周 龍

PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

周 龍

(中國地質(zhì)大學(xué),北京 100083)

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ),政府長期對其壟斷經(jīng)營,不僅造成基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的供需矛盾,而且加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),從而使基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)經(jīng)營觀念與管制方式陷入了不可克服的困境。為了改變這一現(xiàn)狀,有必要在城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中引入PPP模式(公私合作伙伴關(guān)系)。結(jié)合我國發(fā)展情況以及國外PPP模式的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),本文分析了如何進(jìn)一步完善PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。

政府;公私合作伙伴關(guān)系;城市建設(shè);基礎(chǔ)設(shè)施

城市公共設(shè)施,也即城市基礎(chǔ)設(shè)施,是城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施,對城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展有著重要影響,是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。長期以來,城市基礎(chǔ)設(shè)施的提供被認(rèn)為是國家、政府的責(zé)任,政府承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、經(jīng)營、管理等各項(xiàng)活動(dòng),其結(jié)果,一方面是政府財(cái)政不堪重負(fù),另一方面是公用事業(yè)部門的低效率。因此,公共部門迫切需要尋找新的更為有效的方式來加快我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高政府管理效率并減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。采取公司合伙的PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行,將適度的市場競爭與政府規(guī)制相結(jié)合,可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)也給企業(yè)帶來利潤,同時(shí)也能夠增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的能力。

一、PPP模式的內(nèi)涵及相關(guān)理論

PPP是英文“Public-Private-Partnerships”的首字母縮寫,直譯為“公私合伙”,或“公司伙伴關(guān)系”。盡管私人部門參與城市公共設(shè)施或服務(wù)的供應(yīng)已經(jīng)有很長的一段歷史,但只是最近十幾年才正式出現(xiàn)了 PPP模式的術(shù)語。由于世界上各個(gè)地方的市場發(fā)育程度、意識(shí)形態(tài)等方面都有所不同,因此,很難給PPP模式一個(gè)確切的內(nèi)涵?？偟膩碚f,PPP模式可以界定為公共部門和私人部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。在PPP模式中,公私雙方通過合理的風(fēng)險(xiǎn)配置,發(fā)揮各自優(yōu)勢,共同合作達(dá)到共贏,同時(shí)也能夠更好地滿足社會(huì)對公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求。

綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和合同期限等要素,世界銀行將PPP模式分為服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營、BOT/Bo和剝離等六種模式。結(jié)合這種分類,PPP模式的一些典型模型可以詳述如下。

1.Service contract(服務(wù)外包)。對一些特殊的公共基礎(chǔ)設(shè)施,政府可以把服務(wù)外包給私人企業(yè)。政府公共部門仍需對設(shè)施的運(yùn)營和維護(hù)負(fù)責(zé),承擔(dān)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn).這種協(xié)議的時(shí)間一般應(yīng)短于5年。

2.Operate Maintenance Contract(承包協(xié)議)。即運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議。政府與私人企業(yè)簽訂運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議,由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù),獲取商業(yè)利潤。在該協(xié)議下,私人企業(yè)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)過程中的全部責(zé)任,但不承擔(dān)資本風(fēng)險(xiǎn)。該模型的目的就是通過引入私人企業(yè),提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。

3.Lease(租賃)。即租賃-建設(shè)-運(yùn)營(LBO)。政府與私人企業(yè)簽訂長期的租賃協(xié)議,由私人企業(yè)租賃業(yè)已存在的基礎(chǔ)設(shè)施,向政府交納一定的租賃費(fèi)用,并在已有設(shè)施的基礎(chǔ)上憑借自己的融資能力對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)建同時(shí)負(fù)責(zé)其運(yùn)營和維護(hù),獲取商業(yè)利潤。在該模式中,整體基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)屬于政府,因而不存在公共產(chǎn)權(quán)問題。

4.BOT(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運(yùn)營)。政府與私人企業(yè)簽訂協(xié)議,由私人企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè),完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府。然后,政府把該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施租賃給該私人企業(yè),由其負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營,獲取商業(yè)利潤。在此模型中,也不存在基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)權(quán)問題。

5.BOOT(建設(shè)-運(yùn)營-擁有-轉(zhuǎn)移)。是指由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議。本國公司或者外國公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者負(fù)責(zé)安排融資。項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者負(fù)責(zé)開發(fā)、建設(shè)項(xiàng)目并在特許權(quán)期內(nèi)經(jīng)營項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤;在項(xiàng)目特許權(quán)期末根據(jù)協(xié)議由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)支付一定量資金(或無償)從項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者手中取得項(xiàng)目。

6.BBO(購買-建設(shè)-運(yùn)營)。政府將原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施出售給私人企業(yè)。由私人企業(yè)負(fù)責(zé)對該基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建,并擁有永久性經(jīng)營權(quán)。

7.BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)。在該模式下.由私人企業(yè)負(fù)責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè),并擁有該項(xiàng)設(shè)施,對其進(jìn)行永久性經(jīng)營[1]。

總之,不同PPP模式之間的區(qū)別雖然并不大,但也有其特點(diǎn),從而能適用于不同的情況。

二、PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用中存在的問題

(一)法律法規(guī)缺位

PPP模式首先是在國外的發(fā)達(dá)國家中發(fā)展起來的,由于這些國家的市場經(jīng)濟(jì)體制比較成熟,所以應(yīng)用PPP模式的法律環(huán)境也相對完善。而我國改革開放的時(shí)間只有短短三十年,一些法律政策滯后,不能很好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。面對經(jīng)濟(jì)市場上層出不窮的新問題,部分相關(guān)法律法規(guī)缺失。例如,PPP模式的出現(xiàn),就使得我國的合同法面臨著一些挑戰(zhàn),政府的法律定位面臨兩難局面:在公私合伙的過程中進(jìn)行工程建設(shè)有必要賦予私人部門與政府部門同等的法律地位,而在政策指導(dǎo)及監(jiān)管評估方面,政府的法律地位顯然要高于私人部門。此外,現(xiàn)今全球500強(qiáng)企業(yè)已有400家落戶中國,而我國現(xiàn)行的有些法律法規(guī)與國外的法律并不完全銜接,因此給政府部門和這些國外企業(yè)合作帶來了許多難題和障礙。

(二)政府在公共設(shè)施建設(shè)中占主導(dǎo)角色

目前,在我國城市公共設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營過程中,政府部門身兼直接投資者、直接經(jīng)營者和直接監(jiān)管者的三項(xiàng)職能,很容易在具體的工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為發(fā)展公共事業(yè)帶來許多不利。

(三)在公共設(shè)施建設(shè)過程中低效與尋租現(xiàn)象普遍

由于政府自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本,且政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評估體系,因此在公共設(shè)施建設(shè)過程中,常會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。政府官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人,公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時(shí)也難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。比如,由于現(xiàn)在還沒有一套統(tǒng)一的流程規(guī)范,因此,政府官員有時(shí)會(huì)為了獲取更多的利益而為PPP模式在應(yīng)用過程中設(shè)置繁多的名目以獲取更多利益,從而造成社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的低效。

三、國外PPP模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國作為PPP模式的發(fā)源地,是采用該模式的最典型、最前端的國家。在英國,采取 PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)取得了不俗的成績:80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定工期完成,20%未按期完成的,拖延時(shí)間最長沒有超過4個(gè)月,而常規(guī)招標(biāo)項(xiàng)目按期完成的只有30%;同時(shí),80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi),20%超過預(yù)算的是因?yàn)檎岢稣{(diào)整工程方案,而按一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式工程耗資在預(yù)算之內(nèi)的只能達(dá)到25%。

目前,基于PPP模式的投資項(xiàng)目已經(jīng)貫穿英國政府活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域。按照英國的經(jīng)驗(yàn),適用于PPP模式的市政工程的范圍被確定為交通(公路、鐵路、機(jī)場、港口)、衛(wèi)生(醫(yī)院)、公共安全(監(jiān)獄)、國防、教育(學(xué)校)、公共不動(dòng)產(chǎn)管理等。這項(xiàng)劃分對于PPP模式在世界范圍內(nèi)的應(yīng)用都起到了指導(dǎo)作用。

美國是一個(gè)法制比較健全的國家,各項(xiàng)品目眾多的法律條款是美國社會(huì)各項(xiàng)生產(chǎn)活動(dòng)的前提和保障,也是美國運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)。美國政府將建設(shè)城市公共設(shè)施的有關(guān)項(xiàng)目通過合同承包給私人部門進(jìn)行,由私人部門進(jìn)行生產(chǎn)與經(jīng)營,其產(chǎn)品由政府購買。“合同”貫穿于PPP模式施行的整個(gè)過程,通過合同來確定利益相關(guān)方的權(quán)責(zé)劃分以及利益分配,將各方的訴求以清晰的合同條款加以明確,可以減少紛爭,簡化流程,具有法律保障效力。這些經(jīng)驗(yàn)對于我國在如何完善合同法等方面都有借鑒意義。

日本積極發(fā)展第三方部門,引入了市場競爭,提高建設(shè)城市公共設(shè)施的效率,對如何完善發(fā)展中介組織有很好的指導(dǎo)意義。同時(shí),其 PFI法案中對于事前的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)以及公共部門與私人部門的權(quán)則劃分,極大地推動(dòng)了 PPP模式的成功運(yùn)用,也值得我國學(xué)習(xí)。

對我國來說,私人部門參與城市公共設(shè)施的供給是市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的必然。通過公私合伙,可以在很大程度上彌補(bǔ)雙方的不足,使城市獲得長遠(yuǎn)的發(fā)展。PPP模式在國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對我國城市公共設(shè)施的供應(yīng)提供了清晰的思路,對于公共部門與私人部門合作供應(yīng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有重要的借鑒意義。

四、PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的改進(jìn)建議

結(jié)合目前PPP模式在我國應(yīng)用存在的問題和國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),PPP模式的應(yīng)用應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

(一)創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面,內(nèi)容復(fù)雜,文件繁多。目前我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化剛剛開始,相關(guān)的法律法規(guī)體系還不健全,經(jīng)營過程缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束,會(huì)使投資者感到風(fēng)險(xiǎn)難測,投資者權(quán)益得不到充分保障,影響私營部門的參與熱情。

創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境,有必要進(jìn)一步完善健全的法律法規(guī)制度。PPP項(xiàng)目的運(yùn)作,需要在法律層面上對政府部門與企業(yè)部門在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定,保護(hù)雙方利益。通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束,是最大限度地發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。

(二)確立正確的政府定位

PPP模式離不開政府的積極推動(dòng),但是政府順利完成角色轉(zhuǎn)化也是非常重要的。政府通過制定有效政策及具體措施,促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與本國基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)的投資,形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。

同時(shí)政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色,變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中,政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革,對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督指導(dǎo)以及合作者的角色。

(三)形成一套有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管是一套行之有效的監(jiān)管體系中最主要的組成部分,發(fā)揮著極為重要的最用,因此應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以注意。首先,政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制,以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性,降低企業(yè)參與投資的成本并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。此外,政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。最后,由于政府監(jiān)管不力將會(huì)帶來各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),因此,監(jiān)管的效率應(yīng)該成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。

當(dāng)然,通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收回,所以政府也必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序,并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。值得注意的是,在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行我國城市公共設(shè)施建設(shè)的過程中,所有涉及的利益相關(guān)方必須都要納入監(jiān)管的范圍。因此,應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法,對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中灰色地帶加以監(jiān)控,確保PPP模式能夠健康有效地應(yīng)用實(shí)施[2]。

(四)培育和完善投資市場

采用 PPP模式,需要長時(shí)間評估,進(jìn)行復(fù)雜的合同談判,實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),并實(shí)行有效監(jiān)管來防微杜漸。因此,政府推進(jìn)PPP模式非常需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的支持。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程,對項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)和相關(guān)政策支持,另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

(五)確定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,能夠使私人部門盡量采用先進(jìn)的生產(chǎn)手段和實(shí)現(xiàn)高效經(jīng)營來降低風(fēng)險(xiǎn),而不是靠向政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),從而保證項(xiàng)目的順利實(shí)施,避免私人部門因風(fēng)險(xiǎn)缺乏約束造成建設(shè)經(jīng)營的低效率。而政府承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),使私人部門的贏利有一定程度的保障,也能提高私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。相反,如果將風(fēng)險(xiǎn)過多地集中于某一方,一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),過多承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方極易無力承擔(dān),從而造成整個(gè)項(xiàng)目的失敗。因此,為控制PPP模式在我國公共設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn),必須將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿于整個(gè)流程之中。

[1]侯峻.PPP模式在城市公共產(chǎn)品投資中的應(yīng)用研究[J].現(xiàn)代城市研究,2008(6):72-80.

[2]王秀云.PPP在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用及建議[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6):97-100.

D669

A

1000-2359(2010)02-0127-03

周龍(1966-),男,中國地質(zhì)大學(xué)博士生,主要從事資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)及管理工程領(lǐng)域研究。

2009-11-25

[責(zé)任編輯 迪 爾]