嚴(yán) 振 書

(中央黨校研究生院，北京 100091)

社會(huì)保障是國(guó)家面向全體居民依法實(shí)施的具有經(jīng)濟(jì)福利性的各項(xiàng)保障措施的統(tǒng)稱，是用經(jīng)濟(jì)手段解決社會(huì)問題進(jìn)而實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)的重大制度安排，是維護(hù)社會(huì)公平、促進(jìn)人民福祉和實(shí)現(xiàn)國(guó)民共享發(fā)展成果的基本制度保障[1]1-2。

一、改革開放以來社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展歷程回顧

(一)以撥亂反正為重點(diǎn)的恢復(fù)和重建階段(1978—1985年)

“文革”期間，國(guó)家勞動(dòng)部、內(nèi)務(wù)部受到嚴(yán)重沖擊直至撤銷，負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)事務(wù)的工會(huì)組織被停止活動(dòng)，退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌被取消，社會(huì)保險(xiǎn)金的征集管理和調(diào)劑使用制度被廢止，社會(huì)保障事業(yè)遭到了嚴(yán)重的破壞和干擾。因此，“文革”結(jié)束以后，特別是改革開放初期，進(jìn)行以撥亂反正為重點(diǎn)的恢復(fù)和重建工作成為當(dāng)時(shí)社會(huì)保障事業(yè)的首要任務(wù)。1978年3月5日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過決議，設(shè)立中華人民共和國(guó)民政部，負(fù)責(zé)優(yōu)撫、復(fù)退安置、生產(chǎn)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等工作；6月2日，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，標(biāo)志著國(guó)家恢復(fù)正常的退休制度；1979年7月，國(guó)家勞動(dòng)總局開始進(jìn)行勞動(dòng)保險(xiǎn)法規(guī)制定和部分管理工作，勞動(dòng)部門工作也開始恢復(fù)正常。至20世紀(jì)80年代中期，基本形成了以企業(yè)為主體的社會(huì)保障系統(tǒng)，由企業(yè)負(fù)責(zé)資金的籌集、發(fā)放和管理，屬典型的受益基準(zhǔn)制，保障水平較高，其覆蓋面主要是國(guó)有企業(yè)。組織上、制度上的一些舉措，為繼后社會(huì)保障事業(yè)的改革和探索做了重要的準(zhǔn)備工作。

(二)以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)的改革和探索階段(1986—2001年)

1986年，在國(guó)家“七五”計(jì)劃中正式提出逐步建立和健全適應(yīng)改革開放新形勢(shì)需要的社會(huì)保障制度后，開始圍繞國(guó)有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)體制改革，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，探索以社會(huì)保險(xiǎn)為重點(diǎn)，國(guó)家、單位、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障制度。1986年7月國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行

勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》和《關(guān)于改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》，把企業(yè)職工養(yǎng)老范圍擴(kuò)大到勞動(dòng)合同制工人，明確說明國(guó)家對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌制度，首次建立了國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度。1995年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，明確了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，廣覆蓋、多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本形成。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，全面啟動(dòng)醫(yī)療改革。1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，規(guī)定城鎮(zhèn)各行業(yè)人員都必須參加社會(huì)保險(xiǎn)，并把失業(yè)保險(xiǎn)制度擴(kuò)大到各類企事業(yè)單位。與此同時(shí)，工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障、社會(huì)救助等也得到發(fā)展和完善。這一時(shí)期的社會(huì)保障事業(yè)“主要以城市為中心，以職業(yè)人群為重點(diǎn)，并沒有對(duì)農(nóng)村和社會(huì)貧困群體的社會(huì)保障做出通盤設(shè)計(jì)和考慮”[2]。

(三)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為重點(diǎn)的全面發(fā)展和創(chuàng)新階段(2002年以后)

進(jìn)入新世紀(jì)、新階段以來，中央領(lǐng)導(dǎo)層提出“到2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標(biāo)，社會(huì)保障事業(yè)開始進(jìn)入以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為重點(diǎn)的全面發(fā)展和創(chuàng)新階段。2002年，街區(qū)勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)取得積極進(jìn)展，離退休人員及下崗失業(yè)人員真正實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化管理，“三條保障線”的銜接工作有序展開。2003年，國(guó)家實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，著力解決農(nóng)村居民“看病難、看病貴”及“因病致貧”問題。2007年無縫對(duì)接的全民醫(yī)保體系開始在一些地區(qū)開展試點(diǎn)工作。2008年總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)推廣。2009年1月21日， 在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《2009—2011年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實(shí)施方案》獲得通過，方案提出到2011年，基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，真正實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。官方透露，為保障改革進(jìn)行，初步測(cè)算三年內(nèi)各級(jí)政府預(yù)計(jì)將投入8 500億元。

二、社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展成就

(一)中國(guó)特色的社會(huì)保障制度體系基本形成，初步實(shí)現(xiàn)了體制轉(zhuǎn)型

在社保理念上，社會(huì)保障制度由國(guó)有企業(yè)的配套措施轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)基本的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，并按照其本質(zhì)屬性和客觀規(guī)律進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃。在制度主體上，實(shí)現(xiàn)了由國(guó)家—單位保障到國(guó)家—單位—社會(huì)保障的初步轉(zhuǎn)型，解決了過去單位社會(huì)保障負(fù)擔(dān)畸輕畸重問題。在制度模式上，創(chuàng)造性地建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，推動(dòng)社會(huì)保障由單一代際贍養(yǎng)的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”模式轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)了社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)老齡化的能力。在籌資機(jī)制上，從國(guó)家單一責(zé)任向政府、單位、個(gè)人、社會(huì)、市場(chǎng)責(zé)任共擔(dān)轉(zhuǎn)變，保障體系開始從單一層次向多層次發(fā)展。在保障層次上，建立了以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充的多層次社會(huì)保障體系和基本保險(xiǎn)與補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次社會(huì)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)了由單一向多層次保障體系轉(zhuǎn)變[3]。

(二)社會(huì)保障事業(yè)的整體水平得到很大提高，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定

1.覆蓋面不斷擴(kuò)大

改革開放以來，社會(huì)保障事業(yè)的覆蓋面逐步從國(guó)有企業(yè)向多種所有制組織，從正式職工向非正規(guī)就業(yè)人員，從城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村居民擴(kuò)展。僅從1993—2008年“五險(xiǎn)”覆蓋面來看，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育險(xiǎn)就分別增長(zhǎng)了9.72、184.28、1.76、6.04、16.83倍。[4]

2.保障項(xiàng)目逐步增多

目前，我國(guó)城鎮(zhèn)基本建立了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷與生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)體系，以及城鎮(zhèn)低保制度和相關(guān)的各種社會(huì)福利、社會(huì)救助制度；在農(nóng)村，建立了農(nóng)村最低生活保障、新型合作醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度；對(duì)于在城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新的群體如農(nóng)民工、失地農(nóng)民的社會(huì)保障，我國(guó)正在積極探索并出臺(tái)了一些相應(yīng)的措施[5]。

3.社會(huì)保障水平穩(wěn)步提高

為緩解企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金偏低問題，國(guó)家連續(xù)多年進(jìn)行待遇調(diào)整，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金平均水平由1998年的不足400元，提高到2009年的1 200元；新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資水平由2003年人均30元提高到2009年的100元，2010年將提高到150元[6]，大病住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例從最初的約20%提高到2008年的38%；各地還根據(jù)物價(jià)變動(dòng)和基金結(jié)余情況，較大幅度地提高了低保標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)、工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)，保障了廣大群眾特別是低收入群眾的基本生活。

4.社?；鹨?guī)模迅速擴(kuò)大，社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)和實(shí)力大大增強(qiáng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993—2008年，“五險(xiǎn)”基金累計(jì)滾存結(jié)余分別增長(zhǎng)34.5、536、79.9、18、33.6倍；2008年“五險(xiǎn)”收入占GDP比達(dá)5.5%，支出占4.0%，收支合計(jì)占GDP的9.5%[4]。

(三)管理服務(wù)進(jìn)一步加強(qiáng)，法制建設(shè)步伐加快

社會(huì)保障管理服務(wù)進(jìn)一步加強(qiáng)。1998年之前，參與社會(huì)保障管理的就有五個(gè)部門：勞動(dòng)部、人事部、民政部、衛(wèi)生部和人民保險(xiǎn)公司；同時(shí)，交通、煤炭、銀行等部門也有一定份額的業(yè)務(wù)職能。這種“五龍治水”、“八仙過?！钡木置鎸?dǎo)致各自為政、政出多門、管理混亂、效率低下、腐敗叢生。有鑒于此，1998年組建了勞動(dòng)和社會(huì)保障部，統(tǒng)一管理各項(xiàng)社會(huì)保障業(yè)務(wù)，并成立了社會(huì)保障基金管理中心，管理和經(jīng)營(yíng)各種社會(huì)保障基金。2008年3月5日，組建人力資源和社會(huì)保障部，明確提出統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督，保持社會(huì)保險(xiǎn)基金總體收支平衡是其主要職責(zé)之一。2009年5月18日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)以《關(guān)于成立全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)(SAC/TC474)的復(fù)函》批準(zhǔn)新成立的全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)、評(píng)價(jià)、管理等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)工作。同時(shí)，建立了自上而下的由各級(jí)人大及其專門委員會(huì)、監(jiān)察、審計(jì)、工會(huì)、新聞、社會(huì)組織和公民構(gòu)成的多重監(jiān)督機(jī)制，形成了“統(tǒng)一管理、多元監(jiān)督”的格局，保證了社會(huì)保障事業(yè)健康、順利的發(fā)展。

社會(huì)保障法制建設(shè)步伐加快。國(guó)務(wù)院先后頒布實(shí)施了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《殘疾人就業(yè)條例》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》等法規(guī)，為社會(huì)保障體系建設(shè)提供了法律保障。

(四)解決了一批體制轉(zhuǎn)軌的歷史遺留問題，有力地支持了國(guó)企改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

國(guó)家通過實(shí)施“兩個(gè)確?！薄ⅰ叭龡l保障線”，以及對(duì)破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)采取一些列有針對(duì)性的社會(huì)保障政策措施，保障了3 000多萬國(guó)有企業(yè)下崗職工的基本生活；同時(shí)對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)施了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼制度，先后有2 800多萬下崗、失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；5 000多萬企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，并且補(bǔ)發(fā)了以前拖欠的養(yǎng)老金。2008年，通過中央財(cái)政補(bǔ)助、多渠道籌資，解決了地方政策性破產(chǎn)企業(yè)退休人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)問題。這些舉措，保障了困難群眾的基本生活和基本醫(yī)療需求，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，成為社會(huì)轉(zhuǎn)型的減震器[7]。

三、社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展面臨的困難與挑戰(zhàn)

(一)覆蓋面小、水平低、效率差

1.覆蓋面小

截至2008年末，全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為49 853萬人，占總?cè)丝诘?7.5%；參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為12 400萬人，占就業(yè)人員總數(shù)的16%；參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)為13 787，占就業(yè)人員總數(shù)的17.8%；參加生育保險(xiǎn)人數(shù)為9 254萬人，占全國(guó)育齡婦女總數(shù)[11]的25.6%[8]。

2.水平低

以養(yǎng)老金為例，盡管國(guó)家連續(xù)多年統(tǒng)一調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金待遇，養(yǎng)老金由2000年的月人均544元提高到2008年的1 100元，但1 100元僅相當(dāng)于全國(guó)城鎮(zhèn)在崗職工月平均工資的45.2%[9]。2009年，我國(guó)啟動(dòng)了自2005年以來的第五次養(yǎng)老金上調(diào)工作。養(yǎng)老金連年人為干預(yù)不斷上調(diào)從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)的平均養(yǎng)老金給付水平偏低，制度設(shè)計(jì)參數(shù)存在缺陷，統(tǒng)賬結(jié)合制度設(shè)計(jì)有蛻化之嫌。

3.效率差

以醫(yī)保為例，香港、臺(tái)灣、大陸的醫(yī)療投入均占GDP的5%左右，但港臺(tái)早已實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保，而全民醫(yī)保對(duì)我們來說仍是一個(gè)目標(biāo)，僅從全國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)藥費(fèi)直接支付者的角度看，一般估計(jì)個(gè)人需要支付60%以上的醫(yī)藥費(fèi)。

(二)立法層次低，法律體系不健全

我國(guó)自1979年以來，沒有制定和頒布實(shí)施專門調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律，目前實(shí)際運(yùn)行的大多是行政法規(guī)、暫行(試行)辦法、改革意見等，不具備法的形態(tài)，其剛性和約束力較弱，無法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。例如，雖然《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》等法規(guī)性文件相繼出臺(tái)，但由于目前沒有建立起統(tǒng)一的、適用范圍比較大的法律制度，致使社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、支付、運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌、管理極不規(guī)范，“一些企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)、拖欠保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社會(huì)保障的強(qiáng)制性沒有得到真正體現(xiàn)，這與一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過立法強(qiáng)制推行社會(huì)保障的力度相差甚遠(yuǎn)”[10]。

(三)政府職責(zé)不清，管理體制分散

回顧我國(guó)改革開放以來社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展實(shí)踐，一個(gè)值得檢討的不足或者教訓(xùn)就是政府職責(zé)不清，管理體制分散。政府職責(zé)不清，包括政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)保障職責(zé)邊界不清、中央政府與地方政府社會(huì)保障職責(zé)劃分不清、政府與其他社會(huì)保障責(zé)任主體權(quán)益博弈機(jī)制缺失，以及政府在調(diào)動(dòng)、協(xié)調(diào)社會(huì)組織和市場(chǎng)主體參與社會(huì)保障制度建設(shè)時(shí)缺位、越位與錯(cuò)位嚴(yán)重，致使現(xiàn)階段出現(xiàn)中央政府職責(zé)日益集中、地方政府積極性與主動(dòng)性不高、社會(huì)慈善公益組織不發(fā)達(dá)和一些市場(chǎng)行為異化的現(xiàn)象或征兆[11]。

(四)社?；鸾y(tǒng)籌層次低，管理存在紕漏

1998年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，當(dāng)時(shí)計(jì)劃到2000年，在省、區(qū)、市范圍內(nèi)，要基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)比例，統(tǒng)一管理和調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理[12]。但此后這項(xiàng)工作進(jìn)展一直比較遲緩和不均衡，直到2008年底，我國(guó)才有17個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌[9]，其他省份仍停留在市、縣級(jí)統(tǒng)籌上。

社保基金管理紕漏主要表現(xiàn)在:

(1)籌措困難，逃、拖、欠繳保費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)專家了解，截至2008年底，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了1.4萬億元。這個(gè)數(shù)字近年來飛速增長(zhǎng)，就在2004年底還只有7 400億元，這四年間增加了一倍[13]。

(2)挪用、擠占、揮霍社?；瓞F(xiàn)象十分嚴(yán)重。2006年9月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)29個(gè)省(區(qū)、市)和5個(gè)計(jì)劃單列市2005年度3項(xiàng)保險(xiǎn)基金的使用情況進(jìn)行審計(jì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)違紀(jì)金額達(dá)72.35億元[14]。而實(shí)際情況可能比這要嚴(yán)重的多。同年8月，上海驚現(xiàn)“社?；鸢浮?，審計(jì)結(jié)果表明，上海市社保局共運(yùn)營(yíng)八種社保資金，共計(jì)329.44億元，截至2006年7月17日，尚未收回的資金達(dá)255.41億元，其中社保資金隨意放寬貸款條件發(fā)給不符合條件的企業(yè)共有159.07億元。[15]

(3)保值增值困難，貶值風(fēng)險(xiǎn)加大。目前，我國(guó)社?；鹌骄找媛什坏?%，低于同期累計(jì)2.35%的通貨膨脹率。特別是2008年，受金融危機(jī)的影響，資產(chǎn)總額從2007年的近6 000億元縮水為5 623億元，投資收益率為-6.79%。國(guó)家為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而采取的積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，又可能引發(fā)危機(jī)后的“通脹”，社保基金貶值風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大[13]。

(五)“碎片化”現(xiàn)象突出，存在弱化公平的傾向

目前，中國(guó)社會(huì)保障制度主要存在4個(gè)臺(tái)階(機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)、城鎮(zhèn)困難群體、農(nóng)村)和5個(gè)差別(干企差別、城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、行業(yè)差別、正規(guī)與非正規(guī)就業(yè)差別)，“碎片化”現(xiàn)象十分突出，存在弱化公平的傾向。其中，尤以城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差別最為嚴(yán)重，表現(xiàn)為“三大懸殊”：

(1)社會(huì)保障項(xiàng)目懸殊。城鎮(zhèn)社會(huì)保障項(xiàng)目較為齊全，涉及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等；而農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目，除農(nóng)村合作醫(yī)療和五保戶制度較為成型，最低生活保障制度開始試點(diǎn)外，其他保障項(xiàng)目基本處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)。

(2)社會(huì)保障覆蓋面懸殊。以養(yǎng)老金為例，2008年全國(guó)城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為21 891萬人，參保率占36%；全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為5 595萬人，參保率僅為7.8%[16]168。

(3)社會(huì)保障水平懸殊。從總體數(shù)據(jù)看，1995—2008年，城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農(nóng)村的這一比例只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的83.3倍[17]；從單項(xiàng)數(shù)據(jù)來看，2008年全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總支出7 390億元，而農(nóng)村全年基金為74億元，僅為城鎮(zhèn)的百分之一[16]168。

(六)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，加大了社會(huì)保障的難度

1979—2008年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)4.3%，至2008年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)45.7%，比1978年提高了2.55倍[16]373-375，在未來幾年內(nèi)很可能出現(xiàn)城鎮(zhèn)人口多于農(nóng)村人口的拐點(diǎn)；到2020年官方提出的目標(biāo)是城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56%以上，有專家估計(jì)這一步比重可能會(huì)提至60%[18]。但目前中國(guó)社會(huì)保障主要是以地市為單位建立的，社會(huì)保障在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)接存在較大困難，特別是對(duì)在城鄉(xiāng)間大量流動(dòng)的農(nóng)民工，由于還缺乏適合其特點(diǎn)的政策安排，大多數(shù)人參保熱情不高，退?，F(xiàn)象較為普遍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，全國(guó)參加城保的農(nóng)民工2 416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17%[19]。而2007年，東莞當(dāng)?shù)鼐陀谐^60萬人次辦理了退保手續(xù)，深圳493.97萬參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中，選擇退保的人數(shù)多達(dá)83萬人[20]。目前來看，我國(guó)大多數(shù)城市的社會(huì)保障制度吸納農(nóng)民工的能力非常有限，如何構(gòu)建使城鄉(xiāng)兩種社會(huì)保障制度形成有效的對(duì)接機(jī)制，是我國(guó)政府需要破解的一個(gè)難題。

(七)人口老齡化對(duì)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展構(gòu)成長(zhǎng)期重大挑戰(zhàn)

國(guó)際社會(huì)衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)是，60歲及以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲及以上的老年人占總數(shù)的7%。據(jù)此，我國(guó)20世紀(jì)90年代即已進(jìn)入老齡化社會(huì)。至2008年末，我國(guó)60歲及以上人口為15 989萬人，占總?cè)丝诒戎氐?2%，其中65歲及以上人口為10 956萬人，比重為8.31%[16]76?！坝捎谌丝诨鶖?shù)大，預(yù)計(jì)我國(guó)在本世紀(jì)30年代進(jìn)入老齡化高峰后，將高位保持30年至40年時(shí)間。人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)影響重大。經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，老年人的平均醫(yī)療費(fèi)是中青年的3倍以上。長(zhǎng)此以往，必然導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)基金‘生之者寡，食之者眾’的局面，收支缺口逐步擴(kuò)大，制度運(yùn)行蘊(yùn)藏著重大危機(jī)”[21]，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展構(gòu)成長(zhǎng)期重大挑戰(zhàn)。

四、促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展思路

(一)盡快明確社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，真正給人民以穩(wěn)定的安全預(yù)期

中外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)保障與國(guó)家發(fā)展是正相關(guān)的關(guān)系。因?yàn)橹挥性谝粋€(gè)有保障的社會(huì)里，人們才能夠有穩(wěn)定的安全預(yù)期；只有讓人們具有穩(wěn)定的安全預(yù)期， 他們才能理性消費(fèi)，而國(guó)民理性的消費(fèi)恰恰是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的基石。因此，應(yīng)當(dāng)改變那種將國(guó)民福利和社會(huì)保障看成是國(guó)家負(fù)擔(dān)、單位負(fù)擔(dān)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，改變那種認(rèn)為發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)就會(huì)吊起國(guó)民福利胃口的觀念，代之以理性地確定社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和具體步驟。中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從加快立法進(jìn)程、“彌補(bǔ)制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂的同時(shí)，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進(jìn)人民的幸福感，切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由、平等與尊嚴(yán)”[1]42。具體實(shí)施步驟可分為三個(gè)階段：第一階段(2008—2012年)，構(gòu)建起“兩免除一解除”[22]的社會(huì)保障制度框架，為建立完備的中國(guó)特色社會(huì)保障制度奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；第二階段(2013—2020年)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)保障制度全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段(2021—2049年)，在“完善中國(guó)特色社會(huì)保障制度并實(shí)現(xiàn)這一制度可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，不斷提高保障水平，確保國(guó)民的生活質(zhì)量，全方位滿足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的需求，邁向中國(guó)特色社會(huì)主義福利社會(huì)。”[23]

(二)加快立法步伐，構(gòu)建中國(guó)特色的社會(huì)保障法律體系

立法先行是社會(huì)保障制度定型、穩(wěn)定的客觀標(biāo)志，也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)保障事業(yè)并實(shí)現(xiàn)其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)在要求。因此，從基本社會(huì)保障制度建設(shè)的需要出發(fā)，我國(guó)應(yīng)爭(zhēng)取在2012年前構(gòu)建起基本社會(huì)保障法律體系框架，在2020年前形成較為成熟的法律體系。中國(guó)特色社會(huì)保障法律體系應(yīng)包括以下三個(gè)層次：

1.社會(huì)保障的基本法

全國(guó)人大應(yīng)依據(jù)憲法加緊籌劃、加快制定《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》，力爭(zhēng)在2020年前頒布實(shí)施，并以此作為中國(guó)特色社會(huì)保障法律體系基本形成的標(biāo)志。

2.社會(huì)保障的主干法

根據(jù)需要與可能，正在全國(guó)人大常委會(huì)“三審”中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)在2010年前出臺(tái)，而已列入2009年人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃的《社會(huì)救助法》應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取在2010年前后出臺(tái)，這兩部法律“事關(guān)最基本的社會(huì)保障制度，首次立法的時(shí)間不應(yīng)再行拖延，否則將嚴(yán)重影響到社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度的定型、穩(wěn)定化”[1]100。稍后，則應(yīng)完成事關(guān)慈善公益事業(yè)發(fā)展的《慈善事業(yè)法》、事關(guān)國(guó)民居住權(quán)與住房福利的《住宅法》等立法工作。

3.中央政府制定的行政法規(guī)、實(shí)施細(xì)則及部門規(guī)章，還有一些地方性的法規(guī)

目前，我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障方面的行政性法規(guī)、規(guī)章、條例、辦法和地方性的法規(guī)較多，“必須進(jìn)行系統(tǒng)化的清理，并進(jìn)行修改、補(bǔ)充或廢止，在此基礎(chǔ)上制定出社會(huì)保障的主干法”[24]，然后匯集、提升為社會(huì)保障基本法，形成系統(tǒng)、成熟的中國(guó)特色社會(huì)保障法律體系。

(三)立足基本國(guó)情，優(yōu)化中國(guó)特色社會(huì)保障制度

首先，在籌資機(jī)制上，依據(jù)我國(guó)人口多、底子薄、差異大的特點(diǎn)，社保體系建設(shè)必須堅(jiān)持“公平與效率”相結(jié)合的原則，由國(guó)家、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，突出繳費(fèi)性社會(huì)保險(xiǎn)的作用，同時(shí)漸次加大財(cái)政支出的比重，提高普惠式社保水平。有關(guān)專家認(rèn)為，現(xiàn)口徑財(cái)政性社保支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重，在2012、2020、2049年，應(yīng)當(dāng)分別不低于15%、20%、30%[23]。

其次，在保障水平上，考慮到我國(guó)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和“碎片化”現(xiàn)象的客觀存在，我國(guó)社會(huì)保障制度現(xiàn)階段只能把“讓人人享有基本生活保障作為優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)”，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步而提高社保水平，直至全方位滿足國(guó)民對(duì)社會(huì)保障及相關(guān)服務(wù)的需求。

第三，在“制度模式上，我國(guó)人口老齡化來勢(shì)迅猛，并且具有規(guī)模大、‘未富先老’等特點(diǎn)，決定了我國(guó)的社會(huì)保障制度不能采用現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式，而必須堅(jiān)持統(tǒng)帳結(jié)合的制度模式并加快做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的部分積累，為未來人口老齡化高峰預(yù)做資金準(zhǔn)備?！盵5]

第四，在制度銜接上，應(yīng)當(dāng)避免過去“一刀切”的作法，造成部分人權(quán)益受損，從而影響新制度的推進(jìn)。建議切實(shí)貫徹“老人老辦法、新人新辦法、中人選辦法”的原則，實(shí)現(xiàn)原有制度到新制度的平穩(wěn)、自然轉(zhuǎn)換。

(四)深化社保體制改革，理順決策機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和經(jīng)辦機(jī)制的關(guān)系

中國(guó)現(xiàn)行社保體制存在的主要問題，是行政主導(dǎo)同時(shí)替代或部分替代了立法、司法機(jī)關(guān)的作用，決策、監(jiān)管、經(jīng)辦三者通?；鞛橐惑w，立法機(jī)關(guān)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，司法機(jī)關(guān)在社保領(lǐng)域基本缺位，行政部門越位與缺位現(xiàn)象同時(shí)并存，總體運(yùn)行效率低下。因此，深化社保體制改革的目標(biāo)，就是要在遵循規(guī)范、有效的原則下，理順決策機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和經(jīng)辦機(jī)制之間的關(guān)系，有序優(yōu)化并實(shí)現(xiàn)三者的分離，真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度民主決策、政府與司法系統(tǒng)對(duì)社保制度依法實(shí)施有效監(jiān)管、各類經(jīng)辦機(jī)構(gòu)盡職提供社會(huì)保障服務(wù)，讓三者各歸其位、各負(fù)其責(zé)、相會(huì)配合、相互制衡。[1]68-70

(五)提高社?；鸾y(tǒng)籌層次，積極探索社?；鹂沙掷m(xù)發(fā)展模式

首先，提高社?；鸾y(tǒng)籌層次。要在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率和待遇計(jì)發(fā)辦法。在實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌以后，原市、縣、鎮(zhèn)(街道)的社會(huì)保險(xiǎn)(局、公司)將被撤銷，改設(shè)省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)。分支機(jī)構(gòu)的運(yùn)行及其社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、人員編制、經(jīng)費(fèi)，由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。為提高社?；鸬恼{(diào)控能力和使用效率，應(yīng)該堅(jiān)定不移地按照政府設(shè)定的時(shí)間表，到2012年實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌[25]，其他如醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)等應(yīng)盡快過渡到省級(jí)統(tǒng)籌，在建立省級(jí)社?；鹇?lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取早日建立全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范、高效、務(wù)實(shí)的社?；鹁W(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

其次，積極探索安全穩(wěn)定的投資方式。社?；鹗侨w勞動(dòng)者的“血汗錢”，是離退休人員、下崗失業(yè)人員和生活困難人員的“活命錢”，涉及到保障對(duì)象的切身利益。因此，這筆錢的安全性要比效益更加重要，必須嚴(yán)格管理，建立健全各種監(jiān)督、經(jīng)辦機(jī)制，確?；鸢踩?，防止被貪污、擠占、挪用、浪費(fèi)。同時(shí)，在金融危機(jī)背景下，對(duì)于以安全為第一投資準(zhǔn)則的社?；饋碚f，“全球投資組合”顯然已不是明智之舉，而繼續(xù)將社保基金放在銀行或購買國(guó)債的穩(wěn)健保守型投資亦存在“貶值”風(fēng)險(xiǎn)。目前“可行的方案是，在加強(qiáng)監(jiān)管社會(huì)保險(xiǎn)基金的前提下，配合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策，有選擇地投資于一些具有優(yōu)良回報(bào)率的項(xiàng)目，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的同時(shí)，獲得安全穩(wěn)定的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)”[9]。同時(shí)，提高全口徑社保支出占GDP的比重和現(xiàn)口徑財(cái)政性社保支出占財(cái)政支出的比重；通過擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，促進(jìn)社?；鹂焖僭鲩L(zhǎng)；建立適度的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，以應(yīng)對(duì)2040年后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的缺口和多方動(dòng)員社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)社保基金來源渠道多樣化等[1]59-62，是提高社?；鸢踩€(wěn)定運(yùn)行、支撐社?；鹂沙掷m(xù)發(fā)展的有效方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案[M].北京:人民出版社,2008.

[2]何平.中國(guó)社會(huì)保障60年[J].中國(guó)勞動(dòng)保障,2009(10):21-22.

[3]尹蔚民.著力保障和改善民生 加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)保障體系——改革開放以來我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的成就和經(jīng)驗(yàn)[J].黨建研究，2008(11):20-23.

[4]鄭秉文.中國(guó)社會(huì)保障制度60年：成就與教訓(xùn)[J].中國(guó)人口科學(xué),2009(5):1-18.

[5]機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障研究課題組.改革開放30年來我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的回顧與展望[J].社會(huì)保障研究,2008(1):16-22.

[6]關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見[DB/OL].http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohncwsgls/s3582/200907/41724.htm.

[7]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.育齡婦女分年齡、孩次的生育狀況[DB/OL].[2009/12/04] http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.

[8]人力資源社會(huì)保障部,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[J].中國(guó)勞動(dòng)保障,2009(7):10-13.

[9]楊思斌.國(guó)際金融危機(jī)與我國(guó)社會(huì)保障面臨的主要問題及對(duì)策[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2009(5):144-148.

[10]周方遒.關(guān)于建立和完善我國(guó)社會(huì)保障制度問題研究[J].遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009(1)：76-78.

[11]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障制度改革的新思考[J].山東社會(huì)科學(xué),2007(6):5-10.

[12]國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知[DB/OL].[2009/12/04] http://trs.molss.gov.cn/was40/mainframe.htm.

[13]郭晉暉.13個(gè)省份已做實(shí)社保 空賬仍達(dá)1．4萬億[J].中國(guó)社會(huì)工作,2009(17):38-39.

[14]曾少軍.進(jìn)一步完善中國(guó)社會(huì)保障制度的政策建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2006(12):46.

[15]國(guó)家審計(jì)署.上海社?；疬\(yùn)營(yíng)及管理情況專項(xiàng)審計(jì)[EB/OL]，http://news.sina.com.cn/c/l/2008-03-22/011815199052.shtml.

[16]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2009中國(guó)發(fā)展報(bào)告[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2009.

[17]申曙光，孫健.論社會(huì)保障發(fā)展中的七大關(guān)系——基于社會(huì)公平的視角[J].學(xué)習(xí)與探索,2009(4):35-39.

[18]張秀蘭，徐月賓，方黎明.改革開放30年：在應(yīng)急中建立的中國(guó)社會(huì)保障制度[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(2):120-128.

[19][作者不詳].人保部承認(rèn)中國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不夠完善[EB/OL].[2009/12/12]http://news.sohu.com/20090206/n262081580.shtml.

[20][作者不詳].農(nóng)民工退保：短視還是利益博弈的選擇[EB/OL]. http://www.china.com.cn/news/gongyi/2009-11/03/content_18816800.htm.

[21]何平.加快推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體制建設(shè)[J].紅旗文稿,2009(12):18-21.

[22]尹欣,陳俊珺.該怎樣關(guān)注民生——對(duì)話全國(guó)人大常委、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成[EB/OL].[2009/12/13] http://acftu.people.com.cn/GB/67584/5779083.html.

[23]鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障三十年的回顧與展望[J].群言,2009(1):17-20.

[24]石宏偉.社會(huì)保障制度改革的回顧與前瞻[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008(6):7-12.

[25][作者不詳].我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2012年將實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌[EB/OL].[2009/12/13] http://finance.people.com.cn/GB/1040/59941/67689/142434/8624055.html.