楊文舉，康軍林

（1.甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局，甘肅酒泉735000；2.遼寧省遼河保區(qū)管理局，遼寧沈陽110000）

1 流域概況

討賴河流域?qū)儆诤诤拥淖恿饔?，由討賴河（又稱北大河）、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營河等6條河流組成。涉及青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣和高臺縣部分、酒泉市肅州區(qū)和金塔縣大部，以及嘉峪關(guān)市，總土地面積2.81萬km2，總?cè)丝?8.7萬人，多年平均徑流總量11.62億m3，總灌溉面積9.133萬hm2。

2 存在的問題

1）調(diào)蓄能力不足，地表水資源階段性緊缺，中下游用水矛盾日益突出。由于討賴河渠首無調(diào)蓄能力，討賴河干流中游肅州及嘉峪關(guān)的引水量完全取決于河道天然來水量，而討賴河徑流年內(nèi)分配又極不均勻，渠首引水樞紐無調(diào)蓄能力致使中游嘉峪關(guān)市和酒泉市肅州區(qū)引水保證率低，在5月上中旬、7月下旬以及10月下旬出現(xiàn)缺水。

2）分水制度古老，難以實(shí)現(xiàn)余缺調(diào)劑、有效配置和節(jié)約用水。討賴河分水制度歷史悠久，始于民國，成型于1963年，歷經(jīng)修改，最后一次修訂于1984年，并沿用至今。該分水制度主要特點(diǎn)是“定時不定量”，曾經(jīng)在流域水資源管理中發(fā)揮了重要作用。但是隨著改革開放的不斷深入，流域內(nèi)人口增長和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源需求也發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的分水制度與現(xiàn)代水資源管理的體制、方式和手段不相適應(yīng)。

一是中游和下游用水時段交替定死，無法進(jìn)行余缺調(diào)劑；二是在中游無調(diào)蓄能力的情況下，引水量完全依賴于河道天然來水量，無法按照灌溉實(shí)際蓄水量進(jìn)行有效配置；三是“定時不定量”的分水制度，缺乏總量控制，不利于節(jié)約用水。

3）地下水過量開采，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管，給下游生態(tài)環(huán)境造成不利影響。2008年，嘉峪關(guān)、肅州及金塔渠首站地表可支配水量為5.30億m3，區(qū)域地下水不重復(fù)量0.38億m3，可利用水資源量5.68億m3；地表水凈供水量2.81億m3，地下水凈開采量4.13億m3，總供水6.94億m3，區(qū)域水資源超載1.26億m3?？梢?，由于缺乏地表水用水總量控制和地下水統(tǒng)一監(jiān)管，干流區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)超載現(xiàn)象，多年平均超載近1億m3。

近年來討賴河干流中游區(qū)的地下水增采，影響了中下游的泉水出流量，導(dǎo)致清、臨水灌區(qū)的可用泉水量大幅減少，從1992年的1.82億m3，減少到2006年的1.17億m3，14年間減少36%，地下水超載影響地表水水量的問題已經(jīng)顯露并日趨嚴(yán)重。中游用水量不斷增加導(dǎo)致進(jìn)入金塔盆地水量逐年減少，加之缺乏全流域地下水開采總量控制方案，金塔地下水開采逐年增多，造成金塔縣地下水位明顯下降，形成以縣城為中心的漏斗區(qū)，面積達(dá)260 km2，中心處地下水降幅達(dá)12 m，導(dǎo)致局部地段出現(xiàn)沙漠入侵等生態(tài)環(huán)境問題。

4）受管理體制制約，流域管理機(jī)構(gòu)缺乏對水資源優(yōu)化配置和有效監(jiān)督的手段和措施。討賴河管理局成立以來，流域?qū)用婀芾黼m得到了加強(qiáng)，但缺乏一套適應(yīng)討賴河流域特點(diǎn)的水資源統(tǒng)一管理機(jī)制。在當(dāng)前管理體制下，由于部門分割與職能交叉而無法實(shí)施水資源的統(tǒng)一管理；由于缺乏履行職能所必須的行政權(quán)利、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、制約手段以及正式的充分溝通信息的渠道使流域管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)困難；流域管理與區(qū)域管理、行業(yè)管理與統(tǒng)一管理的關(guān)系沒有理順；用水戶之間缺乏橫向聯(lián)系。

4 水資源管理對策

1）構(gòu)建流域與區(qū)域緊密結(jié)合，協(xié)調(diào)一致的水資源統(tǒng)一管理機(jī)制。流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合是我國水法確定的基本水資源管理體制。在這種管理體制下，流域與區(qū)域如何結(jié)合、結(jié)合的好不好直接關(guān)系流域水資源的優(yōu)化配置和有效管理。

構(gòu)建流域與區(qū)域緊密結(jié)合，協(xié)調(diào)一致的水資源統(tǒng)一管理機(jī)制要從以下幾方面做起：

首先，要明確流域與區(qū)域的事權(quán)劃分。劃分流域與區(qū)域管理事權(quán)，必須明確流域管理機(jī)構(gòu)的宏觀管理職能和直管職能。在宏觀管理職能中，實(shí)行流域統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，宏觀指導(dǎo)，監(jiān)督檢查的方式，實(shí)施流域的統(tǒng)一管理。在直管職能中，對于流域全局水資源配置有重大影響和作用的控制性水利工程，重要河段都由流域管理機(jī)構(gòu)直接管理，流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門是責(zé)任主體與配合責(zé)任的關(guān)系。

其次，建立流域管理與區(qū)域管理的和諧關(guān)系。在流域水管理體系中，行政區(qū)域管理是其中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)將二者密切地結(jié)合起來，在加強(qiáng)流域管理的同時，充分發(fā)揮地方政府和地方水行政主管部門的作用。在流域管理機(jī)構(gòu)的直管河段，地方政府仍然有明確的相關(guān)職責(zé)，即配合流域機(jī)構(gòu)管理的職責(zé)，做到責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)統(tǒng)一。部門職能之間的結(jié)合，是在流域統(tǒng)一管理的大框架內(nèi)，協(xié)調(diào)處理好部門之間的關(guān)系，明確各自職能，做到科學(xué)分工，互相支持。為此，必須建立和完善在水資源管理和保護(hù)中的信息通報(bào)機(jī)制、聯(lián)合會商機(jī)制和聯(lián)手行動機(jī)制。

第三，建立體制框架及協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。體制是制度的基礎(chǔ)和重要決定因素，而機(jī)制則是通過制度來設(shè)立與規(guī)范的，集中反映體制的功能并受體制的制約。要逐步建立權(quán)威的流域協(xié)商決策和協(xié)調(diào)議事的機(jī)制，建立對流域全局性宏觀決策、流域管理政策法規(guī)的制定、流域內(nèi)不同地區(qū)、不同水用戶及水資源的各種需求的科學(xué)有序的協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)筑流域水資源管理的公眾協(xié)同參與監(jiān)督機(jī)制。

第四，組建綜合性的流域水資源委員會，創(chuàng)新管理模式，應(yīng)當(dāng)提上水資源管理的重要議事日程。

2）以傳統(tǒng)分水制度為基礎(chǔ)，以明晰初始水權(quán)為前提，以實(shí)現(xiàn)調(diào)蓄能力為保障，創(chuàng)造條件按照總量控制，定額管理要求嚴(yán)格管理，促進(jìn)節(jié)約用水和生態(tài)保護(hù)。

提高用水效益及效率，圍繞流域水權(quán)制度建設(shè)，開展中上游水利工程規(guī)劃，促進(jìn)控制性工程修建，是流域“水量水權(quán)”管理、落實(shí)水資源開發(fā)利用“紅線”的根本解決途徑。

3）加強(qiáng)地下水監(jiān)測和統(tǒng)一監(jiān)督管理，維護(hù)流域生態(tài)平衡。在當(dāng)前地下水分區(qū)域管理利用的基礎(chǔ)上，通過技術(shù)手段，加強(qiáng)地下水監(jiān)測和統(tǒng)一監(jiān)督管理，構(gòu)建流域地下水管理模型，編制全流域地下水開采總量控制方案，明確地下水開采“紅線”，在必要時，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)職能，對地下水過度開采使用行為進(jìn)行干預(yù)，維護(hù)流域生態(tài)平衡和水資源可持續(xù)利用。