李仙霞

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350007)

淺議選區(qū)劃分的有關(guān)問(wèn)題

李仙霞*

(福建師范大學(xué)法學(xué)院，福建福州 350007)

選舉制度是民主的重要體現(xiàn)之一，選區(qū)劃分是保證選舉制度順利進(jìn)行的重要條件。通過(guò)對(duì)國(guó)外較有代表性的集中選區(qū)劃分進(jìn)行比較分析，結(jié)合我國(guó)選舉制度中的選區(qū)劃分存在的問(wèn)題并分析弊端，最后借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)并給出了改革建議。

選區(qū)劃分;制度;弊端;建議

所謂選舉，是指一個(gè)組織中的某些或全體被認(rèn)可的成員選擇官員的制度化程序。而選舉制度是關(guān)于選舉國(guó)家代表機(jī)關(guān)代表與國(guó)家公職人員的原則、程序與具體方法的各項(xiàng)制度的總稱(chēng)。［1］選舉是民主的必要條件之一，沒(méi)有選舉，就沒(méi)有任何意義上的民主。不同的選舉方式和程序?qū)γ裰鳟a(chǎn)生的影響也不同。各國(guó)的選舉過(guò)程“不論社會(huì)性質(zhì)如何，只要是實(shí)行民主制的國(guó)家，選區(qū)劃分都是選舉中十分重要的環(huán)節(jié)。

選區(qū)是以一定的人口為基礎(chǔ)劃分的區(qū)域，是選民選舉產(chǎn)生人民代表的基本單位。也就是說(shuō)，只有在直接選舉中才有選區(qū)劃分問(wèn)題，在我國(guó)只有在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表的選舉中才有選區(qū)劃分問(wèn)題。西方國(guó)家的選區(qū)一般分為大選區(qū)制和小選區(qū)制兩種。大選區(qū)制又稱(chēng)多名選區(qū)制，指在每個(gè)選區(qū)選出2名以上代表。也有學(xué)者將大選區(qū)再細(xì)分為中選區(qū)和大選區(qū)。小選區(qū)制又稱(chēng)單名選區(qū)制，指在每個(gè)選區(qū)只選出1名代表。選區(qū)的劃分直接與該國(guó)的政黨制度有關(guān)。實(shí)行兩黨制的國(guó)家一般采用小選區(qū)制，而實(shí)行多黨制的國(guó)家則多采用大選區(qū)制。這是政黨之間的力量的一種對(duì)比，除此之外，影響選區(qū)劃分跟因素也包括了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等等。在此，筆者將介紹三個(gè)比較有代表性的選區(qū)劃分模式，對(duì)我國(guó)的選區(qū)劃分改革提出建議。

一、國(guó)外的選區(qū)劃分制度

(一)較有代表性的選區(qū)劃分制度

1、美國(guó)的選區(qū)劃分。美國(guó)國(guó)會(huì)分為參議院和眾議院。參議院由每州兩名代表組成，與各個(gè)州的人口無(wú)關(guān)，不存在重新分配問(wèn)題，當(dāng)然也不存在選區(qū)劃分問(wèn)題。眾議院的組成在1929年的《席位分配法》中明確規(guī)定，由法定的435名構(gòu)成，按比例分配，每州至少分配一個(gè)名額。剛開(kāi)始時(shí)，眾議員的選舉由各州根據(jù)具體情況單獨(dú)進(jìn)行，大選區(qū)制、小選區(qū)制、混合選區(qū)制并存，造成了眾議員的選舉極不平等。1942年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了一部法律，正式確定美國(guó)實(shí)行小選區(qū)制，按照地域劃分選區(qū)，眾議院議員的選舉應(yīng)統(tǒng)一由依法設(shè)立的選區(qū)選舉產(chǎn)生，每個(gè)選區(qū)只能選舉一名議員。但是在小選區(qū)劃分過(guò)程中，政黨之間為了各自權(quán)益也會(huì)有所爭(zhēng)斗。在美國(guó)歷史上就發(fā)現(xiàn)過(guò)有名的“杰利蠑螈”。［2］即通過(guò)“增加廢票”和“分散選票”的方式來(lái)削弱在野黨的力量?！霸黾訌U票”指劃分幾個(gè)比較密集的選區(qū)，讓在野黨的選票很集中，但是在其他的選區(qū)卻沒(méi)有什么選票，最終，在野黨會(huì)因?yàn)檎w選票不夠而不能當(dāng)選?！胺稚⑦x票”即是簡(jiǎn)單的將選區(qū)分散劃分，最終在野黨在各個(gè)選區(qū)都得不到足夠的選票而不能當(dāng)選。在各個(gè)選區(qū)中，美國(guó)采用的是“一人一票”的選舉方式。同時(shí)，在1964年聯(lián)邦最高法院的判決中指出，每十年左右進(jìn)行人口普查之后，必須進(jìn)行眾議員的選區(qū)重劃，以反映聯(lián)邦各地人口數(shù)的實(shí)際變動(dòng)。

2、日本的選區(qū)劃分。日本的選區(qū)劃分經(jīng)歷了一個(gè)不斷變化的過(guò)程。明治維新以后采用的是小選區(qū)制，一個(gè)選區(qū)選出一名議員。到了1900年又變成大選區(qū)，規(guī)定一個(gè)縣可以選出10名議員。1919年又改回小選區(qū)。1925年日本改為中選區(qū)制，一個(gè)選區(qū)可以選出3－5名議員。1945年修改選舉法時(shí)，改為大選區(qū)制。1947年，又規(guī)定為中選區(qū)制，直到1994年，才規(guī)定改為小選區(qū)制。

3、德國(guó)的選區(qū)劃分。德國(guó)的選區(qū)劃分要追溯到一戰(zhàn)后的魏瑪共和國(guó)，魏瑪憲法將國(guó)會(huì)分為聯(lián)邦國(guó)會(huì)和聯(lián)邦參議院。聯(lián)邦參議院由各邦政府任命，聯(lián)邦國(guó)會(huì)則采用大選區(qū)制。二戰(zhàn)后，德國(guó)開(kāi)始采用一種新的選舉制度，即雙選票制。每位選民在一次選舉中必須投2張票，一張投給他所支持的議員，每個(gè)選區(qū)只產(chǎn)生一名議員，另一張票投給他所支持的政黨，政黨根據(jù)得票多少的比例獲取議席。實(shí)際上是大選區(qū)制與小選區(qū)制的混合形式［2］

(二)不同選區(qū)制度的比較

選區(qū)的變化跟政黨之間的力量對(duì)比有很大的關(guān)聯(lián)，選區(qū)制度的變化也是平衡國(guó)家政治力量的一個(gè)重要體現(xiàn)。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，并不存在一成不變的選區(qū)制度，在不同的政治背景下，會(huì)出現(xiàn)與其相匹配的選區(qū)劃分制度，或是對(duì)原有的制度進(jìn)行小的變動(dòng)。小選區(qū)制、中選區(qū)制、大選區(qū)制，或是混合選區(qū)制。這幾種選區(qū)制度都有各自的優(yōu)點(diǎn)和需改進(jìn)之處。

小選區(qū)制的優(yōu)點(diǎn)一是一選區(qū)選一代表，便于選民分析比較，得出認(rèn)為最合宜的人選。二是能使本選區(qū)選民便于監(jiān)督其代表之稱(chēng)職與否，沒(méi)有多人互相推諉。其缺點(diǎn)也很明顯:就是該代表并不能代表該選區(qū)絕大多數(shù)的選民的利益，尤其是當(dāng)該代表只是通過(guò)相對(duì)多數(shù)制而選出時(shí)。因此，一些國(guó)家開(kāi)始嘗試使用大選區(qū)制，并采用比例代表選舉，目的是有利于小黨派。采取大選區(qū)制，每個(gè)選區(qū)可以產(chǎn)生多名代表，選民投票的選擇機(jī)會(huì)多一些;又加之每個(gè)政黨根據(jù)所得選票分配議席，因此選票最大程度上得到利用，得票較少的政黨也能夠按比例在議會(huì)中得到一定議席。但是，采用大選區(qū)制也有一些缺陷。由于每個(gè)政黨并不是只出一名候選人，而是提出一個(gè)候選人名單，所以黨內(nèi)容易發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)候選人資格的情況，由此造成黨內(nèi)意見(jiàn)分歧。采用大選區(qū)制也可以采用多數(shù)代表制的計(jì)票方法，即誰(shuí)得票多誰(shuí)當(dāng)選，這種情況并不一定對(duì)小黨派有利，如果小黨派所得選票較少，照樣沒(méi)有分配議席的權(quán)力。從西方各國(guó)選舉結(jié)果看，通常都是大黨派獲勝，即使是實(shí)行多黨制的國(guó)家，也不過(guò)是由幾個(gè)主要政黨輪流執(zhí)政。

此外，西班牙的選區(qū)制度并不是簡(jiǎn)單的采用上文所提到的選區(qū)制度，而是采用人口比例制和地區(qū)最低代表數(shù)量相結(jié)合的方式來(lái)分配議會(huì)席位。《大選機(jī)制組織法》第3部分第161節(jié)規(guī)定，全國(guó)50個(gè)省加上位于非洲的兩個(gè)飛地城市，總共為52個(gè)選區(qū)。該法第162節(jié)規(guī)定眾議院由350席構(gòu)成。每個(gè)選區(qū)無(wú)論人口多少至少有2個(gè)席位，人口極少的休達(dá)和梅利利亞各擁有1個(gè)議席。剩下的248個(gè)議席則根據(jù)各省份的人口比例來(lái)分配。［3］這種劃分方法充分平衡了大選區(qū)與小選區(qū)之間的利益，一定程度上達(dá)到了實(shí)質(zhì)上的平等，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

二、我國(guó)選區(qū)劃分的現(xiàn)狀與弊端

(一)將生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位作為選區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況

我國(guó)在《選舉法》第24條規(guī)定了我國(guó)選舉的選區(qū)制度，將生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位作為選區(qū)劃分的標(biāo)準(zhǔn)，這與制定該法時(shí)的社會(huì)狀況相吻合。該法制定時(shí)中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，人口流動(dòng)性小，單位屬性更強(qiáng)一些。雖然2004年《選舉法》進(jìn)行了改革，但是并未從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。因此，我國(guó)選區(qū)劃分還是按居住地和單位相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)劃分選區(qū)。

按居住地劃分選區(qū)，其優(yōu)點(diǎn)一是選舉與選民利益密切，便于選民了解候選人，有利于代表聯(lián)系群眾;二是選民能夠自主地表達(dá)自己的意志，在居住地，選民與選民之間沒(méi)有事業(yè)或其他機(jī)關(guān)所存在的行政隸屬關(guān)系，選民意志較少受到干擾。缺點(diǎn)是組織工作難度較大，選舉費(fèi)用較高。

按單位選舉劃分的優(yōu)點(diǎn)是選舉工作較容易組織，降低了選舉的費(fèi)用。缺點(diǎn)是選民居住地與單位不一定在一個(gè)區(qū)域，選民對(duì)單位所在地的事務(wù)興趣不大，會(huì)直接影響選舉積極性。另外選民之間往往具有行政隸屬關(guān)系，會(huì)影響選民的意志。

為了解決這些問(wèn)題，我國(guó)《選舉法》規(guī)定了居住地和單位相結(jié)合的劃分標(biāo)準(zhǔn)，目的在于發(fā)揮兩種選區(qū)制度的優(yōu)點(diǎn)而去劣。但這種結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，人對(duì)“單位”的依賴(lài)性很高，在單位選區(qū)，候選人往往為領(lǐng)導(dǎo)。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，勞動(dòng)者的流動(dòng)性增強(qiáng)，對(duì)“單位”的依賴(lài)日益減少，固定性也下降。選民因?yàn)榻?jīng)常更換單位，當(dāng)然對(duì)單位所在地事務(wù)不會(huì)十分了解，因此依舊采用單位選區(qū)的話，實(shí)質(zhì)上起不到應(yīng)有的作用。

(二)差別困境

從西班牙的選區(qū)劃分經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，采用人口比例的選舉方式可以在實(shí)質(zhì)上維持選舉的公平。我國(guó)《選舉法》第25條規(guī)定:“城鎮(zhèn)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等。農(nóng)村各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等?！本唧w的方式是城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民按1:4比例選舉代表。理由便是中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口眾多，因此在農(nóng)村一名代表所代表的居民比城鎮(zhèn)居民多。這種比例標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。但是隨著改革開(kāi)放三十年，我國(guó)戶籍制度的改革，城市化進(jìn)程加快，這個(gè)比例已經(jīng)不合理。

(三)選區(qū)劃分缺乏相對(duì)穩(wěn)定

《選舉法》規(guī)定，人大代表的總名額分配一旦確定后，非因“行政區(qū)劃變動(dòng)或者由于重大工程建設(shè)等原因而造成人口較大流動(dòng)，不再變動(dòng)”。但是對(duì)選區(qū)的劃分卻沒(méi)有類(lèi)似的規(guī)定。反而在《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表直接選舉的若干規(guī)定》的第二項(xiàng)規(guī)定中明確將“劃分選舉本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額”列為縣級(jí)以下選舉委員會(huì)的六項(xiàng)職權(quán)之一。為基層選舉中選區(qū)劃分的隨意性提供了基礎(chǔ)。但是這種任意性背后隱藏的是地方利益的一個(gè)爭(zhēng)斗。這種做法不能真正體現(xiàn)民意，代表不能代表選區(qū)的利益，選民因?yàn)椴粩嘧兓倪x取，對(duì)代表表達(dá)民意的能力產(chǎn)生質(zhì)疑，影響其選舉熱情。當(dāng)然也不利于選民對(duì)候選人的監(jiān)督。

(四)對(duì)選區(qū)的劃分缺少監(jiān)督

由于法律對(duì)選舉委員會(huì)劃分選區(qū)的活動(dòng)沒(méi)有提供任何監(jiān)督和制約的途徑，使得因選區(qū)劃分而影響其政治權(quán)利的選民難以尋求救濟(jì)。如2003年11月湖北省潛江市第五屆人大代表?yè)Q屆選舉中，該市選舉委員會(huì)將居住在城區(qū)中心的100多戶選民劃歸到相距23公里的廣南選區(qū);把相距37公里的市林業(yè)局和蚌湖林場(chǎng)劃分為一個(gè)選區(qū)等等。［4］盡管當(dāng)?shù)厝舜蟠砗瓦x民多次提出異議，但該市選舉委員會(huì)和有關(guān)機(jī)關(guān)沒(méi)有對(duì)此種異議作出任何回應(yīng)和處理。

三、我國(guó)選區(qū)劃分的改革建議

分析我國(guó)選區(qū)劃分的現(xiàn)狀及不足，結(jié)合國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為我國(guó)的選區(qū)應(yīng)該進(jìn)行改革。

(一)選區(qū)規(guī)定應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)

從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，根據(jù)不同的社會(huì)情況，選區(qū)劃分也會(huì)進(jìn)行不同程度的改革，以達(dá)到最好的選舉狀態(tài)。但是從我國(guó)《選舉法》可以看出，我國(guó)的選區(qū)制度還保留濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，單位選區(qū)已經(jīng)不能體現(xiàn)其優(yōu)越性。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)將我國(guó)選區(qū)劃分改革為單一的居住地選區(qū)。我國(guó)的行政劃分已經(jīng)明確，選民在其居住地，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r比較熟悉，而且當(dāng)?shù)厥聞?wù)改革對(duì)其有直接的利害關(guān)系，因此，這種劃分可以增強(qiáng)選民選舉積極性，能最大程度的表達(dá)自己的意志，對(duì)候選人的監(jiān)督也比較及時(shí)。

解決了選區(qū)劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，關(guān)于選區(qū)的穩(wěn)定性問(wèn)題，筆者認(rèn)為不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為選區(qū)要保持一成不變的穩(wěn)定。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)。政治情況都在發(fā)生不斷的變化，我國(guó)還會(huì)因一些大的工程、自然災(zāi)害等原因進(jìn)行大規(guī)模的人口遷移。因此，在十年左右就應(yīng)該根據(jù)各地人口變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整選區(qū)，以期達(dá)到公平狀態(tài)。當(dāng)然，在平時(shí)，地區(qū)之間是不可以隨意調(diào)整選區(qū)劃分的，因?yàn)檫@種情況下的調(diào)整往往伴隨著利益的對(duì)抗，對(duì)選民的利益不會(huì)起到最大程度的保護(hù)，甚至還會(huì)損害選民利益。

(二)考慮流動(dòng)人口選舉權(quán)問(wèn)題

依據(jù)我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)定，選民原則上在戶籍所在地進(jìn)行選舉。但是那些長(zhǎng)期在外務(wù)工人員或是頻繁流動(dòng)人口，仍舊堅(jiān)持這個(gè)原則，對(duì)這些流動(dòng)選民參加選舉并不利?，F(xiàn)在，外來(lái)務(wù)工者和流動(dòng)人口的素質(zhì)已經(jīng)得到提高，這些人的參政議政的意愿也非常強(qiáng)烈。但是鑒于居住地選區(qū)劃分制度的存在，在很大程度上阻礙了他們這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該在法律中給予變通措施。比如借鑒美國(guó)的方法，在一些區(qū)域居住滿一年或是兩年便取得選舉權(quán)。［5］這樣做是十分合理的，這些外來(lái)人口在所在地工作生活，對(duì)當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)較之自己戶籍所在地更加了解，而且這些地方的政策改革對(duì)這些外來(lái)人口的影響更加直接，反而跟自己戶籍所在地的緊密度差些。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)外來(lái)人口進(jìn)行登記，了解其在當(dāng)?shù)厣畹哪晗?，并以此為?biāo)準(zhǔn)賦予其選舉權(quán)。

(三)建立選區(qū)劃分的監(jiān)督機(jī)制

完善選區(qū)劃分監(jiān)督機(jī)制對(duì)于選區(qū)穩(wěn)定，代表完全代表民意有重要的保障作用。結(jié)合我國(guó)政體，應(yīng)該由上級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督下級(jí)人大選舉的選區(qū)劃分，對(duì)選區(qū)劃分持異議的選民可以通過(guò)向上級(jí)人大常委會(huì)申訴來(lái)解決。

［1］許崇德.憲法［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002:193.

［2］劉暢，趙定濤.選區(qū)劃分制度的比較和借鑒［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2006，(1).

［3］吳起全.西班牙當(dāng)代議會(huì)選舉制度特點(diǎn)與影響分析［J］.國(guó)家觀察，2008，(3).

［4］姚立法.潛江市2003年選舉申訴書(shū)［J］.背景與分析，2004，(70).

［5］張靖.淺談我國(guó)選舉制度中的選區(qū)劃分問(wèn)題［J］.研究生法學(xué)，2008，(2).

Abstract:Electoral system is one important manifestation of democracy，demarcation of constituencies is important conditions for election.More representatives by the foreign division of the concentration of a comparative analysis of selection，combined with our constituency electoral system and analyze the problems by defects，and finally learn from foreign experience and give recommendations for reformation.

Key words:demarcation of constituencies;system;defects;suggestions

On the Problem of Demarcation of Constituencies

LI Xian－xia

D621.4

A

1009－5152(2010)04－0055－03

2010－10－18

李仙霞(1983－ )，女，福建師范大學(xué)法學(xué)院民商法專(zhuān)業(yè)研究生。