丁輝俠

提高公共服務(wù)質(zhì)量的制度安排與保障機制

丁輝俠

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院河南鄭州450001)

建設(shè)服務(wù)型政府對公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求,而目前有關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量的制度供給明顯不能滿足需求,亟待進行制度變遷和制度創(chuàng)新。針對現(xiàn)有行政管理模式在制度供給方面的不足,完善相關(guān)制度安排是保障公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高的基礎(chǔ)和前提,也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。為保證公共服務(wù)質(zhì)量,不僅要建立相關(guān)制度安排,更重要的是完善制度落實的保障機制,同時也要有充足的財政投入。唯有如此,才能在公共服務(wù)覆蓋面和數(shù)量不斷提高的同時,不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

服務(wù)型政府;公共服務(wù)質(zhì)量;制度經(jīng)濟學(xué)

公共服務(wù)是指政府或非營利組織等公共部門以及部分私營組織為滿足社會公共需求、維護公共利益而依法提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共服務(wù)包括基本生存服務(wù)(如社會保障、社會福利和社會救助等)、公共發(fā)展服務(wù)(如教育、醫(yī)療等)、環(huán)境服務(wù)(如公共交通、公共設(shè)施、環(huán)境保護等)和公共安全服務(wù)(如食品藥品安全、治安和國防安全等)四個層次[1]。公共服務(wù)的范圍和性質(zhì)決定了它不可能完全由市場自發(fā)提供,而應(yīng)由政府或在政府的主導(dǎo)下提供。

改革開放三十多年來,我國政府的公共服務(wù)職能不斷完善,公共服務(wù)水平不斷提高,結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,取得了舉世矚目的巨大成就。但是,從總體上說,我國公共服務(wù)的覆蓋面還較低,體制還不健全,服務(wù)質(zhì)量還不夠高,不能滿足建設(shè)服務(wù)型政府的要求。我們所要建設(shè)的服務(wù)型政府是一種以服務(wù)理念為支撐,關(guān)注公眾服務(wù)需求,追求政府服務(wù)質(zhì)量的新型政府管理模式,而目前有關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量的制度供給明顯不能滿足需求,如一些公共服務(wù)競爭不足、質(zhì)量標準不明確、公共服務(wù)合同不完善、透明度不高、評價機制缺失、投訴渠道不暢、問責機制不健全等。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中,為了避免在擴大公共服務(wù)覆蓋面的同時,由于制度供給不足而導(dǎo)致降低或者忽視公共服務(wù)質(zhì)量的問題出現(xiàn),迫切需要進行相應(yīng)的制度創(chuàng)新和制度變遷。在此背景下,探討提高公共服務(wù)質(zhì)量的制度安排和保障機制,對于提升公共服務(wù)的質(zhì)量水平、增進政府公信力、改善政府與公眾的關(guān)系等具有重要的現(xiàn)實意義。

一、提高公共服務(wù)質(zhì)量的制度安排

(一)完善公共服務(wù)競爭機制

引入競爭可以增加公眾的選擇機會,同時也是提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。但由于公共服務(wù)本身具有壟斷性,提供公共服務(wù)的政府部門沒有提高服務(wù)質(zhì)量和降低成本的內(nèi)在動力。早在20世紀60年代末,為提高公共服務(wù)質(zhì)量,西方學(xué)者就開始探索在公共服務(wù)供給體系中引入競爭機制問題。蘭德(Landau,1969)指出,增加政府內(nèi)部競爭不一定會造成浪費,反而可能增強政府服務(wù)的可靠性[2]。勒納(Lerner,1986)則主張在保持政府內(nèi)部競爭的同時,還應(yīng)借助相應(yīng)的戰(zhàn)略控制來提高公共服務(wù)的質(zhì)量[3]。80年代末,Savas(1995)認為提高公共服務(wù)質(zhì)量,除了增加政府內(nèi)部競爭之外,應(yīng)把一部分公共服務(wù)交給第三部門和私營企業(yè)[4]。

引入競爭機制的關(guān)鍵在于確定可以引入競爭的公共服務(wù)范圍。一般認為除了立法、司法、行政、外交、國防等政權(quán)性公共服務(wù)必須由政府部門進行外,其他公共服務(wù)都可以采取適當形式讓其他社會主體參與。發(fā)達國家的實踐也表明,除增加政府部門與非政府部門之間的競爭外,也應(yīng)增加政府部門之間的競爭,即采用內(nèi)部競爭與外部競爭相結(jié)合的方式。多種競爭形式的引入,增加了公共服務(wù)供給者之間的競爭,迫使它們節(jié)約成本,提高公共服務(wù)質(zhì)量。需要注意的是,引入競爭并不是把所有公共服務(wù)都推向市場,即使最為發(fā)達的美國,政府直接提供的服務(wù)大約占全部服務(wù)的一半以上[5]。

我國在公共服務(wù)市場化過程中出現(xiàn)了一些問題,如一些公共服務(wù)部門(如教育和醫(yī)療)的改革,不但沒有有效改善原國有單位存在的效率低下問題,而且在服務(wù)上偷工減料,明顯降低了服務(wù)質(zhì)量[6]。對于這些問題,則需要在市場化的同時制定相應(yīng)的質(zhì)量標準和評價制度對服務(wù)質(zhì)量進行規(guī)范。

(二)制定公共服務(wù)質(zhì)量標準

公共服務(wù)質(zhì)量標準對相關(guān)部門的公共服務(wù)提出了量化標準和監(jiān)督措施。國內(nèi)有學(xué)者指出,構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量標準體系的指導(dǎo)思想總體上包括公正公平、顧客導(dǎo)向、質(zhì)量第一、注重機制建設(shè)、精細化管理、強化服務(wù)能力、公共服務(wù)適度市場化、行政驅(qū)動與利益驅(qū)動并舉以及多元化治理等九個基本方面[7]。由于公眾既是公共服務(wù)的消費者,又是政府合法性的基礎(chǔ),讓公眾滿意應(yīng)是政府公共服務(wù)質(zhì)量管理的出發(fā)點和歸宿。因此,在制定公共服務(wù)質(zhì)量標準時,應(yīng)首先確保公共服務(wù)符合公民的需要,以使用者而不是提供者為中心。

英國的經(jīng)驗值得我們借鑒。梅杰政府在1991年頒布的“公民憲章”中,要求政府各部門、各行業(yè)、各機構(gòu)制訂自己的服務(wù)標準,并作出“服務(wù)承諾”。各單位的服務(wù)標準和承諾相當具體,如警察部門對報警后應(yīng)在多長時間內(nèi)派人趕到現(xiàn)場、醫(yī)院對病人等待應(yīng)診的時間限制、鐵路部門火車的正點率以及其他部門對前來辦事人員所作出的時間承諾等等。顧客有權(quán)依據(jù)各部門、各機構(gòu)以及提供公共服務(wù)的企業(yè)所制訂的服務(wù)標準得到自己所需的服務(wù)[8]。

目前我國公共部門在建立公共服務(wù)質(zhì)量評價標準方面正在進行新的嘗試,總體上可以分為兩類:一是引入國際上通行的質(zhì)量管理體系如 ISO9000、ISO9001等,但多數(shù)公共部門進行認證后,在質(zhì)量標準的貫徹執(zhí)行方面存在嚴重不足;二是結(jié)合本地區(qū)情況自行設(shè)計構(gòu)建一套公共服務(wù)的質(zhì)量評價標準,但都包含在政府績效評價之中?？梢哉f,目前我國真正的公共服務(wù)質(zhì)量標準體系尚未建立。在此情況下,可以借鑒英國經(jīng)驗,要求所有公共服務(wù)部門根據(jù)具體情況,制定相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量標準,并對服務(wù)質(zhì)量進行承諾。如果進行國際質(zhì)量標準認證,必須嚴格執(zhí)行國際質(zhì)量標準,否則應(yīng)給予相應(yīng)的懲罰。

(三)推行公共服務(wù)合同

在服務(wù)型政府下,應(yīng)把公共服務(wù)合同作為保證和提高公共服務(wù)質(zhì)量的一種正式制度安排。公共服務(wù)合同的關(guān)鍵是確定合同的主體,即誰與誰簽訂合同。按照委托-代理關(guān)系,最基本的公共服務(wù)合同應(yīng)是公民與政府簽訂的以服務(wù)生產(chǎn)和服務(wù)提供為內(nèi)容的合同。但現(xiàn)實中,公眾的分散性使該合同在可操作性方面幾乎沒有可能。具有操作性的公共服務(wù)合同制度應(yīng)是政府內(nèi)部合同和政府與外部主體的合同共同推進。首先,內(nèi)部公共服務(wù)合同是指財政部門與政府部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議。政府是公共服務(wù)供給的最主要承擔者,其經(jīng)費來自公共財政,與財政部門形成事實上的委托-代理關(guān)系,財政部門通過合同形式對其進行監(jiān)督,有利于保證納稅人的錢以最經(jīng)濟的方式用到最需要的地方。對于協(xié)議形式,建議采用長期合同和短期合同相結(jié)合的方式。長期合同規(guī)定在財政部門保障預(yù)算支出的情況下,政府部門在一個較長時期內(nèi)公共服務(wù)的目標和達到的標準,并制定改善公共服務(wù)的戰(zhàn)略性計劃。在長期合同存在的前提下,財政部門每年與政府部門再簽訂短期合同。短期合同的目標和內(nèi)容使長期合同具體化,是實現(xiàn)長期合同的重要保障。其次,外部公共服務(wù)合同是指政府以外包或出租等形式讓其他社會主體參與生產(chǎn)公共服務(wù)時與它們簽訂的合同,這是一種將政府權(quán)威與市場交換優(yōu)勢互補的復(fù)合制度安排,是公共服務(wù)市場化的結(jié)果,也是目前世界各國最廣泛使用的公共服務(wù)合同定義。

在我國,長期以來政府對公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的過度壟斷,不僅在很大程度上導(dǎo)致人員膨脹、權(quán)力尋租與腐敗、服務(wù)成本高、公眾滿意度低等問題,而且使政府服務(wù)職能“越位”與“缺位”問題長期存在,公共服務(wù)供給不足與財政資金的低效率和浪費并存。通過外部公共服務(wù)合同實現(xiàn)政府由公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”向“購買者”轉(zhuǎn)變,可以在不降低甚至提高公共服務(wù)質(zhì)量的前提下,節(jié)約財政資金,提高服務(wù)效率,增加公眾的滿意度。

需要指出的是,無論哪種形式合同,都要詳細規(guī)定服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、資金來源等一系列關(guān)系服務(wù)質(zhì)量的重要問題,同時對于合同不能完全履行的,也應(yīng)明確規(guī)定應(yīng)承擔的責任與后果。

(四)建立公共服務(wù)質(zhì)量評價體系

公共服務(wù)質(zhì)量評價是保障公共服務(wù)質(zhì)量的重要制度安排。通過評價,可以及時發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)實現(xiàn)過程中存在的問題,并采取有效措施予以解決,從而提高公共服務(wù)生產(chǎn)和提供過程中的有效性和服務(wù)效率。

由于政府部門在提供公共服務(wù)時具有天然壟斷性,缺乏提高公共服務(wù)質(zhì)量和整體績效的外在壓力和內(nèi)在動力,長期以來我國公共服務(wù)質(zhì)量評價體系處于短缺狀態(tài)。公共服務(wù)績效評估,就是在評估政府績效的過程中,將評估重心放在公共服務(wù)上,重視公共服務(wù)提供的質(zhì)量與效果[9]。這也是政府績效評價的重要內(nèi)容。張鋼等(2008)提出建立公民價值導(dǎo)向的地方政府公共服務(wù)和社會管理過程模型,并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建地方政府公共服務(wù)質(zhì)量評價指標體系[10]。評價主體既應(yīng)包括內(nèi)部主體(本部門、上級、下級和主管部門等),也應(yīng)包括外部主體。公眾作為公共服務(wù)的消費者,對公共服務(wù)的質(zhì)量最有發(fā)言權(quán),因此應(yīng)以外部評估主體中的公眾評估為主。同時,公眾參與公共服務(wù)質(zhì)量評價,不僅有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量,也有利于建立和諧的政府-公眾關(guān)系。

在我國公共服務(wù)質(zhì)量評價工作尚未全面展開的情況下,盡快建立一個包括第三方在內(nèi)的多元評價主體,使用定性和定量相結(jié)合的評價方法,構(gòu)建科學(xué)的評價指標體系,遵守嚴格的評估程序,保證結(jié)果的有效應(yīng)用,等等,這是提高公共服務(wù)質(zhì)量必然選擇。

(五)完善公共服務(wù)投訴制度

如果說引入競爭、制定服務(wù)標準、簽訂合同、開展評價等是提高公共服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)制度,那么,完善的公共服務(wù)投訴制度則是監(jiān)督上述制度有效運行的重要手段。完善公共服務(wù)投訴制度的前提是提高公共服務(wù)的透明度。公共服務(wù)部門有義務(wù)向服務(wù)的接受者說明所提供服務(wù)的內(nèi)容,由誰經(jīng)辦、怎樣辦、花費如何,公眾在接受服務(wù)中的權(quán)利,對服務(wù)感到不滿意時可以采取哪些方式進行投訴以及出現(xiàn)問題后可以采用哪些補救辦法等。

我國已有一些地方政府推出內(nèi)容不同的公共服務(wù)投訴受理制度,如重慶南川市2005年出臺了《南川市國家公務(wù)員服務(wù)質(zhì)量投訴制度實施辦法(試行)》,遼寧撫順縣2008年公布了《公共行政服務(wù)中心服務(wù)投訴受理制度》等。這些地方實行的公共服務(wù)投訴制度,主要針對的是對公務(wù)員服務(wù)質(zhì)量投訴的規(guī)定。對于更廣泛的公共服務(wù)主體,包括政府部門、國有企業(yè)及其他提供公共服務(wù)的部門和企業(yè)在生產(chǎn)和提供公共服務(wù)質(zhì)量方面的監(jiān)督,卻游離于明文的投訴制度之外,利益相關(guān)者多選擇上訪這種效率低、成本高的利益訴求方式。

為保證公共服務(wù)質(zhì)量,應(yīng)進一步完善公共服務(wù)監(jiān)管體系,從法規(guī)制度上要求提供公共服務(wù)的部門設(shè)立便捷的申訴和投訴程序,保證公眾在受到不適當對待時有要求補償?shù)臋?quán)利。同時,政府有關(guān)部門也應(yīng)設(shè)置投訴專線,監(jiān)督和受理公眾的投拆,完善和落實公共服務(wù)問責制度。

二、提高公共服務(wù)質(zhì)量的保障機制

(一)非正式制度

制度安排為提高公共服務(wù)質(zhì)量提供了制度環(huán)境,保障機制的建立則為提高公共服務(wù)質(zhì)量提供了實現(xiàn)機制。新制度經(jīng)濟學(xué)認為,制度是由正式制度、非正式制度與實施機制三個基本要素組成的。本文所探討的提高公共服務(wù)質(zhì)量的制度安排主要是指具有強制性的正式制度規(guī)則,這在發(fā)達國家公共服務(wù)實踐過程中證明是成功的。把這些制度植入我國公共服務(wù)生產(chǎn)和提供過程,既是制度變遷,又是制度創(chuàng)新的過程。如果讓這些制度安排發(fā)揮其績效,還需要非正式制度的配合。從我國實際情況來看,公共迫切需要增加公共服務(wù)數(shù)量和提高公共服務(wù)質(zhì)量,因此大多數(shù)非正式約束與提高公共服務(wù)質(zhì)量的制度安排并不沖突,甚至通過適當?shù)囊龑?dǎo)可以促進這些制度的落實與效率。

(二)實施機制

除非正式制度之外,提高公共服務(wù)質(zhì)量的另一個保障機制是實施機制?！叭藗兣袛嘁粋€國家的制度是否有效,除了看這個國家的正式規(guī)則與非正式規(guī)則是否完善以外,更主要的是看這個國家的制度實施機制是否健全”[11]。離開了實施機制,任何制度,尤其是正式規(guī)則就形同虛設(shè)。因此,健全實施機制,既可以避免有法不依的現(xiàn)象,也可以防止行政權(quán)力發(fā)展成為實際上的“軟政權(quán)”。判斷實施機制是否有效的標準是違約成本的高低,如果違約成本大于違約收益,那么沒有人愿意違約;但如果違約成本小于違約收益,就會有人置現(xiàn)有制度于不顧,提供不達標甚至劣質(zhì)的公共服務(wù)。因此,強化公共服務(wù)制度的實施機制,不僅有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量,同時也有利于提高公共服務(wù)生產(chǎn)的供給效率,節(jié)約成本。

(三)財政支持

由于大部分公共服務(wù)需要政府財政支持,僅有健全的制度和實施機制還不足以保障公共服務(wù)質(zhì)量,財政保障也是公共服務(wù)質(zhì)量的重要決定因素。目前,我國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等基本公共服務(wù)方面供給嚴重不足,財政投入力度不足是重要原因。在服務(wù)數(shù)量難以保障的情況下,服務(wù)質(zhì)量更是令人堪憂。特別是地方政府,分稅制改革后,地方財力嚴重不足,中央政府雖然出臺了一系列保障公共服務(wù)質(zhì)量的措施,但地方政府可用財力有限。因此,應(yīng)在國家層面上積極推進公共財政體制改革,建立公共服務(wù)可持續(xù)的財政支持體制,穩(wěn)步增加公共服務(wù)財政投入數(shù)量以及地方轉(zhuǎn)移力度,同時推進財政支出績效考評工作,提高財政資金使用效率和效益。這樣才能使公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高,讓公共服務(wù)的受益者真正滿意。

結(jié)語

建設(shè)服務(wù)型政府,是各級政府實踐“三個代表”重要思想、落實科學(xué)發(fā)展觀、推動建設(shè)和諧社會的積極探索。針對現(xiàn)有行政管理模式在制度供給方面的不足,完善相關(guān)制度安排是保障公共服務(wù)質(zhì)量不斷提高的基礎(chǔ)和前提,也是建設(shè)服務(wù)型政府的必由之路。為保證公共服務(wù)質(zhì)量,不僅要建立相關(guān)制度安排,更重要的是完善制度落實的保障機制,同時也要有充足的財政投入。唯有如此,才能在公共服務(wù)覆蓋面和數(shù)量不斷提高的同時,不斷提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

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D669

A

1000-2359(2010)02-0123-04

丁輝俠(1977-),女,河南夏邑人,經(jīng)濟學(xué)博士,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院講師,主要從事政府經(jīng)濟學(xué)和公共投資方面的研究。

河南省政府決策研究招標課題“公共服務(wù)質(zhì)量評價體系研究”(B305)階段性成果

2010-01-11

[責任編輯 迪 爾]