陳永章,華僑大學公共管理學院,福建泉州 362021

理性官僚制民主困境的自我救贖

陳永章,華僑大學公共管理學院,福建泉州 362021

理性官僚制肇始于對專制的反動,卻又深陷反民主的“泥潭”,是現(xiàn)代性之禍還是官僚制自身邏輯使然?抑或兩者皆有?探究其中原由,以期對官僚制提供某種解救之道。對官僚制的修修補補并不是解決存在問題的有效辦法,但是完全拋棄官僚制在現(xiàn)代社會既不可能也不現(xiàn)實,或許可以選擇一條中間道路。

理性官僚制;現(xiàn)代性;民主

自從韋伯論證理性官僚制的合法性開始,公共行政昂首挺胸邁進了現(xiàn)代,官僚制行政取代民主制行政成為公共治理的唯一圖式。理性官僚制由此也成為公共行政合法性的唯一代名詞。理性官僚制延續(xù)了現(xiàn)代性的基本原則,用理性的“偉大”確認了效率的神話。然而追求效率的偏執(zhí),忽視了民主的理想,而這恰恰是18世紀啟蒙運動以來人類所孜孜以來的現(xiàn)代性目標。為此,我們不得不感慨,理性在給官僚制帶來效率的同時 (當然,即使效率本身也是一個問題),卻給民主挖了一個深深的鴻溝。這個鴻溝如何填平,如何對待理性官僚制,尤其值得深思。

一、形式合理性:理性官僚制的合法性之基

在政治權力統(tǒng)治的官僚化進程中,理性官僚制區(qū)別于先知神諭的傳統(tǒng)型統(tǒng)治,是理性化和理智化的文明成果。因此,在韋伯看來,合理性和合法性在政治權力統(tǒng)治上既體現(xiàn)為一個問題的兩個方面,同時更為重要的是運用合理性證明統(tǒng)治的合法性。哈貝馬斯已經(jīng)注意到這一點,他認為,韋伯類型的法律統(tǒng)治是通過技術程序使自身合法化的[1]186。官僚制的合法性正是在價值中立的工具理性維度上基于合理性的正當設計。

價值中立的工具理性是“為世界除魅”的結果,“祛魅”是世界文明進化的具有決定意義的事件?！办铟取本褪恰爸灰藗兿胫?他任何時候都能夠知道;從原則上說,再也沒有什么神秘莫測、無法計算的力量在起作用,人們可以通過計算掌握一切”[2]29。于是價值就被當作一件很麻煩的東西,“通往真實存在之路”、“通往藝術的真實道路”、“通往真正的自然之路”、“通往真正的上帝之路”、“通往真正的幸福之路”在科學中都被堵死了,科學不涉及終極關懷。現(xiàn)代官僚制也被當成價值中立的一門“科學”被確定下來了。

于是,才有政治與行政二分?！八械恼w制中都存在著兩種主要的或基本的政府職能,即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行。而所有國家中也都存在著分立的機關。每個分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能的一種。這兩種功能就是:政治與行政?！盵3]12-13所有價值目標都在政治領域里實現(xiàn),而在行政領域里,只有經(jīng)濟與效率被奉為圭阜。而為了經(jīng)濟與效率,程序主義成了公共行政合法性的唯一源泉,公共行政發(fā)展成為了“獨立的技術領域”。這種“獨立的技術領域”要求以科層制創(chuàng)建“理性統(tǒng)治”,行政領域也像其他自然科學一樣,求真成為其合法性的要求,合法性依賴真理而得到證明。此時,合法性信念就退縮成為一種正當性信念,滿足于訴諸作出一種決定的正當程序,程序的形式規(guī)則足以成為決定性的合法性條件。

著名的韋伯研究專家施路赫特指出,與家產(chǎn)官僚制相比,現(xiàn)代官僚制有著“完全的”形式理性:現(xiàn)代官僚組織實現(xiàn)了依功能不同而設計的職權分工,取代了傳統(tǒng)官僚組織中基于支配者權力競爭而對官署上的限制;現(xiàn)代官僚制中官職的占有乃憑借“客觀”而可驗證的能力資格,同時標準化的選任制度也取代了傳統(tǒng)官僚制在支配者個人隨從及食客中挑選官員的做法;另外現(xiàn)代官僚制依循著官職階層化的原則,取代了一種官員或“封疆大吏”或“普通官吏”的分化,現(xiàn)代官僚制還徹底實行了官職與個人的嚴格區(qū)分,而將職責份內之事放在個人之上,表現(xiàn)了客觀公正的職務忠誠,這也取代了傳統(tǒng)官僚制中公私不明、循私茍且而純粹講求“個人忠誠”的做官態(tài)度[4]127。正是在形式合理性原則下,韋伯塑造了自己理想意義上的官僚制模型:1)高度專業(yè)化,把為實現(xiàn)組織的目標所必需的日常工作,作為正式的職責分配到每個工作崗位;2)嚴密的等級制度,所有崗位的組織遵循等級制度原則,每個職員都受到高一級的職員的控制和監(jiān)督;3)詳細的規(guī)章制度,組織活動由一些固定不變的抽象規(guī)則體系來控制,這個體系包括了在各種特定情形中對規(guī)則的應用。設計這樣的規(guī)范體系,是為了保證不管多少人從事某項工作,其結果都一致,而且不同的工作之間能得到協(xié)調;4)去人格化,理想的官員要以嚴格排除私人感情的精神去處理公務,沒有憎恨和熱愛,也因此不受感情的影響;5)在科層組織中就業(yè)的人員必須在技術素質上合乎要求,而且不能被隨意解雇?！俺浞职l(fā)達的科層制機構,其工作效率與其他組織相比,恰恰如大機器生產(chǎn)與手工生產(chǎn)之間的比較。精確、快速、明確、熟知文本、連續(xù)性、處理權限、統(tǒng)一性、嚴格從屬關系、減少相互摩擦和降低特質與人工成本?！盵5]19

二、現(xiàn)代官僚制的反民主傾向

現(xiàn)代官僚制在形式合理性的道路上并不一帆風順?？肆_齊在《官僚制現(xiàn)象》一書中提出,在最近 50年里,許多一流的社會科學家已經(jīng)把官僚制看作是一個現(xiàn)代社會學和現(xiàn)代政治學的核心問題,然而有關官僚制的討論在很大程度上依然充滿著迷思,帶有意識形態(tài)的感傷。一方面,大多數(shù)學者把官僚制組織看作是現(xiàn)代世界理性的化身,并因此而認為它高于所有其他類型的人類組織,另一方面,許多作家,又把官僚制看作是一種利維坦,準備把人類置入牢籠?？v觀對現(xiàn)代官僚制的批評,基本上都是圍繞著兩條線進行,一條線是對“官僚制的低效率”的批判,另一條線就是對行政過程中民主價值的批評,奧森特羅姆甚至提出了“從民主制行政走向官僚制行政意味著倒退,而從官僚制行政走向民主制行政,實際上意味著‘哥白尼革命式’的轉折點”。

韋伯認為,現(xiàn)代官僚制與民主化似乎是平行的,“官僚體制化的進步都表現(xiàn)出是民主的平行現(xiàn)象”[6]306,這里的民主主要在政治領域內通過代議制得以實現(xiàn)。現(xiàn)代官僚制產(chǎn)生的動因之一就是對于專制的不滿。在前官僚制時代,權力掌握在少數(shù)權貴手中,普通大眾根本沒有機會和恰當?shù)耐緩絽⑴c政治和行政事務的管理。于是現(xiàn)代官僚制應運而生,通過考試選拔選舉公務員,給普通公眾參與行政事務管理提供了一條規(guī)范化的、可操作性強的途徑。在民主政治領導下的行政,似乎自然而然地具有了民主的氣質,但情況好像沒有這么如人所愿。官僚制從出娘胎就帶有自然的反民主傾向,“民主不可避免地陷入同由它產(chǎn)生的官僚體制化傾向的矛盾之中”。[6]307韋伯預料,哪里徹底實現(xiàn)了行政的官僚化,哪里所確定的權力類型實際上是不可摧毀的。這實際上包含有三個方面的含義:第一,從單個官僚的角度來看,完善的官僚機器實際上不可摧毀,“凡是徹底實行政管理的官僚體制化的地方,那里就建立一種統(tǒng)治關系的實際上牢不可破的形式。官員個人不能擺脫他所屬的結構。職業(yè)官員連同他的整個物質的和精神的生活都與他的工作緊緊聯(lián)系在一起?！倍以诶硇怨倭胖浦?“職業(yè)官員——按其絕大多數(shù)——只不過是在一臺機器上賦予專門化任務的一個環(huán)節(jié),機器僅僅從高峰處,但是 (一般),不是從旁給予推動,或者使之停止運轉,機器無間歇地運轉著,它為其自身規(guī)定一個基本上要受約束的行進路線。通過這一切,他首先被牢牢地鍛造在所有被納入這臺機器的干部們的利益共同體上,使它繼續(xù)運作,并使按社會化方式的統(tǒng)治繼續(xù)下去?！盵6]309第二,在對外充分發(fā)達的官僚機器方面,治于人者與單個官僚一樣無力。在韋伯看來,官僚機器一旦得以完備,就不可能被排除或者置換。“被統(tǒng)治者方面對一旦存在了的官僚體制的統(tǒng)治機器既不可或缺,又無可取代,因為它建立在有計劃的組合中的專業(yè)培訓、勞動分工的專業(yè)專門化和牢固地傾向于習慣的和精心控制的各種具體的職能之上的。倘若它停止工作,或者工作受到極大的妨礙,結果就一片混亂,從被統(tǒng)治者中間很難臨時安排一種替代物來克服混亂?！盵6]310此外,官僚制是一種工具,任何懂得如何控制的人都能輕易使其運轉,換句話說,官僚制將為任何政治“主子”服務。而且在完備的官僚制面前,政治“主子”也顯得無能為力。政治“主子”發(fā)現(xiàn)自己面對著就職于行政管理內部訓練有素的官員,與站在對立面的“專家”相比,自己處于“外行”的地位。而且,行政權力的充分發(fā)達往往會如脫韁之馬,脫離政治的運行邏輯,而只按自己的慣性運行。韋伯認為,“主子 ”無論是“人民 ”、“議會 ”、“貴族 ”、“民選總統(tǒng)”或者“君主”,“主子”都是無力的。甚至還有可能,政府首腦與官僚機器結成利益同盟,刺激立憲政府中立法機關內的政黨首腦的欲望。

具體來說,現(xiàn)代官僚制的反民主傾向主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1)信息壟斷。官僚制傾向于壟斷信息,使外人不可能知道決策的基礎,官僚制通過保守特有信息來源的秘密性實現(xiàn)其效率。韋伯強調,“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業(yè)上的優(yōu)越地位”,而“職業(yè)機密亦是官僚制的獨特發(fā)明”[7]48。然而,殊不知,提供信息是民主的智力條件之一?？贫髡J為,任何社會成員如果要進行有效的自治,對面臨的問題作出明確的決定,就必須要容易地看到必要的陳述事實的材料,而且這些材料還應該有適當?shù)臏蚀_性與完整性。與事實陳述有所出入的材料,也都必須公之于眾。某些報告人出自無心的偏見,可能為另一報告人不同的偏見所抵消。對重要事實情節(jié)作故意的曲解或渲染,也只能通過研究其他報告才可以辨識。雖然事實和數(shù)字是必要的,但是只有這樣還不夠?，嵥榈氖聦嵾€必須加以解釋,必須把這些事實結合起來,讓公眾清楚地了解事態(tài)的過去、現(xiàn)在和可以預測的將來?？贫鬟M一步認為,對某些情況作正當?shù)牟煌忉屖遣豢杀苊獾?最稱職的裁判就是了解情況的公眾,必須向他們充分提供對立的分析和意見,而且各種分析與意見都是有根有據(jù)的。如果缺乏明確決定所必需的信息,或以欺騙性、片面性的材料為依據(jù),則將造成災難。這一原則之適用于自治的社會,正如其適用于自治的個人。一個人為了取得自己事業(yè)的成功,必須自己負責取得需要的信息。一個社會如果希望民主成功,必須負責提供并發(fā)行普遍參與管理所需的信息[8]158-159。而官僚制恰恰不能,官僚制在運行過程中,由于理性人的經(jīng)濟利潤追求和利益的博弈,官僚們更傾向于死死拽住信息不放,使官僚制自身形成明顯的“自我封閉”的特性。

2)官僚的模式化。韋伯分析了形式合理性與實質合理性之矛盾難以避免,而采取了與資本主義市場經(jīng)濟需要相適應的工具理性和形式合理性,排除了價值理性與實質合理性對工具理性和形式合理性的撞擊。官僚制成了一種理性模型,官僚作為無情無意、沒有心肝的專家,接受的是命令,回饋的是服從,保持政治中立,以客觀標準履行責任,提供給社會是標準化的公共服務。韋伯把私人領域的個人生活角色和公共領域中擔任公職的官僚角色進行了分離,將官僚在公共領域中的倫理關系設定成垂直線的邏輯線條,官僚就成了一架精密的機械力學機器中的齒輪、杠桿和螺絲釘,他不對公民的多元化需要進行價值判斷,是標準化的或“麥當勞”式的服務。韋伯的用意在于用剛性的制度控制規(guī)避信仰多元的價值理性,把人文主義和自由主義關進鐵籠。但是人并不是一個模子里鑄出來的標準件,由人所組成的社會也不可能滿足于千篇一律的標準化產(chǎn)品。因此官僚制無法擺脫非人格化與人性之間的沖突。人在官僚系統(tǒng)內變成了純粹的角色而與有著能動精神的人相分離,他們是“中性”的人,“缺乏激情”,“沒有個人野心,如同專司管理的機器”。這種齒輪杠桿安排得越是完善,越是排除了競爭的必要與可能。

3)學歷主義及專業(yè)化。官僚制與學歷主義的基本關系表現(xiàn)為:官僚制必然對官僚與職員提出“職務就任資格”,即學歷方面的要求。在現(xiàn)代官僚制基礎上,對官僚本身的素質有著明確的要求,如法學、行政學和經(jīng)營管理學等知識,都是官僚必備的“特殊學問”。這些學問,是在大學和專門學校中傳授的,因而官僚必須在大學與其他學校系統(tǒng)地學習這些知識,經(jīng)過學校的特殊競爭后,唯有合格者才有資格被留用為官僚,也唯有合格者才有能力參與管理或者討論決定各項政策。學歷主義的傾向無形中把不具備學歷但有很強參政能力的人擋在了大門之外。而且學歷主義帶來的專業(yè)化與等級獨裁使民主很難實現(xiàn)?？v向上,官僚制依靠等級結構在組織內部層層授權,上級對下級監(jiān)督和管理,下級只能對上級負責,而且上下級之獲得的信息又是不對稱的,上級獲得信息的渠道較多,下級獲得信息的渠道較少,只有處在金字塔頂端的人才掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定。橫向上,由于強調專業(yè)化和“鴿籠式”的分工,隨著新的問題不斷出現(xiàn),越來越多的行政部門被制造出來,專業(yè)隔離造成了部門之間“壁壘森嚴”,難以溝通。而缺乏溝通民主是不可能實現(xiàn)的。

4)寡頭鐵律。米埃魯斯斷言:“組織是產(chǎn)生統(tǒng)治的母體,有組織必有寡頭制,這是社會學的最基本的法則?！盵9]11帕金森經(jīng)過周密的觀察發(fā)現(xiàn),組織結構所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間并沒有什么聯(lián)系,管理層次的增加也與工作本身無關。他認為,造成這種事實的原則是由一個規(guī)律性的動機所導致的,亦即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作時可資利用的時間”。這就是所謂的帕金森定律。組織機構臃腫,冗員繁多,成了現(xiàn)代官僚制無法解決的一塊“心病”。組織規(guī)模越大,需要的成員越多,成員之間能力的差別也就越大。隨著組織化的進展,各種職務活動越來越固定于一定的范圍,適應于職務工作的難易及對組織重要程度的差異,自然就形成了有上下級地位差異的等級制度。雖然也都明確規(guī)定了領導者僅僅是服從一般成員意志與決策的執(zhí)行者,受下級的約束與批評,只不過是一個隨時可以被罷免的公仆,然而在實際中,一旦確定了組織,這種監(jiān)督與制約就將名存實亡,領導者可恣意地從事規(guī)則所禁止的活動,制訂部屬意料不到的方針策略。在權力欲望的驅使下,領導者必然會不遺余力地維持、強化組織的等級制度,他們往往會假組織之名,重新設置或加強有利于維持其地位的機關。而同時,組織成員完全被動地服從于組織活動。為日常生計而奔波的大眾,難以獲取有關復雜社會機構特別是政治制度的全面知識,因而也難以進行正確形勢分析和政治參與,更何況去自發(fā)地開展有效的反抗運動,即使是一念陡起,致力于學習,邁出參與活動的第一步,也往往會付出很大的代價。

從“充分發(fā)達的官僚制”形象來看,可以斷定官僚機器會束縛住職業(yè)官僚,把公民變成依附性的群眾,使政治“主子”變成軟弱的“外行”。充分發(fā)達的官僚制占主導地位,會使所有類型的憲政規(guī)則大打折扣,官僚制變成了排他性的政治現(xiàn)實。

三、擯棄而非拋棄:第三條道路

官僚制對待民主的心理是矛盾的。一方面官僚制伴隨著大眾民主,它源于官僚制的原理:權威實施中的抽象規(guī)范性,就是在人際和功能場合要求“法律面前人人平等”,并且恐怖“特權”的結果,拒絕“個別問題區(qū)別對待”的結果。另一方面,官僚制不傾向于關注大眾的觀點,“盡管民主產(chǎn)生于科層傾向,卻不可避免要與之發(fā)生沖突,因為民主反對顯貴統(tǒng)治……最具決定性的是——確實也是特有的——存在著統(tǒng)治和科層群體的對立面,被統(tǒng)治者層級,因為科層群體的統(tǒng)治也會表現(xiàn)獨裁”[10]21。

理性官僚制的自我矛盾性,也決定了我們對待理性官僚制的矛盾心理。是否就可以如同新公共管理激進人士所言,拋棄官僚制,實現(xiàn)一種全新的“政府再造”模式,抑或如后現(xiàn)代行政思潮所言,傳統(tǒng)的公共治理已經(jīng)死亡,規(guī)則都是游戲,民主就是一場話語游戲,自說自話,爭論不休,官僚制的原則已經(jīng)完全不再適用;還是遵行保守主義理念,尊重傳統(tǒng),尊重經(jīng)驗,做一些修修補補的工作。公共行政的發(fā)展過程已經(jīng)給了一個明確的答案:對于理性官僚制,不能完全拋棄,也不能只是邊邊角角的修繕,而應該走一條中間道路,摒棄而非拋棄。

首先,某些基本原則的重大修正。比如,政治與行政二分已經(jīng)不再適合當前公共行政管理的實踐。當時威爾遜提出政治—行政二分是有其歷史背景的,是不得以而為之,有些“矯枉過正”之嫌。而當前過往的歷史條件已經(jīng)不存在了,而且公共行政過程的事實也表明,要想實現(xiàn)政治與行政的完全分開只是人類理性的浪漫主義使然,因為自始自終這兩者都無法分開。政治與行政的截然分開,也割斷了政治領域中的民主價值在行政過程中得以灌輸和實現(xiàn)。再比如,形式合理性與實質合理性。理性官僚制基于效率的需要,遵循形式合理性邏輯,創(chuàng)設了形形色色的規(guī)則,去人格化,在規(guī)則面前人人平等。殊不知,理性創(chuàng)設了規(guī)則,卻也帶來官僚制的異化,發(fā)展到極致,規(guī)則成為了目的,而不再只是一種實現(xiàn)效率的手段。至此,規(guī)則架設起了一道屏障,把公眾遠遠地隔離在這道柵欄之外,不得而入。

其次,適度改變理性官僚制的運行機制,實現(xiàn)有效回應。理性官僚制的自我封閉,使官僚組織深深陷入自我邏輯而不可自拔。要想改變這種“獨白”式的話語模式,必須改變其運行機制。比如,適度改變官僚機構的封閉性,借鑒現(xiàn)代組織理論,創(chuàng)設富有彈性的更有回應力的組織機構;再比如,借鑒人本主義心理學原理,實現(xiàn)政府與公眾更有實質意義的互動,通過電子信息等相關技術,實現(xiàn)信息真正無縫隙的共享與覆蓋。

第三,不能輕易斷言打破理性官僚體制。現(xiàn)代社會運行過程當然包括公共行政過程,其中處處存在著官僚體制的影子,處處受科層制的束縛與控制。暫且不論這是否是理性官僚制的“異化”,就組織形式本身也是必須的。如果組織形式本身都不存在了,真如同后現(xiàn)代所言,“原子式”的個人,破碎化的社會,試想這個社會又如何組織?如果沒有了官僚體制,這個社會又應該通過何種形式得以有效組織?又可以通過何種途徑實現(xiàn)適度控制和管理?至少在當前,找不到一個更為有效的方式或者途徑來取代理性官僚制。

四、小結

綜上所述可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)代官僚制既是現(xiàn)代民主精神發(fā)展的產(chǎn)物,同時官僚制的異化又成了民主進一步發(fā)展的障礙。官僚組織和組織技能對保護民主至關重要,但過分科層化又妨礙民主。官僚制有著與生俱來的缺陷和兩難,既無法逃避又無法解決。對官僚制的修修補補并不是解決存在問題的有效辦法,但完全拋棄官僚制在現(xiàn)代社會既不可能也不現(xiàn)實,或許可以選擇走一條中間道路。

[1](德)哈貝馬斯:《交往與社會進化》,重慶:重慶出版社 1990年版。

[2](德)馬克思 ·韋伯:《學術與政治 》,北京:三聯(lián)書店2005年版。

[3](美)古德諾:《政治與行政》,北京:華夏出版社 1987年版。

[4](德)施路赫德:《理性化與官僚化》,桂林:廣西師范大學出版社 2004年版。

[5]轉引自 (美)彼得 ·布勞、馬歇爾 ·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,上海:學林出版社 2001年版。

[6](德 )馬克思 ·韋伯:《經(jīng)濟與社會 (下 )》,北京:商務印書館 2004年版。

[7]轉引自 (澳)歐文 ·E·休斯:《公共管理導論 》,北京:中國人民大學出版社 2001年版。

[8](美)科恩:《論民主》,北京:商務印書館 2005年版。

[9](日)博森、矢澤修次郎:《官僚制統(tǒng)治》,吳春波譯,北京:民族出版社 1988年版。

[10](美)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現(xiàn)代社會中的科層制》,上海:學林出版社 2001年版。

The New Way to Solve the Democratic Plight of Rational Bureaucratic System

CHEN Yong-zhang

(School of Public Adm inistration,Huaqiao University,Quanzhou362021,China)

Rational bureaucratic system began in reaction to the anti-autocratic,but is lost deep in antidemocratic“quagmire”.Is it caused by modernity,or results from the logic of bureaucracy?Or both?Patching up the bureaucracy is not an effective way to solve the problem,while totally discarding bureaucracy is neither possible nor realistic in contemporary society,then a middle road may be chosen.

rational bureaucratic system;modernity;democracy

陳永章 (1981-),男,福建泉州人,華僑大學公共管理學院助教,研究方向為公共行政理論、政治學理論。

教育部人文社會科學研究基金資助項目 (09YJC710022);華僑大學科研基金資助項目 (09HSK12)

2010-01-04

D035.1

A

1671-7023(2010)04-0070-05

責任編輯 蔡虹