.4 km2，成為現(xiàn)代化的工業(yè)區(qū)和適宜居住的新城，實(shí)際引進(jìn)外資累計(jì)277億美元，實(shí)際利用外資118億美元，電子工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，年度GDP從1994年的11億元增加到2006年的680億元[注]，常住人口從17萬(wàn)增加到30萬(wàn)，流動(dòng)人口達(dá)到21萬(wàn)。憑借適度超前的城市規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)的市政設(shè)施，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展成了國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、國(guó)際知名的工業(yè)區(qū)，下一階段，準(zhǔn)備從單純工業(yè)區(qū)向工業(yè)——商務(wù)區(qū)方向發(fā)展。

蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)展速度堪稱(chēng)國(guó)內(nèi)第一，局部超過(guò)了深圳、浦東，在快速發(fā)展中，建設(shè)管理井然有序，沒(méi)有“城中村”、沒(méi)有成片違章建筑，市政管線極少重復(fù)建設(shè)，道路也極少反復(fù)開(kāi)挖。我們認(rèn)為，城市規(guī)劃與建設(shè)管理中的信息技術(shù)應(yīng)用，發(fā)揮了重要作用，很多方面似乎達(dá)到了理想化的程度:

(1)土地出讓的范圍、邊界、規(guī)劃設(shè)計(jì)要求均由規(guī)劃人員提供數(shù)據(jù)文件、坐標(biāo)。

(2)從土地出讓到建設(shè)工程許可，每個(gè)階段的辦案周期一般為3天～7天。正常情況下，辦案人員不需現(xiàn)場(chǎng)踏勘。

(3)地籍界址點(diǎn)由規(guī)劃經(jīng)辦人確定，測(cè)繪部門(mén)根據(jù)規(guī)劃部門(mén)提供的地塊邊界線實(shí)地放樣，地籍測(cè)量自然消失。

(4)修建性詳細(xì)規(guī)劃、基地建設(shè)總平面設(shè)計(jì)以數(shù)據(jù)文件報(bào)送規(guī)劃部門(mén)時(shí)，地形圖可有可無(wú)。

(5)工程管線施工圖審批資料、基地建設(shè)項(xiàng)目審批資料和竣工驗(yàn)收測(cè)量相結(jié)合。由于建筑工程、房產(chǎn)登記、市政工程均有竣工測(cè)量資料，地下管線不需要普查，地形圖也可長(zhǎng)期不做成片修測(cè)。園區(qū)測(cè)繪中心可以保證建筑物、地下管線施工坐標(biāo)的準(zhǔn)確性。

(6)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)審批、建設(shè)工程許可審批、土地登記審批、房產(chǎn)登記審批均和園區(qū)測(cè)繪中心容積率計(jì)算、面積預(yù)算、竣工測(cè)量、房產(chǎn)登記結(jié)合，房產(chǎn)商超容積率問(wèn)題得到有效控制。

(7)規(guī)劃、建設(shè)管理內(nèi)部日常業(yè)務(wù)會(huì)議，均利用計(jì)算機(jī)實(shí)時(shí)查找相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)審批圖形，業(yè)務(wù)辦案人員不需為內(nèi)部審批討論會(huì)花很多時(shí)間準(zhǔn)備基礎(chǔ)資料。

(8)地理信息的應(yīng)用涉及招商、規(guī)劃、土地、市政建設(shè)、環(huán)保、測(cè)繪、動(dòng)拆遷、城建檔案、建設(shè)工程、市政設(shè)施管理等多個(gè)部門(mén)、機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用一步一個(gè)腳印，向各方面滲透，新增應(yīng)用的成本越來(lái)越低，已經(jīng)形成良性循環(huán)。

上述事項(xiàng)看似簡(jiǎn)單，但是在國(guó)內(nèi)絕大多數(shù)城市不能全面實(shí)現(xiàn)，或者為了實(shí)現(xiàn)其中一項(xiàng)應(yīng)用，要花費(fèi)很大代價(jià)，或者部分實(shí)現(xiàn)后，無(wú)法長(zhǎng)期堅(jiān)持，達(dá)不到全覆蓋。但是到了蘇州工業(yè)園區(qū)，卻顯得有關(guān)應(yīng)用處于自然延伸的狀態(tài)，辦事效率極高，管理成本極低，信息系統(tǒng)的維護(hù)成本不斷下降。我們認(rèn)為，管理制度、技術(shù)路線兩方面的創(chuàng)新，缺一不可。

2 內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

各地城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)在信息化的初期，往往將計(jì)算機(jī)控制日常業(yè)務(wù)流程作為工作重點(diǎn)，這種做法有它的好處:一是促進(jìn)日常業(yè)務(wù)的規(guī)范化，辦案的嚴(yán)肅性；二是案件審批相關(guān)資料數(shù)字化，使業(yè)務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的來(lái)源得到保障。蘇州工業(yè)園區(qū)在早期也做過(guò)上述嘗試，但是很快把工作重心轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、輸入、使用，其主要理由是:

(1)提高工作效率、減少失誤是規(guī)劃管理工作信息化的目標(biāo)。園區(qū)的規(guī)劃、管理機(jī)構(gòu)中人員編制極少，內(nèi)部辦案人員天天見(jiàn)面，人員之間的分工、職責(zé)比較明確，業(yè)務(wù)流程并不復(fù)雜，基本上不存在隨意辦案的現(xiàn)象，如果用計(jì)算機(jī)控制業(yè)務(wù)流程，過(guò)于強(qiáng)調(diào)每個(gè)案件的過(guò)程管理，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)范化、提高辦事效率的實(shí)際作用不大。

(2)各類(lèi)辦案結(jié)果、現(xiàn)狀資料的準(zhǔn)確是信息系統(tǒng)的核心內(nèi)容。辦案人員查詢(xún)的信息主要來(lái)自基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和歷史審批結(jié)果。辦案窗口的收件、發(fā)件資料的數(shù)字化可以基本保證案件自身資料的可靠，相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)(例如:地形、土地、房產(chǎn)、市政管線)必須靠不同部門(mén)、不同業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)資料數(shù)字化來(lái)保障，數(shù)據(jù)的相互開(kāi)放是關(guān)鍵，控制內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的作用不大。

(3)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累與業(yè)務(wù)審批資料數(shù)字化相互促進(jìn)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)審批資料可以相互轉(zhuǎn)換，例如，招商人員提出的項(xiàng)目選址意向是規(guī)劃選址的基礎(chǔ)資料，規(guī)劃經(jīng)辦人劃定的出讓邊界是規(guī)劃業(yè)務(wù)的審批資料，進(jìn)一步成為土地管理人員核準(zhǔn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，到了測(cè)繪部門(mén)，土地邊界成為現(xiàn)場(chǎng)放線的基礎(chǔ)資料，經(jīng)施工、驗(yàn)收、房地產(chǎn)登記，業(yè)務(wù)資料再進(jìn)一步轉(zhuǎn)換成其他業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

跨機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程是環(huán)環(huán)相扣的，業(yè)務(wù)資料一旦數(shù)字化，不同部門(mén)之間的開(kāi)放信息就是關(guān)鍵，數(shù)據(jù)開(kāi)放才能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，這比一個(gè)部門(mén)內(nèi)部的自身流程控制重要得多。由于園區(qū)把基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、輸入、更新，以及跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享作為信息化的重要位置，依靠上一環(huán)節(jié)的審批資料辦案，成為各部門(mén)業(yè)務(wù)人員的習(xí)慣，靠信息化保障辦案效率、案件質(zhì)量，使信息化發(fā)揮了切實(shí)的作用。

3 CAD和GIS

CAD和GIS本來(lái)屬于兩種不同的軟件，各有各的側(cè)重領(lǐng)域。在國(guó)內(nèi)人們一度把AutoCAD等同于CAD，Arc/Info、MapInfo、MapGIS、SuperMap等同于GIS，雖然出現(xiàn)了基于CAD平臺(tái)的GIS，或者GIS平臺(tái)有類(lèi)似CAD的功能，但是兩者的特點(diǎn)依然鮮明，有區(qū)別。蘇州工業(yè)園區(qū)在創(chuàng)始初期將CAD軟件MicroStation作為基本平臺(tái)，規(guī)劃管理、地下管線、建設(shè)管理、地籍房產(chǎn)、環(huán)保管理、市政設(shè)施管理、影像管理、基礎(chǔ)地形維護(hù)等業(yè)務(wù)都以MicroStation為基礎(chǔ)，僅有園區(qū)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查因和蘇州市區(qū)的銜接，采用了ArcSDE作為數(shù)據(jù)庫(kù)，但是前臺(tái)界面依然是MicroStation。AutoCAD、Oracle Spatial僅作為局部補(bǔ)充。

基礎(chǔ)平臺(tái)的選擇有其偶然的一面，因?yàn)楣I(yè)園區(qū)的合作方新加坡裕朗工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)公司將MicroStation作為基本平臺(tái)已經(jīng)多年，使用正常。但經(jīng)園區(qū)實(shí)踐，也證明這一選擇有其成功的必然性:

(1)園區(qū)開(kāi)發(fā)初期，地形圖、土地邊界、道路、市政管線、控制性詳細(xì)規(guī)劃、基地規(guī)劃設(shè)計(jì)是最常用的信息，圖形占主導(dǎo)，屬性數(shù)據(jù)量不大，看圖是日常業(yè)務(wù)的主要依據(jù)，最頻繁的應(yīng)用，空間分析很偶然，傳統(tǒng)GIS的空間分析優(yōu)勢(shì)不明顯。在當(dāng)時(shí)條件下，GIS軟件平臺(tái)操作比較復(fù)雜，入門(mén)門(mén)檻較高，業(yè)務(wù)人員直接操作GIS比CAD復(fù)雜，二次開(kāi)發(fā)工作量也大得多。

(2)和AutoCAD相比，MicroStation在網(wǎng)絡(luò)支持、文件系統(tǒng)、海量影像管理方面有明顯優(yōu)勢(shì)，允許多用戶(hù)操作?；贛icroStation的BentleyMap就是一個(gè)GIS軟件，兼顧了CAD和GIS兩者的優(yōu)點(diǎn)。

(3)園區(qū)的規(guī)劃管理人員主要來(lái)自?xún)煞矫?一是有經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員，二是專(zhuān)業(yè)對(duì)口的高校畢業(yè)生(在校學(xué)習(xí)期間，設(shè)計(jì)類(lèi)課程占多數(shù))，他們除了熟悉規(guī)劃設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，也熟悉AutoCAD操作。園區(qū)開(kāi)發(fā)初期，土地出讓、市政建設(shè)是最主要的業(yè)務(wù)，土地、規(guī)劃、市政方面的信息經(jīng)常靠規(guī)劃管理人員在圖上操作而產(chǎn)生，和設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)有很大的相似之處。因此，基于CAD的MicroStation(包括BentleyMap)能較快地被規(guī)劃管理人員接受，成為直接使用的軟件平臺(tái)，隨后的模塊化的二次開(kāi)發(fā)，極大地增強(qiáng)了專(zhuān)業(yè)應(yīng)用，創(chuàng)新的模塊自動(dòng)升級(jí)功能，使各部門(mén)在不知不覺(jué)中提高了辦公人員的應(yīng)用水平，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)升級(jí)過(guò)程中平滑過(guò)渡，和部門(mén)推廣，目前在此平臺(tái)開(kāi)展日常工作的近200人。

4 C/S和B/S

基于網(wǎng)絡(luò)的計(jì)算機(jī)應(yīng)用有兩種典型模式:C/S和B/S。

(1)C/S(Client/Server，客戶(hù)機(jī)/服務(wù)器)結(jié)構(gòu)主要依托局域網(wǎng)，客戶(hù)端功能強(qiáng)，自主性強(qiáng)，外部用戶(hù)不容易進(jìn)入，但是客戶(hù)端軟件升級(jí)、維護(hù)麻煩。

(2)B/S(Browser/Server，瀏覽器/服務(wù)器)結(jié)構(gòu)只要符合Internet標(biāo)準(zhǔn)就可運(yùn)行，服務(wù)器端的功能要求高，客戶(hù)端自主性低，外部用戶(hù)接入靈活，客戶(hù)端的軟件維護(hù)工作量小。

蘇州工業(yè)園區(qū)對(duì)客戶(hù)端的操作要求高，各類(lèi)業(yè)務(wù)人員均有圖形操作要求，業(yè)務(wù)人員往往是數(shù)據(jù)質(zhì)量的第一保證人，帶來(lái)數(shù)據(jù)的交互式修改、圖形編輯工作的分散化(這種分散不是遠(yuǎn)程操作，靠局域網(wǎng)實(shí)現(xiàn))。B/S結(jié)構(gòu)的功能在服務(wù)器，應(yīng)用軟件集中維護(hù)，容易牽一發(fā)而動(dòng)全身。在園區(qū)建設(shè)初期，B/S技術(shù)上還不全面，主要適合簡(jiǎn)單查詢(xún)，不適合分散的圖形編輯。園區(qū)采用了C/S結(jié)構(gòu)為主，B/S為輔，后臺(tái)以文件服務(wù)器為主，數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器為輔，少量應(yīng)用通過(guò)Web服務(wù)器實(shí)現(xiàn)。為了方便客戶(hù)端軟件升級(jí)，按不同的權(quán)限，用戶(hù)登陸時(shí)可自動(dòng)下載應(yīng)用程序組件，實(shí)現(xiàn)C/S模式下客戶(hù)端的自我維護(hù)和更新，吸取了B/S結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)。

5 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量

數(shù)據(jù)質(zhì)量是信息有效的基礎(chǔ)，在各地、各種信息系統(tǒng)中得到不同程度的重視。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化既是保證數(shù)據(jù)質(zhì)量的一種手段，也是數(shù)據(jù)共享的重要保障。在蘇州園區(qū)實(shí)際業(yè)務(wù)中，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量方面主要遇到如下問(wèn)題:

(1)數(shù)據(jù)是否確切表示客觀事物，往往很難用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)去自動(dòng)限制。例如:坐標(biāo)不對(duì)，描述的對(duì)象有誤，往往很難用軟件自動(dòng)識(shí)別。

(2)數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)的事物是一個(gè)，但是不同專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不一致。例如:同一個(gè)建筑物在地形圖和房產(chǎn)圖中圖形表示不一致，建筑面積在規(guī)劃審批、公建配套、房產(chǎn)登記中計(jì)量結(jié)果不一致。

(3)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，付出代價(jià)過(guò)大。例如:基地規(guī)劃設(shè)計(jì)圖到規(guī)劃管理部門(mén)報(bào)批，往往要提供電子文件，為了管理審核方便，可以制定一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是也帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題:設(shè)計(jì)單位為了迎合標(biāo)準(zhǔn)，需要增加工作量，一旦設(shè)計(jì)方案頻頻修改，額外的工作量較大；管理單位對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)圖進(jìn)行審核，可以減少工作量，但是設(shè)計(jì)成果是否標(biāo)準(zhǔn)，也有驗(yàn)證的工作量，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)圖不符合標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)設(shè)計(jì)單位采取懲罰性的措施，但是門(mén)檻過(guò)高、力度過(guò)大、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)，有悖于政府為人民服務(wù)，開(kāi)發(fā)區(qū)招商、親商的宗旨。在一些場(chǎng)合，開(kāi)發(fā)商和建筑設(shè)計(jì)單位甚至提出標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)是為了辦案方便，犧牲設(shè)計(jì)的效率，屬官僚作風(fēng)。針對(duì)上述問(wèn)題，園區(qū)采取了“有限標(biāo)準(zhǔn)、有效數(shù)據(jù)”，相對(duì)靈活的對(duì)策:

內(nèi)部管理中，數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題落實(shí)到對(duì)口的業(yè)務(wù)單位、業(yè)務(wù)人員。例如:出讓土地的坐標(biāo)準(zhǔn)確性由規(guī)劃經(jīng)辦人負(fù)責(zé)，土地管理經(jīng)辦人校核。地下管線位置的準(zhǔn)確性，靠竣工測(cè)量保障，由測(cè)繪中心負(fù)責(zé)。

不同專(zhuān)業(yè)之間標(biāo)準(zhǔn)有沖突，以業(yè)務(wù)有效性為主。例如:地圖上的建筑物基底線，允許地形測(cè)量讓位于房產(chǎn)測(cè)量，因?yàn)楹笳叩姆梢罁?jù)性強(qiáng)，測(cè)量精度高。雖然繪制的地形圖不完全符合國(guó)家規(guī)范，但在實(shí)際使用時(shí)，和標(biāo)準(zhǔn)之間的局部差異，并沒(méi)有引起二義性。

能靠人工肉眼簡(jiǎn)單判別，并不一定靠軟件去檢驗(yàn)。例如:園區(qū)內(nèi)基地規(guī)劃設(shè)計(jì)圖的標(biāo)準(zhǔn)要求較低，規(guī)劃管理人員主要靠經(jīng)驗(yàn)判斷質(zhì)量，日常辦公增加了一些工作，圖形數(shù)據(jù)也存在一些冗余，但是換取了設(shè)計(jì)單位工作效率的提高。政府公務(wù)員工作量有限的增加，減少了開(kāi)發(fā)商、建筑設(shè)計(jì)單位的投訴，換取了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)的整體效率，提高了外商投資的吸引力。

6 數(shù)據(jù)的海量和精簡(jiǎn)

一般信息系統(tǒng)往往將自己擁有的數(shù)據(jù)量大而引以為驕傲，除了表示數(shù)據(jù)采集、輸入、維護(hù)的工作量巨大，也體現(xiàn)了自己技術(shù)的先進(jìn)，目前以TB計(jì)量的GIS應(yīng)用系統(tǒng)可能是常見(jiàn)的。工業(yè)園區(qū)卻把數(shù)據(jù)的精簡(jiǎn)放在重要位置:

(1)重復(fù)采集、輸入的數(shù)據(jù)適當(dāng)合并。如房產(chǎn)圖和地形圖適當(dāng)合并。

(2)檔案數(shù)據(jù)與審批結(jié)果數(shù)據(jù)分離。如各種書(shū)、證數(shù)據(jù)保存在數(shù)據(jù)庫(kù)，而審批過(guò)程表、過(guò)程文件不入庫(kù)或僅作為檔案來(lái)管理，一般不提供聯(lián)機(jī)檢索功能。

(3)時(shí)效性很強(qiáng)、用戶(hù)少、難以及時(shí)更新的數(shù)據(jù)不納入日常應(yīng)用的數(shù)據(jù)系列。如規(guī)劃設(shè)計(jì)成果中的規(guī)劃指標(biāo)，在進(jìn)行土地的“招、拍、掛”時(shí)必須重新整理，完成選址后使用新的指標(biāo)。

(4)局限于某部門(mén)內(nèi)部，和其他部門(mén)關(guān)系不大的數(shù)據(jù)，獨(dú)立保存在該部門(mén)自己的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，不納入共享系列。如地籍圖上的坐標(biāo)注記、土地的權(quán)屬、房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)人，不出現(xiàn)在其他部門(mén)的應(yīng)用業(yè)務(wù)中。

“杜絕垃圾數(shù)據(jù)、減少無(wú)效數(shù)據(jù)、合并重復(fù)數(shù)據(jù)”已成為蘇州工業(yè)園區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)、維護(hù)的習(xí)慣用語(yǔ)。目前基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)(含共享文件)的數(shù)據(jù)量為35GB，C/S模式為主導(dǎo)，普通網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、服務(wù)器就可滿(mǎn)足日常業(yè)務(wù)的高度信息化。數(shù)據(jù)的精簡(jiǎn)，導(dǎo)致管理簡(jiǎn)化，更新及時(shí)，使用簡(jiǎn)便，設(shè)備、設(shè)施的技術(shù)指標(biāo)要求低，維護(hù)也容易。

7 數(shù)據(jù)保密和共享

跨部門(mén)的數(shù)據(jù)共享，已經(jīng)成為各地GIS推廣應(yīng)用的主要障礙。為了繞開(kāi)數(shù)據(jù)共享的瓶頸，各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)不得不花很大的人力、物力去收集、輸入、維護(hù)數(shù)據(jù)，這種繞道走的方式造成系統(tǒng)運(yùn)行成本很高，還帶來(lái)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)、質(zhì)量不可靠，業(yè)務(wù)的可信度低，以及業(yè)務(wù)重疊，甚至無(wú)法開(kāi)展。影響數(shù)據(jù)共享的原因是多方面的，例如:

(1)同一個(gè)事物看問(wèn)題角度不同，各自制定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)應(yīng)，如:同一個(gè)建筑物，地形圖、房產(chǎn)圖的表示有差異。對(duì)此，蘇州工業(yè)園區(qū)采用地方標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)合并，兼顧不同業(yè)務(wù)。

(2)數(shù)據(jù)更新成本高，維護(hù)者往往要求回收成本或贏利。如:基礎(chǔ)地形圖、工程管線圖、遙感影像圖。此問(wèn)題將在下一節(jié)討論。

(3)數(shù)據(jù)保密。該問(wèn)題主要來(lái)自三方面的原因:一是信息系統(tǒng)技術(shù)性的安全；二是政務(wù)機(jī)密、商業(yè)機(jī)密、隱私保護(hù)；三是維護(hù)決策的權(quán)威性、主導(dǎo)性。因此，有很多規(guī)章制度和數(shù)據(jù)保密有關(guān)，而且隨著信息化的發(fā)展，各種規(guī)定越來(lái)越多，相互重疊、交叉。每個(gè)人都會(huì)利用各種數(shù)據(jù)保密的規(guī)定來(lái)提高自己決策的權(quán)威性，阻止別人參與決策，降低自己工作失誤、差錯(cuò)的責(zé)任，這種自我保護(hù)意識(shí)是天然的、自發(fā)的，由此引發(fā)信息化過(guò)程中老的數(shù)據(jù)保密規(guī)定未消除，新的規(guī)定又增加，多了一道又一道，重重疊疊，唯獨(dú)沒(méi)有數(shù)據(jù)共享責(zé)任，結(jié)果導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享越來(lái)越困難。

為了提高工作效率，蘇州工業(yè)園區(qū)對(duì)數(shù)據(jù)保密問(wèn)題采取了積極的態(tài)度，除了利用國(guó)家允許園區(qū)對(duì)傳統(tǒng)的法規(guī)、制度、政策進(jìn)行局部調(diào)整，為其他地區(qū)提供改革、開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)的特殊政策，同時(shí)也在內(nèi)部管理制度上進(jìn)行改革、創(chuàng)新，提高工作效率、辦事透明度。

對(duì)政府部門(mén)、直屬事業(yè)單位確實(shí)沒(méi)有必要保密的數(shù)據(jù)，例如:地形圖、遙感影像圖、工程管線圖，在局域網(wǎng)基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)成的、一般的技術(shù)，防止社會(huì)上的“黑客”進(jìn)入，就可基本達(dá)到保密要求。

機(jī)構(gòu)合并，使跨部門(mén)的數(shù)據(jù)保密自然消失。如:土地和房產(chǎn)由一個(gè)部門(mén)管理。

利用軟件技術(shù)，有限、局部、定向共享。例如:土地房產(chǎn)管理部門(mén)將地籍、房產(chǎn)的基本圖形、少量屬性向?qū)诘囊?guī)劃辦案人員提供實(shí)時(shí)訪問(wèn)途徑，這就帶來(lái)了業(yè)務(wù)效率的顯著提高:

①已編制的各種規(guī)劃需要調(diào)整時(shí)，規(guī)劃人員充分了解土地產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的歷史、現(xiàn)狀，提高規(guī)劃的針對(duì)性、可操作性。

②土地出讓時(shí)，規(guī)劃辦案人員在計(jì)算機(jī)上操作，劃定土地邊界、界址點(diǎn)坐標(biāo)，杜絕了土地邊界的空隙、交錯(cuò)，也使現(xiàn)場(chǎng)地籍測(cè)量業(yè)務(wù)自然消失。

③規(guī)劃建設(shè)監(jiān)察人員利用地籍圖、房產(chǎn)圖、規(guī)劃設(shè)計(jì)圖、遙感影像圖、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收資料檢查違法、違章建設(shè)，時(shí)效快、執(zhí)法成本低。園區(qū)實(shí)際的違法、違章建設(shè)比例大大低于國(guó)內(nèi)其他開(kāi)發(fā)區(qū)，除了建設(shè)管理制度較嚴(yán)，數(shù)據(jù)共享也是重要原因。

8 多花錢(qián)和少花錢(qián)

信息系統(tǒng)建設(shè)要花錢(qián)，在很多城市因維護(hù)成本過(guò)高，造成很多功能無(wú)法正常發(fā)揮作用。蘇州工業(yè)園區(qū)“大處著眼、小處著手、講求實(shí)效”，既舍得花錢(qián)，又把錢(qián)花在刀刃上。

(1)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享，減少數(shù)據(jù)的重復(fù)采集、輸入，節(jié)省經(jīng)費(fèi)。這在前一節(jié)已經(jīng)介紹，不再重復(fù)。

(2)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，降低數(shù)據(jù)維護(hù)成本。如前一節(jié)提到的地籍測(cè)量自然消失，建筑工程竣工測(cè)量、房產(chǎn)測(cè)量、市政工程竣工測(cè)量，導(dǎo)致地形圖的成片修測(cè)、地下管線普查也自然消失。

(3)切實(shí)保證數(shù)據(jù)的有效性，防止“數(shù)據(jù)垃圾”。地下管線百分之百地推行竣工測(cè)量，施工單位的竣工圖僅作參考，有效防止了用施工圖代替竣工圖，管線位置坐標(biāo)不準(zhǔn)的現(xiàn)象。

(4)低價(jià)向外供應(yīng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)的重復(fù)利用，降低社會(huì)成本，改善投資環(huán)境。園區(qū)政府把吸引外資放在各項(xiàng)業(yè)務(wù)的首位，供應(yīng)數(shù)據(jù)既可降低外商投資成本、風(fēng)險(xiǎn)，也顯示了政府形象，這就是“大處著眼”。以數(shù)字地形圖、工程管線圖為例，園區(qū)測(cè)繪中心實(shí)行低價(jià)、高質(zhì)對(duì)外供應(yīng)，收費(fèi)不是為了回收成本，更不是盈利，而是讓用戶(hù)知道，獲取、更新數(shù)據(jù)要付出勞動(dòng)，具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，告誡用戶(hù)不要自行復(fù)制。(目前，園區(qū)自定的價(jià)格是國(guó)家新標(biāo)準(zhǔn)的1/3。)

(5)合理、適度利用新技術(shù)。園區(qū)為了及時(shí)監(jiān)控建設(shè)狀態(tài)，每年進(jìn)行一次航空攝影(因氣候原因，高分辨率衛(wèi)星影像反而時(shí)間滯后)，廣泛使用數(shù)字化影像圖，減少現(xiàn)場(chǎng)踏勘，提高工作效率。園區(qū)建設(shè)GPS地面基站，利用差分技術(shù)，建立測(cè)量基準(zhǔn)，野外工程測(cè)量全面推廣GPS技術(shù)，全站儀的使用率大大下降。這些事情顯然要花錢(qián)，但是有實(shí)效。

9 項(xiàng)目完整和應(yīng)用持續(xù)

園區(qū)城市規(guī)劃與建設(shè)管理的信息化是一個(gè)漸進(jìn)的、自下而上的過(guò)程，很少有突擊性的信息技術(shù)開(kāi)發(fā)、應(yīng)用的大項(xiàng)目，信息系統(tǒng)建設(shè)中沒(méi)出現(xiàn)過(guò)的“標(biāo)志性工程”、“形象工程”。每年有行動(dòng)計(jì)劃，分解成小項(xiàng)目，每個(gè)小項(xiàng)目完成，及時(shí)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷調(diào)整，持續(xù)改進(jìn)，細(xì)水長(zhǎng)流，合理利用已有資源。由于不搞大項(xiàng)目，也就沒(méi)有大失誤。他們沒(méi)出現(xiàn)很多城市經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象:高層領(lǐng)導(dǎo)親自立項(xiàng)，只看目標(biāo)，不管過(guò)程，一旦完成，暫告段落，領(lǐng)導(dǎo)換屆，推倒重來(lái)，表面上轟轟烈烈，實(shí)際效果華而不實(shí)，一旦偏離實(shí)用，信息系統(tǒng)成為擺設(shè)，食之無(wú)味、棄之可惜，時(shí)間一長(zhǎng)，業(yè)務(wù)人員失去信心，技術(shù)骨干頻頻流失。在蘇州工業(yè)園區(qū)，隨著信息技術(shù)的不斷推廣應(yīng)用，信息化的不斷深入，技術(shù)改進(jìn)、應(yīng)用擴(kuò)展持續(xù)不斷。表面上看不出有什么豐功偉績(jī)、技術(shù)突變，但在招商引資、土地開(kāi)發(fā)、市政建設(shè)中，數(shù)據(jù)、信息無(wú)處不在，形影不離，深入到日常各項(xiàng)業(yè)務(wù)之中，數(shù)字化的信息成為實(shí)實(shí)在在的無(wú)形基礎(chǔ)設(shè)施、無(wú)形信息高速公路。

10 結(jié) 語(yǔ)

對(duì)蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃和建設(shè)管理的信息化進(jìn)程，本文作者從8個(gè)方面討論了他們的經(jīng)驗(yàn):

(1)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；

(2)CAD和GIS；

(3)C/S和B/S；

(4)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量；

(5)數(shù)據(jù)的海量和精簡(jiǎn)；

(6)數(shù)據(jù)保密和共享；

(7)多花錢(qián)和少花錢(qián)；

(8)項(xiàng)目完整和應(yīng)用持續(xù)，既有技術(shù)創(chuàng)新更有制度創(chuàng)新。

例如:將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的供應(yīng)作為信息化初期的重點(diǎn)，靠部門(mén)之間的業(yè)務(wù)協(xié)同保證數(shù)據(jù)的有效，早期的應(yīng)用以圖形處理為主、屬性管理為輔，規(guī)劃管理人員利用現(xiàn)成的平臺(tái)直接操作，重視數(shù)據(jù)的有效性，盡量精簡(jiǎn)數(shù)據(jù)，提高共享程度，消除部門(mén)之間的壁壘，業(yè)務(wù)人員對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，該花錢(qián)的舍得花，可以節(jié)約的地方，不花冤枉錢(qián)，信息化從基層做起，自下而上，一步一個(gè)腳印，逐步擴(kuò)大、深化，不搞“形象工程”。粗看起來(lái)，沒(méi)做什么驚人的項(xiàng)目，使用的技術(shù)，換個(gè)地方、換批人似乎也能實(shí)現(xiàn)，但是實(shí)際的效果、整體的效果，其他城市和他們的差距卻是明顯的。平凡的小事可以累計(jì)，一加一可以大于二。

感謝新加坡邦城規(guī)劃顧問(wèn)公司在調(diào)研期間的大力協(xié)助。

注:本項(xiàng)調(diào)查工作在2007年開(kāi)展，統(tǒng)計(jì)資料為2006年。

The Institutional Construction and Technical Innovation Through the Informationization of Urban Planning and Construction Management in Suzhou Industry Park

Song XiaoDong1，Niu Qiang1，2，Tong YongJun3，Shi JianQing4
(1.Tongji University，Shanghai 200092，China； 2.Wuhan University，Wuhan 430072，China；3.Unimap Software Co.，Ltd.Suzhou 215021，China；4.Urban planning＆Construction Bureau of Suzhou Industrial Park，Suzhou 215005，China)

The development of Suzhou Industry Park is very fast in China，through this process，the informational technology in urban planning management plays an important role.The article introduces the institutional and technical innovations in its informationization，including working flow，foundational data，technical platform of information management，network structure，data standard，data quality，data simplify，data share between departments，allocation of funds，strategies of system construction，and so on.This experiences are worthy of referencing and imitating.

urban planning；construction management；informationization；institutional innovation；technical method

1672－8262(2010)03－5－05

P208

A

2010—02—08

宋小冬(1954—)，男，教授博士生導(dǎo)師，主要從事地理信息的應(yīng)用研究，城市規(guī)劃技術(shù)方法研究。