邱士可，王莉

(1.河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州450052;2.鄭州測繪學(xué)校，鄭州450005)

1 問題的提出

城市化是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是隨著社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步而產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互動和重組的過程[1]。從生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的角度看，城市化是一定區(qū)域內(nèi)資源的大規(guī)模轉(zhuǎn)換與集聚過程，其顯著的特征在于打破以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口集聚和用地?cái)U(kuò)張。隨之產(chǎn)生兩種趨勢:一是在區(qū)域資源總量供給有限約束條件下，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和集約利用，以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)各要素間的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展;二是資源配置的片面性和粗放利用，城市化與區(qū)域環(huán)境要素的不協(xié)調(diào)，造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)向無序化與非持續(xù)性的方向演化[2]。

如何協(xié)調(diào)城市化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口大量集中和城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大、土地非農(nóng)化加劇所造成的互動互饋關(guān)系，對于促進(jìn)城市化健康發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用，無疑具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。

2 城市規(guī)模與土地集約利用

2.1 城市規(guī)模

城市是一定空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)聚集體。城市的本質(zhì)是它的空間聚集性，城市是由經(jīng)濟(jì)要素聚集而成[3]。一般來說，各種經(jīng)濟(jì)要素在城市空間的聚集程度越高，城市的規(guī)模就越大，產(chǎn)生的效益也越大。城市規(guī)模包括了城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市人口規(guī)模和城市的用地規(guī)模。一個城市只有在適度的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模和用地規(guī)模相協(xié)調(diào)的情況下，才能體現(xiàn)出一個城市的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益相一致的原則，也才能體現(xiàn)出城市旺盛的生命力和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2.1.1 城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模。城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模是指城市經(jīng)濟(jì)的綜合容量與范圍，它主要以城市內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平即一個城市的國民生產(chǎn)總值為主要指標(biāo)，同時考慮城市的各項(xiàng)建設(shè)配套設(shè)施、城市居民生活水平等，在一個城市范圍內(nèi)的所有可量化的主要資產(chǎn)量(如城市土地所帶來的可量化資產(chǎn)量)和一些不可量化的環(huán)境因素等來作為城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模[4]。城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大小與城市集聚度及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平高低有著直接聯(lián)系，用城市國民生產(chǎn)總值來表示，以對不同規(guī)模城市的經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力做客觀的比較。由于城市化的推動，在市場作用下城市的經(jīng)濟(jì)要素從正向流動逐步變?yōu)槟嫦蛄鲃?，城市?jīng)濟(jì)規(guī)模也隨之從聚集轉(zhuǎn)向擴(kuò)散，因此，城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模是個動態(tài)的概念。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)大，但大到一定的程度時，由于其臃腫和緩笨又會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的萎縮，因此，合理的規(guī)模成為城市發(fā)展的必然選擇。

2.1.2 城市人口規(guī)模。城市人口規(guī)模一般是指居住在城市并使用城市土地和城市基礎(chǔ)設(shè)施的常住居民的數(shù)量。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市戶籍管理制度的改革，城市人口的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展和變化，城市人口包括非農(nóng)業(yè)人口、城市區(qū)的農(nóng)業(yè)人口和區(qū)內(nèi)的暫住人口。城市人口是城市土地及其產(chǎn)品的直接和間接消費(fèi)者，一般是隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的提高而增加的。無論大城市、中等城市或小城鎮(zhèn)，其人口的機(jī)械增長都是難以完全控制的，反映了集聚效益導(dǎo)致的向心作用[5];當(dāng)集聚到一定規(guī)模，效益就會變得不明顯或開始負(fù)效益增加，從而又導(dǎo)致了離心作用。因此，城市的發(fā)展不可聽之任之的無所限制，應(yīng)當(dāng)有一個適度的規(guī)模。

2.1.3 城市用地規(guī)模。城市用地規(guī)模是指城市內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)占用土地總面積之和。常以城市人均建設(shè)用地指標(biāo)來表示，它是衡量一個城市用地是否合理和反映城市土地集約程度的參數(shù)。城市用地規(guī)模的擴(kuò)大能夠帶動城市化水平的增加，但一個城市用地規(guī)模的合理與否單從人均建設(shè)用地和城市化水平分析，難以得出正確全面的結(jié)論，應(yīng)與城市發(fā)展歷史、現(xiàn)狀水平、用地情況、國家政策及該城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口發(fā)展、增量用地的發(fā)展和存量土地的挖潛關(guān)系等綜合分析才具有全面性。

2.2 城市土地集約利用

土地集約利用就是在土地上增加物質(zhì)與勞動投入，以提高土地的收益[6]。所謂城市土地集約利用就是指整個城市土地的最佳利用，它要求加強(qiáng)對城市土地開發(fā)利用的宏觀調(diào)控，使整個城市建成區(qū)的土地單位面積利用率和效益得到提高，使經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一;城市土地集約利用能夠兼顧城市內(nèi)各用地單位的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)目標(biāo)，促進(jìn)城市土地利用結(jié)構(gòu)和功能的優(yōu)化，保證各用地單位的用地需求[7]。城市土地集約利用的過程是土地資源的優(yōu)化配置過程。其指導(dǎo)方針:控制總量、限制增量、盤活存量、提高質(zhì)量;其工作原則:規(guī)劃控制、政策調(diào)節(jié)、分類指導(dǎo)、規(guī)范管理。

2.3 城市規(guī)模與土地的集約利用

2.3.1 城市人口規(guī)模增加是土地集約利用發(fā)展的前提。城市規(guī)模的擴(kuò)大，首先要依靠人口數(shù)量的增加，即大批的農(nóng)村人口向城市集中。城市人口的集中，主要由城市人口的自然增長和農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。當(dāng)大量的人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的同時，農(nóng)村人口減少，使土地相對變得充足。從整體上看，人們居住在城市里占用的土地比居住在農(nóng)村占用的土地要少，所以說人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市從一定程度上可以節(jié)約土地，即為土地的集約利用提供了一個有利的前提，這對于土地十分稀缺的國家來講是十分有益的。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，一個城市人口達(dá)到25萬，才能顯示出規(guī)模效應(yīng)，低于這個數(shù)，就存在著城市資源浪費(fèi)現(xiàn)象。1999年，我國20萬以上非農(nóng)業(yè)戶口的城市(包括縣級城鎮(zhèn))只有311個。2000年，我國的縣級城市共2074個，也就是說，這些城市中僅13.1%達(dá)到了應(yīng)有的規(guī)模，還有86.9%的城市資源沒有得到充分利用，發(fā)展空間很大[8]。目前，我國農(nóng)村人均建設(shè)用地面積約為150～250m2，而城市的人均建設(shè)用地面積僅有80～130m2，理論上說，當(dāng)每有一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為城市人口時，就可以節(jié)約20～170 m2的用地，這是建設(shè)用地集約利用的一個途徑，也成為城市集約用地的一個前提條件。由于城市人口規(guī)模的增加，城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施得以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，為城市經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展提供了一個良好的開端，使城市內(nèi)部土地的集約利用在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)作后盾的基礎(chǔ)上成為可能。

2.3.2 城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模發(fā)展是土地集約利用的保障。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，一個國家或地區(qū)要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須以產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)部門和有創(chuàng)新能力的企業(yè)在城市聚集，從而使資本與技術(shù)高度集中，形成龐大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益[9]。一個城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，城市建設(shè)的用地需求量也是在持續(xù)增加的。巨大的經(jīng)濟(jì)集聚使城市規(guī)模得到發(fā)展，但由于土地面積的限制，城市人口密度必然增大;為了節(jié)約土地，不得不建高層建筑，還迫使交通向多層發(fā)展，高架路、地鐵就應(yīng)運(yùn)而生，城市的立體空間發(fā)展得到體現(xiàn)。城市經(jīng)濟(jì)高度集聚所形成的巨大經(jīng)濟(jì)效益成為城市土地高度集約的關(guān)鍵所在，進(jìn)而為城市土地的集約利用提供了強(qiáng)有力的保障。通過城市土地集約利用使城市經(jīng)濟(jì)得到更快、更好地發(fā)展。

在不同等級城市間，如2008年鄭州、洛陽、焦作3個城市，其城市建成區(qū)規(guī)模依次為290、164、90 km2，城市規(guī)模分別比上一年擴(kuò)大了0.09%、0.13%、0.15%，而各城市GDP卻增長了44%、36%、33%，城市固定資產(chǎn)投資增長了42%、24%、20%，城市建設(shè)用地面積增加比例遠(yuǎn)小于GDP和固定資產(chǎn)投資額的增加比例，也即城市規(guī)模越大，城市集聚度越高，城市GDP和城市固定投入增長越大，城市規(guī)模增長卻較小。2008年，3個城市單位城市面積的GDP(萬元/km2)分別為4.40、3.81、2.23，單位城市面積的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資(萬元/km2)依次為2.11、1.99、1.26，單位城市面積的總工資水平(萬元/km2)依次為0.60、0.43、0.38。城市規(guī)模越大，城市的經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)模越強(qiáng)，單位城市投入水平、產(chǎn)出效益及產(chǎn)出人均工資也越大，城市內(nèi)部土地利用集約度越高。所以，要重視城市土地內(nèi)涵上的集約利用，因地制宜，促進(jìn)積聚，保證土地的可持續(xù)利用。

2.3.3 城市用地規(guī)模擴(kuò)大使土地集約利用成為必然。城市人口的集中將使城市用地規(guī)模擴(kuò)大，用地規(guī)模的擴(kuò)大會造成對土地需求的增加，這在土地資源有限的國家必將造成城市土地價格上升。在市場機(jī)制的作用下，所有的企業(yè)都會做出盡可能節(jié)約土地的經(jīng)營決策，這就使土地的集約利用成為必然。我國從1980年以后，曾迅速崛起了一批以小城鎮(zhèn)為主體的城市群，這對我國城市化進(jìn)程有著積極的促進(jìn)意義。但同時也應(yīng)看到，小城鎮(zhèn)由于集約化程度較低，一般人均用地規(guī)模偏大。我國小城鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地在90～120 m2，即以人均100～105 m2計(jì)，也比大城市人均用地高出約20～30 m2，比特大城市要高出約40 m2[10]，它意味著生活在用地規(guī)模較小的城鎮(zhèn)居民要比生活在用地規(guī)模較大或特大城市的居民多用20%～40%的土地，這對于人地矛盾十分尖銳的中國，實(shí)在是土地資源的一種隱性浪費(fèi)。因此，從有效利用土地的角度說，中國的城市化應(yīng)該是集約型而非擴(kuò)散型，應(yīng)該是在集約用地基礎(chǔ)上拉大城市框架的撤縣設(shè)區(qū)型而非盲目跟風(fēng)換湯不換藥的撤縣設(shè)市型。

我們今天所說的拉大城市框架并非單純指城市用地規(guī)模在數(shù)量上的增加，它應(yīng)該是用地規(guī)模在數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)效益三重意義上的提高，而要實(shí)現(xiàn)這三重價值的合理有序提高，最好的途徑就是優(yōu)化城市內(nèi)土地的集約利用。

3 城市土地集約利用的途徑

集約經(jīng)營是指依靠科技進(jìn)步和現(xiàn)代化管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低物質(zhì)消耗，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理配置，講求經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)效益的生產(chǎn)經(jīng)營方式。粗放經(jīng)營是集約經(jīng)營的對立面，是只追求數(shù)量、忽視用地質(zhì)量、強(qiáng)調(diào)外延擴(kuò)張、犧牲資源、不計(jì)效率的落后經(jīng)營管理方式。由粗放的經(jīng)營管理模式向集約化的方向轉(zhuǎn)化，不僅是企業(yè)發(fā)展的方向，同時也是我國土地利用的發(fā)展方向。

3.1 作好兩個規(guī)劃，強(qiáng)化保護(hù)工作

在城市化建設(shè)加速發(fā)展過程中，要防止“攤大餅”和“爛樓盤”工程的出現(xiàn)，制止浪費(fèi)土地，提高土地的集約利用率，切實(shí)提高規(guī)劃的水平，正確處理發(fā)展城鎮(zhèn)規(guī)模與保護(hù)耕地的關(guān)系，解決好城市建設(shè)中各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和土地供需的矛盾。目前城鎮(zhèn)建設(shè)突出的問題是:地從哪里來?錢從哪里來?如何布局?如何發(fā)展?其關(guān)鍵是做好規(guī)劃，深化改革。規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。通過城鎮(zhèn)規(guī)劃，準(zhǔn)確界定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理布局城鎮(zhèn)體系，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)未來的空間布局[11];通過土地規(guī)劃，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模和布局，為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃提供扎實(shí)的基礎(chǔ)。這兩個規(guī)劃既要做到高起點(diǎn)、高水平，又要符合實(shí)際，規(guī)模適度，合理協(xié)調(diào)，防止貪大求洋，造成資源的浪費(fèi)。只有作好兩個規(guī)劃，才能因勢利導(dǎo)，有法可依，有據(jù)可循，才能控制好城市用地總量，促使城市建設(shè)和發(fā)展立足于內(nèi)涵挖潛、集約用地。也才能真正按照新《土地管理法》的要求，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度和土地有償使用制度，在城市建設(shè)的每個環(huán)節(jié)上都堅(jiān)定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策落到實(shí)處。

3.2 靈活使用級差地租，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

土地由于肥沃程度和位置不同而形成優(yōu)劣等級，它所產(chǎn)生的歸土地所有者的不等利潤，即為級差地租。它包括級差地租Ⅰ(由位置和肥力決定)和級差地租Ⅱ(由追加投資產(chǎn)生)。城市化的發(fā)展使許多郊區(qū)劃入城市，很多遠(yuǎn)郊變?yōu)榻?，從而使地價大幅度上升，土地的收益大增。國家投資交通、水電、通訊設(shè)施，發(fā)展各種事業(yè)，也使一些地方獲得良好的經(jīng)營條件，地價暴漲，土地的級差地租就成為一筆巨大的收入來源。靈活使用級差地租可為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展聚集大量資金，促進(jìn)城市健康發(fā)展。

為了促進(jìn)城市土地的集約利用，城市土地開發(fā)利用收益應(yīng)當(dāng)合理分配。一般來說，級差地租Ⅰ應(yīng)歸城市土地所有者(國家)，級差地租Ⅱ包含有土地使用者投資的貢獻(xiàn)，除城市土地所有者所得外應(yīng)有適當(dāng)比例分配給土地使用者。城市內(nèi)土地的收益是商業(yè)大于住宅、住宅高于工業(yè)，因此，有實(shí)力的投資者都會去追求高效益的商業(yè)用地，以達(dá)到最大的回報，而一般實(shí)力的投資者就會選擇住宅，而實(shí)力較差的投資者只有去投資工業(yè)了，使之各盡所能，各得所利;同時，要作好引導(dǎo)工作，使城市內(nèi)占據(jù)市中心的住宅和工業(yè)用地從黃金地段退出來，使住宅用地向環(huán)境優(yōu)美、適合人們生活休憩的地方發(fā)展，讓工業(yè)企業(yè)“退城進(jìn)郊”，以使市區(qū)的黃金地段能夠“好鋼用在刀刃上”，通過對城市用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，從而達(dá)到集約用地的目的。

3.3 運(yùn)用地價杠桿，促進(jìn)用地集約

城市土地是經(jīng)過人類勞動改造的土地，城市土地中凝結(jié)了人類勞動，是土地商品。而城市地價是一個城市自然、社會、經(jīng)濟(jì)因素綜合作用的結(jié)果，反映的是一個地區(qū)、一個城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地供求狀況，是動態(tài)價格，主要由市場而非評估決定。一般來說，土地等級越高，地理位置越好，土地價格也就越貴。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對城市土地需求的增長，城市地價有不斷上漲的趨勢。

城市地價作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表是城市土地利用效益核算的依據(jù)指標(biāo)，是促進(jìn)城市土地合理利用和集約利用的杠桿，同時也是城市土地市場供需平衡的樞紐和征收土地稅費(fèi)的依據(jù)[12]。城市地價水平的高低不是人為因素所決定的，它是城市的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施水平以及城市土地的供需水平等綜合作用的結(jié)果;同時，土地經(jīng)營者的作用也不可低估。因此，政府有關(guān)部門要合理有效地運(yùn)用城市地價的杠桿作用，通過經(jīng)濟(jì)、法律、政策等手段，創(chuàng)造各種條件穩(wěn)定土地利用關(guān)系，使其有利于土地經(jīng)營者，以激勵他們不斷投資開發(fā)土地，改善土地的利用條件，提高土地利用效率。

3.4 盤活城市存量土地，推行集約用地模式

在目前城市化迅猛發(fā)展時期，建設(shè)用地對耕地的需求與可供給量之間的矛盾日益尖銳，而城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在大量的閑置和低度利用土地，城市規(guī)模呈現(xiàn)出攤餅式的外延擴(kuò)張態(tài)勢，內(nèi)涵挖潛工作未被重視，舊城區(qū)低層建筑、空閑地、老胡同、狹窄小巷隨處可見，嚴(yán)重地制約著城市化的步伐，盤活城市存量土地和置換低度利用土地成為新時期加大城市土地有效供給和集約用地的有效途徑之一[13]。因此，進(jìn)行制度創(chuàng)新，改革現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)交易制度，建立符合市場經(jīng)濟(jì)的土地統(tǒng)一收購儲備制度，促使城市內(nèi)部大量低度利用土地進(jìn)入市場，大力推行集約用地模式，是解決城市化進(jìn)程中建設(shè)用地對耕地需求與供給之間矛盾的明智之舉。

通過市區(qū)內(nèi)低效企業(yè)搬遷、整治市區(qū)廢棄地、實(shí)施舊城改造和發(fā)展高層建筑等措施集約用地。以舊城改造和用地置換將老城內(nèi)的工業(yè)企業(yè)分批搬遷到園區(qū)，既提高了土地利用效益，也緩解了城市污染;在市區(qū)及都市村莊內(nèi)積極探索多層公寓建設(shè)，充分利用基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，提高城市建筑密度和容積率。避免重復(fù)建設(shè)，減少土地的無效和低效利用。按照既有利于節(jié)約耕地，又有利于促進(jìn)城市合理發(fā)展的原則，適度擴(kuò)大城市新增用地規(guī)模，建立市區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地資源統(tǒng)一優(yōu)化布置、節(jié)約用地、集約用地的新機(jī)制;積極在市區(qū)推行“退二進(jìn)三”政策，騰出市中心區(qū)工業(yè)用地發(fā)展第三產(chǎn)業(yè);擴(kuò)大城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓的招標(biāo)、拍賣比例，推行年租制;規(guī)范城鎮(zhèn)土地一級市場。按照自愿有償依法原則建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

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