楊文濤,任中平

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,四川南充637002)

參與式預(yù)算的地方實(shí)踐①
——公共預(yù)算改革中的焦作模式

楊文濤,任中平

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,四川南充637002)

在借鑒國(guó)際參與式預(yù)算經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,河南省焦作市基于現(xiàn)有的法律框架,進(jìn)行了財(cái)政預(yù)算改革,成效卓著:通過(guò)建立公眾參與的財(cái)政民主決策機(jī)制與“四權(quán)分離”的權(quán)力制衡機(jī)制,充分發(fā)揮了人大制度平臺(tái)的作用,切實(shí)保障了公眾的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”及合法利益。焦作市以財(cái)政預(yù)算作為改革的切入點(diǎn),深刻影響著基層民主與地方治理的發(fā)展,為我國(guó)基層民主建設(shè)提供了新視角。

參與式預(yù)算;焦作模式;財(cái)政預(yù)算;四權(quán)分離

參與式預(yù)算是一個(gè)舶來(lái)品,它是指通過(guò)一系列民主討論會(huì)形式,吸納公眾參與公共資金的分配、公共政策的制定過(guò)程。[1]近幾年,隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,大力推廣構(gòu)建服務(wù)型政府的趨勢(shì)下,廣大群眾要求政務(wù)公開(kāi)、經(jīng)濟(jì)民主、公眾知情等愿望日益強(qiáng)烈,開(kāi)始關(guān)注政府財(cái)政支出的績(jī)效性,提出參與預(yù)算改革的要求。目前我國(guó)少數(shù)地區(qū)已經(jīng)讓公眾參與財(cái)政預(yù)算,如河南省焦作市、黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無(wú)錫市以及浙江溫嶺市都在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)推行“參與式預(yù)算”試驗(yàn)。通過(guò)廣泛宣傳、公共財(cái)政信息公開(kāi)、網(wǎng)民投票和邀請(qǐng)社區(qū)群眾參與預(yù)算決策等多種方式使財(cái)政預(yù)算更加民主、公開(kāi)和透明,讓人民群眾充分享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果和政治民主權(quán)利。本文結(jié)合焦作模式,總結(jié)焦作市財(cái)政改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),分析參與式預(yù)算對(duì)地方治理的影響。

一 、焦作模式——參與式預(yù)算的實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

焦作市位于河南省西北部,北與山西省接壤,南臨黃河與鄭州、洛陽(yáng)相望?，F(xiàn)轄2市4縣4區(qū)和1個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū),總面積4 071.1平方公里,總?cè)丝?55.13萬(wàn)。2008年,全市國(guó)民生產(chǎn)總值突破1 000億元,居河南省第7位,與2007年比較增長(zhǎng)12.6%,是2003年的2.1倍。人均國(guó)民生產(chǎn)總值30 356元,是2003年的2.1倍。財(cái)政一般預(yù)算收入49.2億元,是2003年的3.2倍。[2]

從1998年推行綜合預(yù)算開(kāi)始,焦作市財(cái)政局在焦作市委市政府的支持下,大力推進(jìn)公共財(cái)政改革,其會(huì)計(jì)委派制、參與式預(yù)算、公開(kāi)政府官員薪酬等多項(xiàng)改革舉措以及由此創(chuàng)立的焦作模式得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾的認(rèn)可,并引起了國(guó)內(nèi)外學(xué)者和媒體的廣泛關(guān)注。焦作市財(cái)政局長(zhǎng)申相臣認(rèn)為焦作的財(cái)政改革即“政府主導(dǎo)、人大監(jiān)督、公民參與、財(cái)政干活”[3]。關(guān)于焦作模式學(xué)界存在不同的看法:李凡認(rèn)為焦作模式傾向于技術(shù)性改革,①李凡認(rèn)為中國(guó)預(yù)算改革有兩個(gè)思路,一個(gè)思路是技術(shù)性改革,另一個(gè)是政治性的改革。所謂技術(shù)性的改革是指由財(cái)政部自上而下推動(dòng),這個(gè)改革的基本目標(biāo)是要求各級(jí)政府將預(yù)算規(guī)范化,使得各級(jí)地方的預(yù)算報(bào)表能夠被看懂,能夠細(xì)化,也要求各級(jí)政府部門要將所有的收入都納入預(yù)算管理的范圍。參見(jiàn)楊子云《公民社會(huì)推動(dòng)參與式預(yù)算改革》,http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2694.有的則認(rèn)為焦作模式是一種參與式預(yù)算。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書長(zhǎng)盧邁說(shuō),焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預(yù)算”,即通過(guò)定期舉辦各種討論會(huì),將普通公眾吸納到政府對(duì)財(cái)政資金的分配和政策決策過(guò)程中,激勵(lì)行政體制改革,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。[4]

作為一種制度化的參與式預(yù)算,是指公共權(quán)力在制定公共預(yù)算時(shí),由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息,聽(tīng)取意見(jiàn),并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共預(yù)算及決策產(chǎn)生影響。社會(huì)學(xué)教授維斯·辛特馬(Yves Sintomer)認(rèn)為參與式預(yù)算有五個(gè)基本的特征:(1)參與式預(yù)算涉及到如何分配有限的資源,討論主題圍繞財(cái)政或預(yù)算方面進(jìn)行;(2)必須是在市一層級(jí)進(jìn)行或在一個(gè)擁有選舉團(tuán)體并對(duì)行政當(dāng)局有一些影響力的層級(jí)進(jìn)行;(3)它必須是一個(gè)重復(fù)進(jìn)行的過(guò)程;(4)這一過(guò)程在特定會(huì)議或論壇內(nèi)必須包括公共協(xié)商,即行政當(dāng)局與參與者就預(yù)算問(wèn)題進(jìn)行共同協(xié)商;(5)參與者必須對(duì)結(jié)果承擔(dān)一定的責(zé)任。[5]根據(jù)以上特征,焦作模式實(shí)質(zhì)上就是在預(yù)算編制層面引入公眾直接參與,是參與式預(yù)算改革的一種模式,是“地方政府創(chuàng)新式民主”②參見(jiàn)李凡《地方政府創(chuàng)新式民主的出現(xiàn)》,http://www.world-china.org/newsdetail.asp?newsid=2617.的一種探索。在這種創(chuàng)新的決策過(guò)程中,公民直接參與決策、討論和決定公共預(yù)算和政策,確定資源分配、社會(huì)政策和政府支出的優(yōu)先性,并監(jiān)督公共支出。

二 、焦作市參與式預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

舊財(cái)政制度資金分配不透明,程序不規(guī)范,單位大量占有財(cái)政資金等弊端,嚴(yán)重影響財(cái)政資金的整體效益,使得各地財(cái)政改革迫在眉睫。在焦作市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,一場(chǎng)涉及人們思想觀念、利益調(diào)整和制度創(chuàng)新的財(cái)政綜合改革在焦作拉開(kāi)了帷幕,并持續(xù)了10余年之久。焦作市參與式預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)主要有以下兩個(gè)方面:

(一)建立公眾參與的財(cái)政民主決策機(jī)制

在預(yù)算編制的中間環(huán)節(jié),焦作市財(cái)政局依據(jù)參與式預(yù)算的新理念,通過(guò)引入公共選擇程序,創(chuàng)新參與方法和參與途徑,科學(xué)設(shè)計(jì)參與流程,逐步擴(kuò)大群眾對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的知情權(quán)、參與權(quán),實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)透明理財(cái)和科學(xué)民主決策。從信息公開(kāi)、部門申報(bào)、財(cái)政匯審、民意測(cè)評(píng)、專家論證、社會(huì)聽(tīng)證到人大公審等程序,都注意廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。并且在不同的環(huán)節(jié)配之以不同的參與形式,根據(jù)需要的差異,側(cè)重傾聽(tīng)不同人群的意見(jiàn)。以2009年焦作市預(yù)算編制及2008年預(yù)算執(zhí)行情況為例,焦作市實(shí)施參與式預(yù)算的主要改革措施有:

一是公開(kāi)預(yù)算編制基礎(chǔ)信息。財(cái)政部門通過(guò)政府網(wǎng)站和財(cái)經(jīng)沙盤等信息平臺(tái),公開(kāi)預(yù)算編制基礎(chǔ)信息、資源分布和定額標(biāo)準(zhǔn)。

二是部門申報(bào)和財(cái)政匯總。2008年7月份,各預(yù)算單位按照政府財(cái)政編制要求,在規(guī)定時(shí)間內(nèi)及時(shí)編制本單位部門預(yù)算,并經(jīng)其主管部門審核后報(bào)財(cái)政部門。財(cái)政局于10月底就收集完各部門的預(yù)算意向進(jìn)行統(tǒng)一匯總,并登陸財(cái)經(jīng)沙盤廣泛征求意見(jiàn),通過(guò)“兩上兩下”程序開(kāi)展財(cái)政部門的審核,初步達(dá)成共識(shí)。

三是民意測(cè)評(píng)。通過(guò)焦作電視臺(tái)專欄節(jié)目、焦作日?qǐng)?bào)、網(wǎng)絡(luò)等形式,對(duì)市委市政府確定的重大支出項(xiàng)目和事關(guān)民生等公共支出項(xiàng)目進(jìn)行公示并公開(kāi)征集意見(jiàn),邀請(qǐng)公眾進(jìn)行網(wǎng)上投票。政府以此推選出代表公眾心聲的項(xiàng)目,使財(cái)政預(yù)算決策體現(xiàn)民意。

四是專家論證。2008年10月29日,焦作市政府財(cái)政投資項(xiàng)目專家論證會(huì)召開(kāi)。來(lái)自焦作市人大、審計(jì)、河南理工大學(xué)等社會(huì)各界的8名專家和教授,對(duì)2008年部門預(yù)算已經(jīng)安排到部門但未細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目的專項(xiàng)資金,進(jìn)行了專家論證。而且會(huì)后,論證委辦公室將每位專家的意見(jiàn)匯總成冊(cè),形成論證報(bào)告,作為科學(xué)編制部門預(yù)算的重要參考和依據(jù)。

五是社會(huì)聽(tīng)證。2008年10月31日,焦作市財(cái)政局召開(kāi)了2008年部分政府財(cái)政投資項(xiàng)目社會(huì)聽(tīng)證會(huì)議。此次聽(tīng)證會(huì)選取教育局、農(nóng)業(yè)局、城管局、林業(yè)局、衛(wèi)生局等單位已安排但沒(méi)有詳細(xì)實(shí)施方案的8個(gè)年初預(yù)算項(xiàng)目,邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、決策咨詢委員會(huì)專家?guī)鞂＜摇㈩A(yù)算單位代表、財(cái)政監(jiān)督員和普通公眾代表等70余人參加聽(tīng)證,并請(qǐng)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督。與會(huì)人員就教育質(zhì)量獎(jiǎng)的績(jī)效、專業(yè)合作社認(rèn)定、城市垃圾處置、生態(tài)城市建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行了提問(wèn),發(fā)表意見(jiàn)和建議。預(yù)算單位認(rèn)真進(jìn)行陳述、申辯,提供詳細(xì)充分的依據(jù)。根據(jù)預(yù)算聽(tīng)證委員會(huì)聽(tīng)證代表和有關(guān)專家的意見(jiàn),預(yù)算單位調(diào)整或修改部門預(yù)算相關(guān)內(nèi)容,經(jīng)市政府批準(zhǔn)后,及時(shí)向社會(huì)公開(kāi),自覺(jué)接受監(jiān)督。

六是通過(guò)人大公審,讓社會(huì)監(jiān)督民主監(jiān)督得到真正體現(xiàn)。2009年7月28日,焦作市人大常委會(huì)在財(cái)政局組織召開(kāi)財(cái)稅工作座談會(huì),聽(tīng)取《2008年財(cái)政決算和非稅收入管理及2009年上半年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況》的匯報(bào),對(duì)2008年市級(jí)財(cái)政決算報(bào)告進(jìn)行初審,為即將召開(kāi)的焦作市十一屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。[6]會(huì)上,代表就若干部門預(yù)算及項(xiàng)目實(shí)施情況公開(kāi)問(wèn)詢、審查,并提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議。

七是財(cái)政政務(wù)公開(kāi)。其主要途徑如下:(1)建立服務(wù)大廳,將公共財(cái)政事項(xiàng)向社會(huì)公開(kāi)。(2)財(cái)政部門通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展“公共財(cái)政與百姓生活”動(dòng)態(tài)報(bào)道,及時(shí)有效地把事關(guān)民生的財(cái)政支出和預(yù)算變化情況向社會(huì)公開(kāi),自覺(jué)接受人民群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。(3)焦作市財(cái)政局自主研發(fā)設(shè)計(jì)了財(cái)經(jīng)沙盤,即一種新型財(cái)政綜合管理與決策支出系統(tǒng),它匯集了焦作市地理、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政預(yù)算等多方面信息,通過(guò)專業(yè)統(tǒng)計(jì)分析和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)拓展深層應(yīng)用,直觀地反映出焦作市宏觀經(jīng)濟(jì)概況、公共財(cái)政運(yùn)行、稅源動(dòng)態(tài)分布以及各單位預(yù)算、實(shí)際支出的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和歷史數(shù)據(jù)。

(二)建立了“四權(quán)分離”的權(quán)力制衡機(jī)制

焦作市委市政府從制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新入手,大力推進(jìn)財(cái)政支出改革,緊緊抓住財(cái)政預(yù)算這個(gè)總開(kāi)關(guān),制定市委1號(hào)文件《關(guān)于完善公共財(cái)政體系推進(jìn)和諧焦作建設(shè)的意見(jiàn)》,明確提出了建立和完善財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)相分離相制衡的“四權(quán)分離”財(cái)政運(yùn)行新機(jī)制,初步構(gòu)建了財(cái)政資金運(yùn)作的保廉新體系。

一是將各業(yè)務(wù)科室的預(yù)算編制職能和相關(guān)人員集中起來(lái),和原預(yù)算科相整合成立預(yù)算編制局,其主要任務(wù)是研究政策、制定標(biāo)準(zhǔn)、審核把關(guān)。二是在原國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)部基礎(chǔ)上成立預(yù)算執(zhí)行局,著重組織執(zhí)行年度市本級(jí)預(yù)算,合理組織收入,均衡支出進(jìn)度。三是建立財(cái)稅監(jiān)督局。依靠制度保障、技術(shù)支撐和網(wǎng)絡(luò)程序,對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行實(shí)行全程動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督。四是加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的建設(shè)?？?jī)效評(píng)價(jià)權(quán)由績(jī)效評(píng)價(jià)科和各業(yè)務(wù)科室行使,主要職責(zé)是對(duì)重大財(cái)政支出資金或項(xiàng)目的資金來(lái)源、成本支出、預(yù)期收益等信息的綜合評(píng)價(jià)。為保障“四權(quán)分離”的財(cái)政管理新機(jī)制順暢運(yùn)行,全面完成財(cái)政工作任務(wù),焦作市在借鑒中央“大部制”機(jī)構(gòu)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,建立財(cái)政“大辦制”外圓內(nèi)方的工作機(jī)制。外圓內(nèi)方的“大辦制”工作機(jī)制,圍繞財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)和階段性工作重點(diǎn),按照科學(xué)統(tǒng)一、提高績(jī)效的原則,適時(shí)適度、適宜有效地跨越領(lǐng)導(dǎo)分工和科室界限,根據(jù)工作需要整合業(yè)務(wù)職能,優(yōu)化人員配置,建立綜合辦公室,管理預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等業(yè)務(wù)。切實(shí)做到?jīng)Q策科學(xué),執(zhí)行順暢,監(jiān)督有力,降低行政成本,提高財(cái)政績(jī)效。

三 、焦作模式的績(jī)效評(píng)價(jià)

在充分吸收國(guó)外參與式預(yù)算實(shí)踐的基礎(chǔ)上,焦作市基于國(guó)家現(xiàn)有的法律框架,開(kāi)始實(shí)施預(yù)算改革,擴(kuò)大了公民參與政府決策的廣度和深度,深刻影響著中國(guó)基層民主的發(fā)展。

(一)積極效果

1.預(yù)算內(nèi)容更加全面細(xì)致、公開(kāi)化、科學(xué)化。以前不同層級(jí)政府及其部門的預(yù)算草案只是個(gè)粗略的框架,代表能看到的只是預(yù)算數(shù)字的匯總或堆砌,往往造成“外行人看不懂,內(nèi)行人搞不清”的結(jié)果。因此,在審查和表決預(yù)算時(shí),只能是形式上的表決通過(guò),缺乏實(shí)質(zhì)性的審查考評(píng)。2008年,焦作市在一系列體制框架和制度保障的基礎(chǔ)上,編制了包括部門預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有土地基金預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算、政府非稅收入預(yù)算、住房公積金預(yù)算在內(nèi)的八大市級(jí)預(yù)算,覆蓋了全部政府性資金,以求讓公眾了解錢從哪來(lái),用到何處。而且焦作市的預(yù)算編制更加細(xì)致化,在部門預(yù)算支出明細(xì)表上,各單位的支出按辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、水電費(fèi)等明細(xì)全部列出。從實(shí)踐來(lái)看,焦作市還公開(kāi)了預(yù)算審議過(guò)程,無(wú)論是對(duì)每一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目的審議,還是審議的每一個(gè)環(huán)節(jié),都是在完全公開(kāi)、透明的狀態(tài)下進(jìn)行。由于實(shí)行了預(yù)算編制聽(tīng)證會(huì)制度和項(xiàng)目資金“事前評(píng)審”制度,在部門預(yù)算編制、財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施前,通過(guò)專家的科學(xué)論證和評(píng)價(jià),比較準(zhǔn)確地測(cè)算出項(xiàng)目的可行性和資金規(guī)模,保證了預(yù)算的科學(xué)性。

2.財(cái)政政務(wù)公開(kāi),保障市民的財(cái)政知情權(quán)。焦作市在全國(guó)率先建立了面向社會(huì)公眾、高效便捷、公開(kāi)透明的服務(wù)大廳,將行政審批、財(cái)政預(yù)算、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)委派、預(yù)算文本等公共財(cái)政事項(xiàng)向社會(huì)公開(kāi)。同時(shí),焦作市在財(cái)政信息網(wǎng)上還公開(kāi)了有關(guān)預(yù)算資料。焦作電視臺(tái)等新聞媒體設(shè)立了專題欄目,在人民廣場(chǎng)、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方設(shè)立電子屏幕,開(kāi)展“公共財(cái)政與百姓生活”動(dòng)態(tài)報(bào)道,及時(shí)有效地把事關(guān)民生的財(cái)政支出動(dòng)態(tài)變化情況向社會(huì)公示,自覺(jué)接受人民群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督,使更多的政府財(cái)政資金由人民群眾共監(jiān)共管,讓憲法賦予人民群眾當(dāng)家作主的民主權(quán)利得到保障。

3.增強(qiáng)人大監(jiān)督的職能和作用。過(guò)去,法律賦予的人大職權(quán)好多并沒(méi)有真正到位,財(cái)政的預(yù)算和執(zhí)行權(quán)實(shí)際上掌握在地方政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中,人大基本處于虛位的狀態(tài)。焦作模式打破了以往人大審查形式化的缺陷,在參與式預(yù)算流程中加入人大初審環(huán)節(jié),實(shí)行人大初審和人大履行職能的預(yù)算審查雙重監(jiān)督,創(chuàng)新了人大審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)算編制的新模式。在人代會(huì)之前,人大常委會(huì)選擇市直單位部門預(yù)算進(jìn)行初審,組織人大代表就百姓關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)審查,各位委員和代表分別就關(guān)心的問(wèn)題提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議,讓社會(huì)監(jiān)督民主監(jiān)督得到真正體現(xiàn)。充分發(fā)揮人大初審和人大履行職能的預(yù)算審查作用,增強(qiáng)了監(jiān)督力度。

4.改進(jìn)政府工作,提高了財(cái)政資金的使用效益。對(duì)政府而言,參與式預(yù)算是一個(gè)接受代表、公民參與決策的過(guò)程,是一個(gè)吸納“民意”的過(guò)程,是一個(gè)得到公眾認(rèn)同的過(guò)程。在財(cái)政預(yù)算安排和資金運(yùn)作中,焦作市大膽引入專家論證制度,變領(lǐng)導(dǎo)定奪為領(lǐng)導(dǎo)決策與專家論證有機(jī)結(jié)合,客觀公正地選出急需安排財(cái)政資金的項(xiàng)目,借助專家智慧為焦作市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出有益建議,對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的必要性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、效益性等作出更為科學(xué)準(zhǔn)確的判斷,為政府決策提供參考和依據(jù),使得決策更加科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。另外,參與式預(yù)算使政府在施政過(guò)程中更好地了解不同利益群體的需求,使為群眾辦好事、辦實(shí)事的政府職責(zé)和工作目標(biāo)符合大多數(shù)群眾的利益。通過(guò)規(guī)范的程序和群眾的廣泛參與、對(duì)話和協(xié)商,使政府行為更具合法性與正當(dāng)性,密切了政府與群眾的聯(lián)系,培養(yǎng)了社會(huì)群體的認(rèn)同感,促進(jìn)了政府工作效率的提高,并且在一定程度上改善了干部的工作作風(fēng),促使政府樹(shù)立服務(wù)意識(shí)。

5.經(jīng)濟(jì)腐敗得到有效制約。2009年8月17日,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在杭州舉行的“亞歐參與式預(yù)算”國(guó)際研討會(huì)上介紹“焦作模式”時(shí)指出,這一舉措從源頭上預(yù)防和治理腐敗,初步構(gòu)建了財(cái)政資金運(yùn)作的保廉新體系。在深知只有公開(kāi)、透明,才能有規(guī)范化的操作以及公眾的知情權(quán)是對(duì)政府行為最好的監(jiān)督的前提下,焦作市大力推行全口徑預(yù)算管理及公開(kāi)透明的管理制度,將公眾參與貫穿到項(xiàng)目選定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估全過(guò)程,使財(cái)政資金分配更加科學(xué)、公開(kāi)、透明,有效防止了各種腐敗行為的發(fā)生,為財(cái)政資金編織了一層“安全網(wǎng)”,實(shí)現(xiàn)了“陽(yáng)光”理財(cái)。預(yù)算的公開(kāi)透明割斷了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本單位資金隨意使用的權(quán)力,從源頭上鏟除了腐敗的條件,相關(guān)管理人員貪污、挪用、截留資金變得相當(dāng)困難。據(jù)焦作市紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì),自1999年以來(lái)焦作市領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪立案總數(shù)、涉案金額均大幅下降,立案總數(shù)、涉案金額分別從1999年的8起、580.5萬(wàn)元,下降到2007年的2起、13萬(wàn)元。

6.推進(jìn)民主進(jìn)程。一方面,參與式預(yù)算為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道,體現(xiàn)了政府對(duì)公眾權(quán)利的充分尊重和切實(shí)保障,擴(kuò)大了公民有序政治參與,賦予了人大代表和民眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),是推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的有益嘗試。具體來(lái)看,焦作市在實(shí)踐中通過(guò)項(xiàng)目公示、民意測(cè)評(píng)、社會(huì)聽(tīng)證、人大質(zhì)詢等形式,使人民群眾全程參與了政府資金預(yù)算編制、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了群眾的權(quán)利,拉近了政府與百姓的距離。阿爾蒙德和費(fèi)爾巴(GabrielA.A lmond,Sidney Verba)等人認(rèn)為“社會(huì)底層人員的參與程度通常比較低,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為自己不具備改變政治的力量?！雹賲⒁?jiàn)Almong/Verba 1965;Milbrath 1965;Gittell 1980:22f焦作實(shí)踐同時(shí)也為公民監(jiān)督政府預(yù)算的權(quán)力行使提供了新的方式,增強(qiáng)了民意的表達(dá)和公民在決策過(guò)程中的影響力,增強(qiáng)了公眾參與的“效能感”②坎貝爾等把效能感定義為這樣一種感覺(jué):個(gè)人的政治行為對(duì)于政治過(guò)程確實(shí)有影響或者能夠有影響,也就是個(gè)人認(rèn)為履行公民責(zé)任是值得的。。另一方面,參與式預(yù)算培育了公民意識(shí),使廣大群眾的民主意識(shí)和民主觀念不斷增強(qiáng)、民主習(xí)慣不斷形成、行使民主權(quán)利的能力不斷提高,有利于形成一種更加民主的政治文化。

(二)不足之處

焦作市的參與式預(yù)算改革讓廣大群眾和社會(huì)各界人士直接或間接參與了政府財(cái)政預(yù)算編制過(guò)程,取得了明顯的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,達(dá)到了預(yù)期效果。但改革尚處在試驗(yàn)階段,還有明顯的不足之處。

1.焦作模式屬于政府主導(dǎo)型的公眾參與,存在一些難以克服的缺陷。首先,政府過(guò)于主動(dòng)的介入使得公眾參與的空間變小,甚至被迫接受政府提出的條件和意見(jiàn),而不能自主地做出選擇。雖然焦作市給出60個(gè)項(xiàng)目讓公眾投票選出最滿意的10項(xiàng),但政府部門已經(jīng)為參與式預(yù)算的項(xiàng)目范圍劃定了一個(gè)框框。其次,政府主導(dǎo)型的公眾參與容易削弱公眾的主動(dòng)精神,使其變成被動(dòng)的參與者。在焦作的改革中,公眾參與的各個(gè)步驟和具體程序已由財(cái)政局設(shè)計(jì),公眾參與只是遵照程序行事。

2.參與者的代表性不夠廣。以焦作市2008年部分政府財(cái)政投資項(xiàng)目社會(huì)聽(tīng)證會(huì)議為范本。此次聽(tīng)證會(huì)參會(huì)者有部門領(lǐng)導(dǎo)6人,決策咨詢委員會(huì)委員、專家4人,行風(fēng)評(píng)議代表3人,財(cái)政監(jiān)督員1人,各縣市區(qū)2名人大代表或政協(xié)委員、1名財(cái)政干部,被聽(tīng)證7個(gè)部門的單位領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)人員,市財(cái)政局有關(guān)科室負(fù)責(zé)人和社會(huì)群眾共70余人。由此可以看出,一是官方或有官方背景的參與者占的比例較大,諸如黨委、政府官員、人大代表、政協(xié)委員等;二是作為普通民眾的參與者的背景缺乏多樣性。如何保障公民參與的公平性、代表性和廣泛性,是未來(lái)推行參與式預(yù)算需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

3.可持續(xù)性堪憂,參與式預(yù)算尚游離于法律制度框架之外。焦作模式作為一種預(yù)算監(jiān)督民主形式,屬于體制外的自然生長(zhǎng),是地方政府改革的試驗(yàn)結(jié)果,尚沒(méi)有法律地位,缺乏法律法規(guī)保障和上級(jí)政策支持。而且焦作處于相對(duì)落后的中部?jī)?nèi)陸地區(qū),屬于地級(jí)市層面起點(diǎn)較低,高層次政策理論和專家指導(dǎo)等許多方面不如沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

發(fā)端于焦作市的財(cái)政改革已進(jìn)入第11年,其基本經(jīng)驗(yàn)就是:對(duì)涉及老百姓切身利益的公共項(xiàng)目建設(shè)通過(guò)社會(huì)公眾參與決策的過(guò)程,使財(cái)政資金使用接受全程監(jiān)督,促進(jìn)了政府財(cái)政資源及公共服務(wù)分配的透明度,杜絕了公共投資預(yù)算的暗箱操作現(xiàn)象;切實(shí)保障公眾的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”及合法利益,把有限的資金用在民眾最關(guān)心、得到實(shí)惠最大的項(xiàng)目上,使公共資源“優(yōu)先權(quán)”的排序在多方博弈中實(shí)現(xiàn)了有效均衡。財(cái)政預(yù)算改革涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域,成為改革的切入點(diǎn)關(guān)鍵點(diǎn),焦作模式從體制、制度和技術(shù)創(chuàng)新著手,深層次地推動(dòng)了政治經(jīng)濟(jì)體制實(shí)質(zhì)性改革,正在為我國(guó)的公共預(yù)算改革探路,并積累了不少經(jīng)驗(yàn),但愿其能夠成為我國(guó)民主政治建設(shè)的新起點(diǎn)。

[1]蘇永通.五萬(wàn)億財(cái)政收入怎么花出去——四學(xué)者呼吁公共預(yù)算改革[N].南方周末,2008-04-17.

[2]孫立坤.政府工作報(bào)告——2009年3月29日在焦作市第十一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上[EB/OL].http://www.jiaozuo.gov.cn/toushizhengfu/qita-12.htm.

[3]向 晨,曉 光,明 杰.參加地方財(cái)政支出的規(guī)模約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的制度框架國(guó)際研討會(huì)有感[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_5d923a7a0100c2nk.html.

[4]張 瑜,秦亞洲,哲 生.陽(yáng)光財(cái)政的“焦作模式”[J].浙江人大,2009(9).

[5]Yves Sintomer,Carsten Herzberg andAnja Roecke.Participatory Budgeting in Europe:Potentials and Challenges[J/OL].International Journal of Urban and Regional Research,Volume 32.1,2008,32(1).

[6]杜 玲.市人大常委會(huì)初審2008年市級(jí)財(cái)政決算報(bào)告[N].焦作日?qǐng)?bào),2009-07-29.

The Local Practice of Participatory Budgeting——JiaozuoM odel in the Public Budget Reform

YANGWentao,REN Zhongping
(School of Politics and Administration,ChinaWestNor malUniversity,Nanchong Sichuan 637009,China)

Based on the law framework and the international experience of the participatory budget,Jiaozuo City in Henan Province refor med its financial budget and the result was outstanding.By establishing the mechanis ms of democratic decision-making and“fourpowers”separation ofpower balancing,the refor m gave fullplay to the role of the NPC system platform and safeguard the public’s“right to know”,“right to participate”,“right to supervise”and their legitimate interests.Taking financial budget as the cut-in point,JiaozuoModel exerts a profound influence on the development of grass-roots democracy and local governance and provides a new perspective for the construction of democracy in China.

participatory budget;Jiaozuo model;financial budget;separation of the four powers

F810.7

A

1674-117X(2010)05-0092-05

2010-03-11

楊文濤(1985-),女,山東沂水縣人,西華師范大學(xué)碩士研究生,主要從事政治學(xué)研究;

任中平(1955-),男,山西柳林人,西華師范大學(xué)教授,主要從事政治哲學(xué)和基層民主政治研究。

責(zé)任編輯:駱曉會(huì)