姚 華王亞南

(1.上海師大 法政學(xué)院,上海 200234;2.濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

居委會(huì)直選的背景及政策的定型化

姚 華1王亞南2

(1.上海師大 法政學(xué)院,上海 200234;2.濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022)

隨著中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨變,原有的城市管理模式失靈,需要尋找一種新的城市基層社會(huì)管理模式?！按迕褡灾巍钡某晒?jīng)驗(yàn),促使政府決定通過“直選”來改造傳統(tǒng)的居委會(huì),以解決城市基層社會(huì)的棘手問題。中央有關(guān)居委會(huì)直選的政策,經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展、豐富與深化的過程。

社區(qū)服務(wù); 社區(qū)建設(shè); 社區(qū)自治; 居委會(huì)直選; 政策定型化

中國的城市居委會(huì)產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，由于種種原因，在隨后的近半個(gè)世紀(jì)中，其組織屬性經(jīng)歷了一個(gè)由最初的基層群眾性自治組織逐漸行政化的過程，社會(huì)屬性在這一過程中不斷喪失，最終演變成為基層政權(quán)的自然延伸。然而，從1999年起，民政部在“全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的試點(diǎn)工作中，又開始嘗試著以居委會(huì)的直接選舉①以下簡稱“居委會(huì)直選”、“居直選”或“直選”。根據(jù)《居組法》的規(guī)定,居委會(huì)的產(chǎn)生有三種辦法:一是本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民一人一票的“直接選舉”;二是“戶代表”選舉;三是“居民代表”選舉。后兩種選舉通常被稱為“間接選舉”。為起點(diǎn)，恢復(fù)其自治組織的社會(huì)屬性，以期通過對傳統(tǒng)居委會(huì)的改造，來解決社會(huì)轉(zhuǎn)型所引發(fā)的城市基層社會(huì)的一些棘手問題。那么，居委會(huì)直選的背景究竟如何？其中央政策經(jīng)歷了一個(gè)怎樣的定型化過程？這正是本文所要探討的問題。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與“社區(qū)服務(wù)”概念的提出

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位”是城市社會(huì)的基本組成單元，“單位制”是中國城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特特征。職工依附于單位來滿足各種生活上的需要，國家依賴于單位來實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配，黨依賴于單位來實(shí)行對社會(huì)與國家的控制與領(lǐng)導(dǎo)。[1]“單位制”社會(huì)構(gòu)成的基礎(chǔ)有二：一是由政府負(fù)責(zé)所有經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)事務(wù)的管理，為“全權(quán)政府”；二是政府及其下屬單位包攬社會(huì)成員就業(yè)、住房、醫(yī)療、福利、娛樂等所有社會(huì)事務(wù)，為“全能政府”。對這一時(shí)期中國城市社區(qū)整合與控制機(jī)制的分析，可以沿著“國家政府-單位組織-單位組織成員”的思路進(jìn)行。在中國的城市社區(qū)中，國家對社會(huì)的整合與控制，更多的是在獨(dú)特的單位組織基礎(chǔ)上，通過單位對國家的依賴、個(gè)人對單位的依賴以及單位功能的多元化實(shí)現(xiàn)的。[3]在單位系統(tǒng)外存在的地區(qū)組織系統(tǒng)，只負(fù)責(zé)無工作能力（如老年人，殘疾人等）或不能進(jìn)入主流工作單位的邊緣群體（如一時(shí)無法安排工作的社會(huì)青年，政治地位低下的無業(yè)人員等）。地區(qū)是由政府的派出機(jī)構(gòu)—— 街道辦事處實(shí)施管理。在整個(gè)政府體系中，街道辦事處位于最底層，資源很少又無地位，依靠法律上是群眾自治的居民委員會(huì)組織開展工作，起著社會(huì)配角的角色。[1]

至20世紀(jì)80年代中期，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的全面推行，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型，城市的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。企業(yè)開始向自主經(jīng)營的獨(dú)立實(shí)體轉(zhuǎn)變，“單位辦社會(huì)”所負(fù)擔(dān)的多元化職能被逐漸剝離，單位制趨于解體，越來越多的城市居民由過去的“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會(huì)人”，而相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)制卻沒有建立起來。與此同時(shí)，城市的人口結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了明顯變化：其一，下崗、失業(yè)的群體日益龐大。僅據(jù)官方統(tǒng)計(jì)顯示，至1999年9月，中國共有下崗職工904萬人[4]（P183），城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為575萬人[5]（P36）；其二，非國營領(lǐng)域的從業(yè)人員激增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1999年，城鎮(zhèn)個(gè)體和私營經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員已達(dá)3467萬人[5]（P37）；其三，外來流動(dòng)人口迅速增長。外來流動(dòng)人口多為從農(nóng)村土地上分離出來的剩余勞動(dòng)力；其四，老年人口比例顯著上升。上述社會(huì)群體從其原有的社會(huì)歸屬體中分化出來，游離于政府行政體系的控制之外，客觀上需要重新由社會(huì)來組織管理。然而，在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，原有的城市管理模式已經(jīng)失靈，需要尋找一種新的城市基層社會(huì)管理模式。

隨著經(jīng)濟(jì)的市場化，政府無力承接“單位”剝離出的社會(huì)職能，“全能政府”失效；而且，政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能所轉(zhuǎn)移出的服務(wù)職能，也需要有一個(gè)承接的載體。同時(shí)，隨著城市居民生活水平的提高、家庭小型化與人口老齡化，對生活質(zhì)量、居住安全、環(huán)境衛(wèi)生、教育、娛樂、醫(yī)療和老年人的照顧等，都提出了更高的要求。在這種客觀形勢之下，“需要找到一種新的城市基層管理模式，而借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)——社區(qū)式的管理，是最佳的選擇?！盵6]（P95）

1986年，為配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革，民政部首先倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)，旨在城市開展以民政對象為主的福利服務(wù)和便民利民服務(wù)。1987年，民政部在武漢召開社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，從此拉開了社區(qū)服務(wù)的序幕。[6]（P95）社區(qū)服務(wù)主要是以街道、居委會(huì)為依托。由此，城市基層管理體制開始了由單位主導(dǎo)型向街-居社區(qū)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。1989年，由全國人大常委會(huì)通過的《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定:“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”。這是“社區(qū)服務(wù)”的概念第一次被寫入法律條文。

二、“社區(qū)建設(shè)”概念的提出與居委會(huì)直選試點(diǎn)的啟動(dòng)

社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)。隨著改革的深化和社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，原有的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目已不能滿足群眾日益增長的物質(zhì)和文化方面的需求，其他社區(qū)工作，如社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)治安等也迅速開展起來。社區(qū)服務(wù)的概念已經(jīng)包容不了全方位的社區(qū)工作，也不能從根本上解決城市基層社會(huì)管理薄弱的問題?！?991年，民政部長崔乃夫?qū)W習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)，提出通過社區(qū)建設(shè)來加強(qiáng)基層政權(quán)。這個(gè)理論提出后，得到許多專家、學(xué)者的關(guān)注，但在實(shí)際工作中推動(dòng)不大……。江澤民總書記1996年提出大力加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)之后，上海、南京等幾個(gè)大城市加大了工作力度。”1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革確認(rèn)了民政部推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的職能，將過去的“基層政權(quán)建設(shè)司”改為“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司”[6]（P95）。

在社區(qū)建設(shè)的探索與實(shí)踐過程中，形成了四種有代表性的模式：1、上海模式——以街道和居委會(huì)一體化為特征的“行政推進(jìn)”型模式；2、沈陽模式——在組織建構(gòu)上模仿市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)組織與政治建構(gòu)模式；3、江漢模式——以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容的模式；4、青島模式——以社區(qū)服務(wù)為龍頭的模式。有學(xué)者指出，雖然“上海模式”一直被認(rèn)為是“行政型”社區(qū)建設(shè)的典型，但對于全國的社區(qū)建設(shè)來說，行政力量自上而下的推動(dòng)卻是一個(gè)共同的事實(shí)。[7]

有學(xué)者將“社區(qū)行政化”定義為：“城市政府為尋求經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定的平衡，依靠行政權(quán)力，自上而下地實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織的過程?！彼麄冋J(rèn)為，社區(qū)行政化源于路徑依賴。由于政府沒有多少可以利用的民間資源，加上無法擺脫行政慣性，“自然會(huì)自上而下地推進(jìn)政權(quán)建設(shè)，建立與行政系統(tǒng)銜接的社區(qū)管理體制，快速實(shí)現(xiàn)社會(huì)重組?！北M管社區(qū)行政化可以快速地填補(bǔ)“單位制”解體所留下的組織真空和管理真空，但卻“使地方政府越來越深地陷入‘資源困境’——公共財(cái)政短缺和‘體制困境’——政府熱（政府熱心干預(yù)）、居干累（居委會(huì)不堪重負(fù)）、居民冷（居民冷漠、觀望）?！币虼?，“社區(qū)行政化是一種不經(jīng)濟(jì)的、不可持續(xù)的社區(qū)發(fā)展機(jī)制?！盵8]而且，行政化也“造成了居民委員會(huì)在法律上所規(guī)定內(nèi)容的變異”。[6]（P92）

1999年，民政部“為了探討并逐步完善城市社區(qū)建設(shè)思路，研究、總結(jié)社區(qū)建設(shè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制”，從全國城區(qū)中確定了22個(gè)城市的26個(gè)城區(qū)作為全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。同時(shí)，“為保證各實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的順利開展，根據(jù)近幾年社區(qū)建設(shè)的理論研究成果，結(jié)合各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”，制訂了《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》。該方案，第一次以政府文件的形式提出了“社區(qū)自治”①“社區(qū)自治”在其他的一些文件中也被稱之為“居民自治”,如中辦發(fā)[2000]23號(hào)文件等。的概念，強(qiáng)調(diào)要“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)”；并進(jìn)一步提出，要“按照‘社區(qū)自治、議行分設(shè)’的原則，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為社區(qū)內(nèi)的主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層與執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式。社區(qū)議事層由社區(qū)成員直接選舉組成，實(shí)行兼職制，作為社區(qū)成員代表大會(huì)閉會(huì)期間常設(shè)的義務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，行使社區(qū)民主議事、民主管理的職能；執(zhí)行層由議事層按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和程序聘任，人員實(shí)行專職制，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的管理?！痹摲桨该鞔_將社區(qū)定位在居委會(huì)②為此,全國的許多城市都開始將居委會(huì)改稱為“社區(qū)居委會(huì)”。而在上海,從1987年開展“以街道為重點(diǎn),以居委會(huì)為基礎(chǔ)”的“社區(qū)服務(wù)”起,就將社區(qū)定位在街道;雖然近年來在有些區(qū)、有的街道也已將居委會(huì)改稱為社區(qū)居委會(huì),但上海市民政局并未就此作出統(tǒng)一規(guī)定。，將居委會(huì)定義為“社區(qū)議事層”，并提出了居委會(huì)“直選”的要求。這表明，民政部在努力使居委會(huì)恢復(fù)其社會(huì)屬性，以使其在社區(qū)自治方面發(fā)揮“主體組織”的作用；而“議行分設(shè)”的原則，正是針對居委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)成為行政性組織、成為政府派出機(jī)構(gòu)（即街道辦事處）的派出機(jī)構(gòu)之現(xiàn)狀，為了將行政職能從居委會(huì)剝離出去而設(shè)計(jì)出來的。

“社區(qū)自治”概念的提出，與“村民自治”十余年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)有關(guān)。村民自治是在農(nóng)村“公社制”解體的過程中產(chǎn)生的。1982年，建立在過去的生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上的村民委員會(huì)第一次被寫入憲法，并被確定為“基層群眾性自治組織”（第111條）。1987年11月，全國人大常委會(huì)通過了《村民委員會(huì)組織法（試行）》。之后，在民政部的大力推動(dòng)下，村委會(huì)的直接選舉，或曰“普選”，在全國各地陸續(xù)展開。民政部把普選確定為村民自治的關(guān)鍵。村民自治“極大地調(diào)動(dòng)起億萬農(nóng)民的積極性，大大提高了他們的民主覺悟，對農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用?！盵6](P83)1998年9月，江澤民總書記在對安徽的一次視察中，稱贊村民自治是中國農(nóng)民的“第三個(gè)偉大創(chuàng)舉”（其余兩個(gè)是承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。[9]同年11月，《村委會(huì)組織法》正式頒布——這標(biāo)志著村民自治由“試行”步入了制度化的軌道。時(shí)任國家副主席的胡錦濤也曾指出：“農(nóng)村已經(jīng)有了一條行之有效的辦法，走出一條路子，城市怎么辦？城市有沒有一個(gè)說法，有沒有一個(gè)思路，你們民政部要認(rèn)真地研究。”[6](P94)在這種背景下，“社區(qū)自治”被寫入《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》，成為城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。而“居委會(huì)直選”被視為 “社區(qū)自治”關(guān)鍵性的第一步。從1999年起，在民政部的大力推動(dòng)下，居委會(huì)直選的試點(diǎn)工作在全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)相繼展開。

三、中央有關(guān)政策的定型化過程

中央有關(guān)居委會(huì)直選的政策經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展、豐富與深化的過程③從2003年上海市居直選的實(shí)踐來看,直選所依據(jù)的中央政策主要包括:(1)《居民委員會(huì)組織法》(1989年);(2)民政部《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》(1999年);(3)中辦發(fā)[2000]23號(hào)文件;(4)民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》(2000年);(5)《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》(2001年);(6)《十六大報(bào)告》(2002年)。。

1989年12月，全國人大常委會(huì)通過了《居民委員會(huì)組織法》。其第2條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”；第8條規(guī)定，“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！隄M十八周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外?！?1990年1月，民政部向全國各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）以及各計(jì)劃單列市民政局下發(fā)了“關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》的通知”，要求：一、認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳《居民委員會(huì)組織法》；二、搞好試點(diǎn)；三、進(jìn)一步加強(qiáng)居民委員會(huì)的建設(shè)；四、加強(qiáng)對居民委員會(huì)工作的指導(dǎo)。1992年9月，民政部又向上述部門下發(fā)了“關(guān)于‘二五’普法期間進(jìn)一步宣傳、貫徹《村委會(huì)組織法》和《居委會(huì)組織法》的意見”，其中，針對《居民委員會(huì)組織法》的意見指出：“城市居委會(huì)可根據(jù)實(shí)際，開展示范居委會(huì)活動(dòng)，并注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索辦法，逐漸在全國開展”；抓好培訓(xùn)工作，“重點(diǎn)培訓(xùn)區(qū)、街領(lǐng)導(dǎo)和居委會(huì)干部”；“建立村（居）民自治制度”；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。然而，由于種種原因，僅靠民政部門的努力，《居委會(huì)組織法》的全面推行未能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

1997年9月，中共十五大召開。在“十五大報(bào)告”中，明確提出要“健全民主制度”，“擴(kuò)大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐。城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的政治，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)上，依法治國，發(fā)展社會(huì)主義民主政治?！贝藭r(shí)，在農(nóng)村試行的村民委員會(huì)的民主選舉已經(jīng)取得了很大的成效，并開始贏得國家高層領(lǐng)導(dǎo)人的贊譽(yù)。[9]“相比之下，城市基層社會(huì)管理工作就顯得比較薄弱，城市居委會(huì)這一管理形式在規(guī)模、人員、工作手段等方面都存在不適應(yīng)的問題?！盵6](P83)而且，在這一時(shí)期，“社區(qū)建設(shè)”雖因得到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視而加大了工作力度，也取得了一些成效，但卻無法改變城市居民對社區(qū)建設(shè)的冷漠態(tài)度。其原因之一是，社區(qū)建設(shè)所依托的居委會(huì)，雖名義上是群眾性自治組織，但實(shí)際上“就像政府的一條腿，居民委員會(huì)本身也習(xí)慣了，政府怎么說我就怎么做。自己的組織往往與群眾發(fā)生矛盾，本身代表群眾卻做了許多不受群眾歡迎的事”[6](P92)；群眾也普遍將居委會(huì)視為政府的行政性組織，因而對其沒有認(rèn)同感，影響了社區(qū)凝聚力和歸屬感的形成。[6](P73-74)這對解決城市基層社會(huì)所面臨的種種問題十分不利。因此，借鑒村民自治的經(jīng)驗(yàn)、改造傳統(tǒng)居委會(huì)，成為中央黨政機(jī)構(gòu)不得不面對的問題?！霸谶@樣的情況下，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志的指示精神，經(jīng)過幾年的認(rèn)真探索，總結(jié)各地的新鮮經(jīng)驗(yàn)，我們找到了社區(qū)建設(shè)這一管理方式，即（將以往的）以戶口管理為主，變?yōu)橐跃幼〉毓芾頌橹?；以條塊結(jié)合、條條為主，變?yōu)闂l塊結(jié)合、塊塊為主；以行政化手段管理為主，變?yōu)樵邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，居民依法自治、自我管理為主。”[6](P83)

1999年，民政部制訂了《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》，并在全國首批“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”開展實(shí)驗(yàn)。該方案提出了“逐步完成城市基層管理體制由行政化管理體制向法制保障下的社區(qū)自治體制的轉(zhuǎn)變”的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，規(guī)定了“社區(qū)自治、議行分設(shè)” 的原則，提出了居委會(huì)直選的要求；出于整合資源的需要，該方案還特別強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)黨和政府對社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)”的重要性，明確指出：“各級(jí)黨委和政府對社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在：統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，制定規(guī)劃；組織落實(shí)；對推進(jìn)本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)負(fù)總責(zé)。要賦予職能部門相應(yīng)的權(quán)力，配備高素質(zhì)的專職人員，保證充足的工作經(jīng)費(fèi)，切實(shí)采取措施，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、全面抓好”；還規(guī)定：“民政部門在社區(qū)建設(shè)工作中的作用，就是在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)好參謀助手，搞好部門間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮作為牽頭部門的職能作用。”這樣，在《居委會(huì)組織法》頒布的第10年，城市居委會(huì)直接選舉的試點(diǎn)工作終于得以展開。

經(jīng)過一年多的試點(diǎn)，2000年8月底至9月中旬，全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組分4個(gè)小組，赴上海、南京、黑龍江、遼寧、甘肅、新疆、云南、貴州等8個(gè)省、市、自治區(qū)，對《居委會(huì)組織法》的貫徹執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。執(zhí)法檢查結(jié)束之后，檢查組于9月25日召開全體成員會(huì)議，對執(zhí)法檢查情況進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)、分析，并于10月12日向國務(wù)院主管部門通報(bào)了執(zhí)法檢查情況，提出改進(jìn)意見。[10]10月28日，全國人大常委會(huì)副委員長姜春云在第九屆全國人大會(huì)常委會(huì)第十八次會(huì)議上作了“全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施情況的報(bào)告”。根據(jù)該“報(bào)告”所提建議，民政部總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，向黨中央、國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》。[6](P128)11月，中共中央政治局常委會(huì)研究決定，在全國全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)工作；隨后，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了“中辦發(fā)[2000]23號(hào)”文件，明確指出：“切實(shí)加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高人民的生活水平和生活質(zhì)量，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)城市改革與發(fā)展，具有十分重要的意義。各級(jí)黨委和政府要高度重視城市社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)工作擺上重要議事日程，切實(shí)幫助解決城市社區(qū)建設(shè)中的困難和問題?！辈⑥D(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，要求各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際情況，認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（2000年11月19日），明確了社區(qū)建設(shè)的重大意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和工作重點(diǎn)等，將“擴(kuò)大民主、居民自治”列為城市社區(qū)建設(shè)的基本原則之一；將“加強(qiáng)城市社區(qū)組織和隊(duì)伍建設(shè)”的內(nèi)容明確為：（一）加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)。指出“社區(qū)黨組織是社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，在街道黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作”；（二）加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織建設(shè)。指出居委會(huì)的“根本性質(zhì)”是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織；（三）逐步建立社區(qū)工作者隊(duì)伍。也就是說，民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，將依照《居民委員會(huì)組織法》精神推行的城市社區(qū)自治、居委會(huì)直選，與中共“十五大報(bào)告”中所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)主義民主政治”的理念相結(jié)合，并吸取了村民自治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。[11]換言之，這里所說的“民主”，是指具有中國特色的“社會(huì)主義民主”，其突出特點(diǎn)是“在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”。此外，該“意見”在結(jié)尾處還特別強(qiáng)調(diào)：要“努力形成黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居委會(huì)主辦、社會(huì)力量支持、群眾廣泛參與的推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的整體合力?！币晃幻裾康墓賳T在全國城市社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議（2001年7月）上曾總結(jié)說：“社區(qū)建設(shè)一定要黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥。沒有黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，民政部門就無法牽頭，也難以形成有關(guān)部門攜手共進(jìn)的整體合力?！盵6](P38-39)

時(shí)任國務(wù)委員的司馬義?艾買提指出，推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)是黨中央、國務(wù)院在新形勢下為加強(qiáng)城市工作作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。[6](P17)時(shí)任民政部部長的多吉才讓認(rèn)為，中辦發(fā)[2000]23號(hào)文件的下發(fā)，標(biāo)志著推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的思路基本成型。[6](P26)此后，民政部會(huì)同司法等部門將《居民委員會(huì)組織法》的宣傳教育工作納入了“四五”普法規(guī)劃；同時(shí)，還協(xié)調(diào)中宣部新聞局以及各大新聞機(jī)構(gòu)，先后在北京、深圳、昆明、濟(jì)南、寧波等地召開專題會(huì)議，研究部署宣傳工作，利用廣播、電視、報(bào)刊等宣傳陣地，緊扣加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)等主題，大力宣傳居委會(huì)在城市社區(qū)中的地位、作用等，以“使城市居民和社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)落實(shí)城市居委會(huì)組織法，實(shí)行居民自治的重要意義”；并決定在“當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期”，把《居組法》的貫徹實(shí)施作為我國城市工作依法治市和城市社區(qū)居民依法自治的重要內(nèi)容，作出具體部署。[6](P124-126)

2001年7月，民政部在青島市召開了全國城市社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議，提出了全面推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和具體措施。不久，民政部以“民發(fā)[2001]198號(hào)”文件印發(fā)了《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要》及其“附件”—《全國社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)基本標(biāo)準(zhǔn)》。在“綱要”中，首次將“轉(zhuǎn)變政府職能”作為“社區(qū)建設(shè)示范單位的任務(wù)”之一。此外，在《全國社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)基本標(biāo)準(zhǔn)》中，第一次明確將“全面貫徹執(zhí)行《城市居民委員會(huì)組織法》”作為“社區(qū)體制改革創(chuàng)新”的重要組成部分。青島會(huì)議之后，全國有23個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）以黨委、政府的名義召開會(huì)議，統(tǒng)一思想、部署任務(wù)；全國城市社區(qū)建設(shè)工作開始在由點(diǎn)到面、由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向中、西部地區(qū)推進(jìn)。[12]

2002年11月，中共十六大召開。在《十六大報(bào)告》中，明確將“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度”作為國家“政治建設(shè)和政治體制改革”的一項(xiàng)重要任務(wù)，并進(jìn)一步指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)?！∪裰髦贫?，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！瓟U(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對干部實(shí)行民主監(jiān)督?！晟瞥鞘芯用褡灾?、建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。”十六大的這一指示精神，使得“擴(kuò)大基層民主”、“完善城市居民自治”成為一項(xiàng)政治任務(wù)，大大提高了各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)對居委會(huì)直選的重視程度。從2003年起，中國城市居委會(huì)直選的啟動(dòng)和試點(diǎn)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，“城市社區(qū)的直接選舉已經(jīng)到了可以大發(fā)展的時(shí)候了”。[13]

通過中央的居直選政策的定型化過程，我們可以看出，這一政策的不斷發(fā)展、豐富與深化，得益于經(jīng)濟(jì)、政治體制改革新形勢的推動(dòng)。在不斷變化的新形勢下，通過“直選”來改造傳統(tǒng)的居委會(huì)，成為一種解決城市基層社會(huì)棘手問題的可期待的手段。

[1]盧漢龍.單位與社區(qū):中國城市社會(huì)生活的組織重建[J].社會(huì)學(xué),1998，（4）:11-14．

[2]徐勇.論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2001,（2）:5-13．

[3]李漢林.中國單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機(jī)制[J].社會(huì)學(xué)研究,1993,（5）:26-35．

[4]汝信,陸學(xué)藝,單天倫,李培林.2000年:中國社會(huì)形勢分析與預(yù)測[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[5]國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)摘要（2000）[Z].北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2000.

[6]張明亮.社區(qū)建設(shè)政策與規(guī)章[M].北京:中國社會(huì)出版社,2004．

[7]盧漢龍,李駿.實(shí)踐型的社區(qū)建設(shè)與社區(qū)建設(shè)的理念型[EB/OL].中國城市社區(qū)網(wǎng)：http://www.cucc.org.cn/list. asp?unid=2418, 2005-11-20.

[8]陳偉東,李雪萍.社區(qū)行政化:不經(jīng)濟(jì)的社會(huì)重組機(jī)制——理論假設(shè)與經(jīng)驗(yàn)研究[J].中州學(xué)刊,2005,（2）:80-84．

[9]歐博文、李連江. 在黨-國中納入民主：中國的村民選舉[A].第二屆中國大陸村組織建設(shè)學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].香港:中文大學(xué)服務(wù)中心/浸會(huì)大學(xué)政府與國際研究系,2001.

[10]姜春云.全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》實(shí)施情況的報(bào)告[EB/OL].全國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp ?id=123754&lmfl=%B1%A8%B8%E6&label=WXZLK&pd mc=010616.

[11]中共中央.關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定 [EB/OL].人民網(wǎng)：http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5089/5093/ 5174/20010428/454981.html, 1998-10-14.

[12]多吉才讓.在全國民政廳局長電視電話會(huì)議上的講話[EB/OL].民政部網(wǎng): http://www.qhmz.gov.cn/qinghai_mz/jqyw/jqyw_files/ jqyw_020108_01.htm,2002-1-8.

[13]李凡.中國城市社區(qū)直接選舉改革[M].西安:西北大學(xué)出版社,2003．

責(zé)任編輯：侯德彤

The Background of Direct Selection in the Community Residential Committee and the Finalization of the Policy

YAO Hua WANG Ya-nan
（School of Law and Politics, Shanghai Normal University, Shanghai 200234, China; School of Law, Jinan University, Jinan 250022, China）

With the transformation of Chinese planned economy to market economy, the social structure in the cities have witnessed dramatic changes, resulting in the dysfunction of the original municipal management mode and the need of a new one. The successful experience of the “autonomy by the villages” has urged the government to reconstruct the traditional community residential committee through direct election to solve the tricky problem in the municipal grass-roots society. The Chinese government’s policy on the direct selection in the community residential committee has also been continuously developed, enriched and deepened.

community service; community construction; community autonomy; direct selection in community residential committee; policy fi nalization

book=113,ebook=13

C911

A

1005-7110(2010)02-0113-06

2010-02-10

姚華(1960-),女,山東濟(jì)寧人,博士,上海師大法政學(xué)院副教授,主要從事社會(huì)學(xué)研究;王亞南(1965-),女,遼寧沈陽人,濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院副教授,主要從事社會(huì)學(xué)研究。