薛瑩榮

行政復(fù)議法十年思考

薛瑩榮

《行政復(fù)議法》實(shí)施10年來，通過行政復(fù)議解決行政糾紛的案件已達(dá)到八萬多個(gè)，切實(shí)地為百姓解決了許多難題。但面對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)的需要和社會(huì)的發(fā)展挑戰(zhàn)，行政復(fù)議這一行政糾錯(cuò)機(jī)制目前已出現(xiàn)了一些不足，有待進(jìn)一步完善。將從當(dāng)前行政復(fù)議存在的問題出發(fā)，提出進(jìn)一步健全行政復(fù)議的幾點(diǎn)建議。

行政復(fù)議；權(quán)利救濟(jì)；內(nèi)部監(jiān)督

一 行政復(fù)議的立法歷史

我國的行政復(fù)議制度最早于1950年率先在稅務(wù)領(lǐng)域建立起來，隨后逐步被引入到海關(guān)行政領(lǐng)域。隨著范圍的不斷地?cái)U(kuò)大，相應(yīng)的一系列涉及行政復(fù)議的法規(guī)也日益增多起來，但這些零散的法規(guī)大都只是散見于其他的一些部門法之中，直到1990年12月24日，為了適應(yīng)和配合《行政訴訟法》的實(shí)施，國務(wù)院頒布了《行政復(fù)議條例》。該《條例》對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的范圍、管轄、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議參加人、復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審理與決定等都作出了統(tǒng)一、具體、明確的規(guī)定。《行政復(fù)議條例》實(shí)施的8年多時(shí)間里，對(duì)監(jiān)督行政職權(quán)的行使、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面起到了積極的作用。但是在《條例》的實(shí)施中也出現(xiàn)了不少問題，這些問題的出現(xiàn)也為《行政復(fù)議法》的起草和制定起到了積極的導(dǎo)向作用。在總結(jié)了《行政復(fù)議條例》施行以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過了多次的審議和修改后，終于在1999年4月29日，全國人大常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議正式表決，全票通過了《行政復(fù)議法》，這標(biāo)志著我國行政復(fù)議制度發(fā)展到了一個(gè)新的階段。

行政復(fù)議法在立法之初就明確了三項(xiàng)立法宗旨：第一，行政復(fù)議要體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜也不必照搬司法機(jī)關(guān)辦案的程序使行政復(fù)議司法化；第二，堅(jiān)持便民原則，從為人民服務(wù)的宗旨出發(fā)，簡化程序，免費(fèi)復(fù)議，為保護(hù)人民的合法權(quán)益而開方便之門；第三，強(qiáng)化對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督、嚴(yán)格法律責(zé)任[1]。總之，行政復(fù)議立法之宗旨就是要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)便民、高效、公平的為人民服務(wù)。

二 行政復(fù)議的現(xiàn)狀

《行政復(fù)議法》實(shí)施的10年充分體現(xiàn)了它的創(chuàng)新和完備，但在實(shí)踐中也顯現(xiàn)了其制度設(shè)置和監(jiān)管力度上的不足。

1.行政復(fù)議方向的迷失?！缎姓?fù)議法》確立的行政復(fù)議的宗旨是保障復(fù)議機(jī)關(guān)正確及時(shí)地審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議最根本的宗旨是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，依法對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為進(jìn)行監(jiān)督是第二位的，其最終目的也是為了實(shí)現(xiàn)第一位的根本目的。但是在實(shí)踐中，對(duì)行政復(fù)議的宗旨的理解出現(xiàn)了“本末倒置”的現(xiàn)象——認(rèn)為行政復(fù)議主要是一種內(nèi)部監(jiān)督制度，這種片面強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議“內(nèi)部監(jiān)督”功能而忽略“權(quán)利救濟(jì)”功能，勢必會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議方向性的迷失，從而造成對(duì)人民合法權(quán)益的漠視。

2.行政復(fù)議體制設(shè)置的缺陷。有數(shù)據(jù)顯示，在目前數(shù)量有限的行政復(fù)議案件中，全國行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出“維持決定”的比例一直穩(wěn)居50%以上，當(dāng)然，出現(xiàn)這樣的結(jié)果，我們更愿意認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)依法行政的水平的提高，但在這50%的案例中，由于申請(qǐng)人不服行政復(fù)議決定而提起的行政訴訟案件中，卻有相當(dāng)大比例的案件結(jié)果都被法院判決改變了[2]。由此我們不禁疑問，為何“維持決定”如此受到復(fù)議機(jī)關(guān)的青睞呢？翻看《行政復(fù)議法》第二十八條第二款規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為“具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)?，決定維持?！薄缎姓V訟法》第二十五條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告”這兩項(xiàng)規(guī)定可以認(rèn)為是復(fù)議機(jī)關(guān)決定作出最為保險(xiǎn)的決定——“維持決定”的誘因，這也解開了我們的一個(gè)不惑：為什么百姓寧愿選擇行政訴訟也不愿選擇免費(fèi)的復(fù)議之路？可見，行政復(fù)議制度設(shè)置上的缺陷已使其形同虛設(shè)，最終造成了一種公正性的缺失，而使百姓“權(quán)利救濟(jì)”的愿望落空。

3.行政復(fù)議的監(jiān)督力度不足。行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的一種體制，是復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)作出行政行為的行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督。同時(shí)，作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)，其作出的行政復(fù)議決定是百姓權(quán)利救濟(jì)的重要途徑，復(fù)議決定應(yīng)該是公正的、合理，否則將嚴(yán)重影響政府的公信力。然而在實(shí)踐中，由于害怕承擔(dān)責(zé)任，害怕因復(fù)議而成為行政訴訟的被告，復(fù)議機(jī)關(guān)就把復(fù)議看成一個(gè)包袱，能推就推，盡量少受理、不受理，使許多百姓有怨不得訴。然而對(duì)于這種怠于復(fù)議的行為，《行政復(fù)議法》雖然有規(guī)定，但卻因沒有追究啟動(dòng)程序而荒蕪。

三 完善行政復(fù)議法律制度

1.行政復(fù)議性質(zhì)定位。《行政復(fù)議法》第1條規(guī)定:“為防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為、保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法,制定本法?！弊鳛榱⒎康?我國行政復(fù)議的宗旨就是保護(hù)公民合法權(quán)益，糾正違法或不當(dāng)行政行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。但是保護(hù)公民合法權(quán)益是最根本的目的，行政糾錯(cuò)和監(jiān)督的目的都只是次一級(jí)目的。將行政復(fù)議制度定位于公民權(quán)利的救濟(jì)方式,可以說是對(duì)行政復(fù)議制度本質(zhì)的回歸,也能促進(jìn)行政復(fù)議的制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)和理性。我國行政復(fù)議保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的宗旨是行政復(fù)議行為的出發(fā)地和最終歸宿，明確這一點(diǎn)是對(duì)行政復(fù)議一個(gè)正確、精確的定位。只有正確認(rèn)識(shí)自身的性質(zhì)，明確責(zé)任，才能更好地依法行使職責(zé)。

2.健全、完善行政復(fù)議體制?？v觀《行政復(fù)議法》第11、12、13條的相關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議主體與行政行為實(shí)施者(即被申請(qǐng)人)的關(guān)系是非常密切的，甚至在同級(jí)復(fù)議的情況下行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人是同一人,這種運(yùn)動(dòng)員兼職裁判員的模式能否保障復(fù)議的公正性是值得懷疑的。裁判權(quán)的獨(dú)立性是裁判結(jié)果的公正性和中立性的重要保障，對(duì)于行政復(fù)議亦然。為了保障行政復(fù)議的公正性，設(shè)置獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)使行政復(fù)議主體擁有獨(dú)立的法律地位是改革的必然之需。同時(shí)，我國對(duì)抽象行政行為審查范圍存在著局限性，在實(shí)踐中抽象行政行為適用的對(duì)象多、范圍廣,一旦違法勢必造成更大的危害,因此應(yīng)該在行政復(fù)議中重視對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，加大對(duì)抽象行政行為的審查范圍?？傊?，法律制度的完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，這一過程是在時(shí)間和實(shí)踐的反復(fù)中實(shí)現(xiàn)的。因此，對(duì)行政復(fù)議法律體系完善也要建立一個(gè)長效的體制。

3.行政復(fù)議程序的“司法化”建設(shè)?！缎姓?fù)議法》實(shí)質(zhì)上是一部程序法,然而在該法中對(duì)行政復(fù)議案件的受理、審理、作出決定等程序的設(shè)定卻非常簡潔,導(dǎo)致在實(shí)踐中難以操作,也造成了復(fù)議機(jī)構(gòu)在案件處理過程無法可依。行政復(fù)議與行政訴訟在權(quán)利救濟(jì)和解決紛爭上具有同樣的功能，兩種途徑最終都是要實(shí)現(xiàn)結(jié)果的正義。因此，行政復(fù)議程序上的不確定是無法為實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義做保障的。目前，我國的行政復(fù)議一味追求高效而忽略了程序的重要性，從而使人民的權(quán)利大打折扣，最終得出一個(gè)不具有公正性的結(jié)果。因此，行政復(fù)議的程序問題應(yīng)該得到重視，應(yīng)在立法中將案件的受理、審理、決定等程序問題進(jìn)一步明確、細(xì)化。同時(shí)，為了維護(hù)申請(qǐng)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議結(jié)果的正義性，提高行政復(fù)議的效率，應(yīng)在行政復(fù)議中轉(zhuǎn)變?cè)械摹胺撬痉ɑ钡牧⒎ɡ砟睿瑓⒄账痉ǔ绦虻墓_性、正義性，增設(shè)一些程序，諸如回避制度、律師代理制度、管轄制度、證據(jù)補(bǔ)充制度等[2]。

我國《行政復(fù)議法》在過去的十年間，已成為人們權(quán)利救濟(jì)的重要手段，并在化解行政糾紛、緩解司法壓力等方面都起到了重要作用。行政復(fù)議已經(jīng)成為行政法律體系中重要的一員，以后也將發(fā)揮著越來越重要的作用。社會(huì)在不斷前進(jìn)，法律也必須要在前進(jìn)中不斷地改革、創(chuàng)新才能保持其與社會(huì)的同步，才能更好的服務(wù)于人民。

[1]應(yīng)松年.當(dāng)代中國行政法(下)[M].北京：中國方正出版社，2004.

[2]楊海坤,章志遠(yuǎn).中國行政法基本理論研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[3]黃德林.夏云嬌.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2007.

[4]莫于川編.行政法學(xué)原理與案例教程(曾憲義.王利明總主編)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

[5]范金鵬.論我國行政復(fù)議改革中的行政化和司法化[J].中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào),2006,(5).

[6]金淼.行政復(fù)議制度的思考與探索.中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)[J],2009,(3).

ReconsiderationofAdministrativeReviewLawImplementedinChina

Xue Yingrong

The Administrative Review Law has been implemented for ten years in China . It is not only the important guarantee to safeguard the legitimate rights and interests of citizens, but also the systematic security to realize internal supervision for government institutions. And the law has effectively solved many problems for the common people. With the need of social development, some shortcomings of this administrative review mechanism have emerged and it needs to be further improved and perfected. The paper put forward some suggestions to improve the administrative review procedures from the perspective of current problems to be resolved .

administrative review ；rights remedies；internal supervision

ClassNo.:D912.1DocumentMark:A

劉麗萍 蔡雪嵐)

薛瑩榮，碩士，廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西·桂林。郵政編碼：541004

1672-6758(2010)05-0043-2

D912.1

A