阿達(dá)來提?吐爾迪

(新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處,新疆 喀什 844000)

水作為重要的自然資源是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ),也是人類社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素,水資源的合理開發(fā)和充分利用,關(guān)系到人類發(fā)展的切身利益。如何對(duì)水資源進(jìn)行有效的管理,已經(jīng)引起全社會(huì)的普遍關(guān)注。對(duì)喀什噶爾流域而言,為了實(shí)現(xiàn)水資源的綜合管理,按流域統(tǒng)一開發(fā)和利用水資源是主要措施,其主要優(yōu)特點(diǎn)是打破了固化的行政區(qū)劃管理模式,采取符合自然流域?yàn)閱卧膮f(xié)調(diào)管理方式。水資源應(yīng)以流域形成自然體系,結(jié)合上、下游依賴水資源的各縣、市、農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀和未來需求,對(duì)整個(gè)流域的水資源 (地表水、地下水)進(jìn)行合理開發(fā)、優(yōu)化配置,實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理,最嚴(yán)格的管理流域內(nèi)有限的水資源。流域灌區(qū)應(yīng)以合理開發(fā)、優(yōu)化配置、有效利用地表水為基礎(chǔ),以淺層地下水作補(bǔ)充,以現(xiàn)有的水庫調(diào)節(jié)季節(jié)性缺水,充分發(fā)揮調(diào)水工程的作用 ,最大限度地利用洪水,最嚴(yán)格的管理水資源,在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益中發(fā)揮最大的作用。

新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處于1991年1月經(jīng)自治區(qū)人民政府新政函 [1990]78號(hào)文批準(zhǔn),自治區(qū)水利廳派駐喀什噶爾河流域的水行政管理機(jī)構(gòu)。自流域管理處成立以來,經(jīng)自治區(qū)人民政府授權(quán),擔(dān)負(fù)著流域內(nèi)喀什、克州、兵團(tuán)農(nóng)三師、疆南電力公司等單位的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供水。農(nóng)業(yè)供水涉及七縣兩市三個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng),灌溉面積550萬畝。工業(yè)供水主要是發(fā)電供水,為克孜河一、二、三、四、五、小一級(jí)6個(gè)水電站及蓋孜河吾依塔克、庫山河木華里2個(gè)水電站和依格孜亞水電站,總裝機(jī)容量7萬kW。流域內(nèi)由新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處所轄的6條河流,河流有克孜河、蓋孜河、庫山河、依格孜亞河、恰克馬克河,布谷子何等,多年平均徑流量45.92億m3,年實(shí)際配出水量平均約38.6億m3。目前管理的流域骨干水利工程有五大渠首即:克孜河阿瓦提渠首、天南維其克渠首、布哈拉渠首、蓋孜河塔什米里克渠首、庫山河木華里渠首、引調(diào)水干渠91.1km、排堿渠87km、河道堤防 43.35km,形成水利固定資產(chǎn)3.08億元。

隨著喀什噶爾流域管區(qū)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀建設(shè)新農(nóng)村進(jìn)程的加快,人與自然和諧相處已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的主旋律。在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處情況下,統(tǒng)一流域管理是亟待解決的突出問題,流域管理是一個(gè)十分復(fù)雜的問題。改革流域管理體制,就是要以流域?yàn)閱卧?實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理,建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制?？κ哺翣柡恿饔蛎鎻V點(diǎn)多,牽扯喀什地區(qū)、柯孜勒蘇柯爾克孜自治州、兵團(tuán)農(nóng)三師等五個(gè)以上的廳級(jí)部門。

目前,流域機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不統(tǒng)一,行政地位不明確,難以執(zhí)行水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理,行使有力的監(jiān)督管理和進(jìn)行有效的協(xié)調(diào),在流域內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的水資源管理目的。

1 現(xiàn)存流域管理體制存在的問題

新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處自成立之日,就以原有的水管理模式為基礎(chǔ),結(jié)合本流域的實(shí)際情況和水情,實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,形成了有自身特色的流域管理制度。總體看,喀什噶爾河流域管理逐步加強(qiáng),尤其是新 《水法》的實(shí)施,進(jìn)一步推進(jìn)了喀什噶爾河流域管理。而隨著所轄的6條河流的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要,喀什噶爾河流域管理水平還有待進(jìn)一步完善和提高?，F(xiàn)有的流域管理還存在不足之處,尚不足于構(gòu)建完整的流域管理體制。

(1)流域管理委員會(huì)章程滯后?？κ哺翣柡恿饔虻牧饔蚬芾響?yīng)以 《水法》、《防洪法》等法律法規(guī)為依據(jù),結(jié)合本流域水資源管理的實(shí)際,建立一整套流域統(tǒng)一管理制度,這樣可以從根本上保障喀什噶爾河流域水資源統(tǒng)一管理。

(2)喀什噶爾河流域現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和權(quán)限不足于實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一管理的職能。流域管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)流域內(nèi)的水資源進(jìn)行綜合統(tǒng)一規(guī)劃,對(duì)不同地區(qū)利益進(jìn)行合理分配,必須要有調(diào)度流域內(nèi)各地方政府及相關(guān)部門的權(quán)限,以確保其職能實(shí)現(xiàn)。目前,喀什噶爾河流域?yàn)樾陆S吾爾自治區(qū)水利廳的派駐流域水行政管理機(jī)構(gòu),行使所在流域的水行政主管權(quán)力。流域管理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)事業(yè)性的行政管理機(jī)構(gòu),缺少較為獨(dú)立的自主管理權(quán),制約了其更好地履行職權(quán)?，F(xiàn)行的流域管理機(jī)構(gòu)是自治區(qū)水行政主管部門的派駐機(jī)構(gòu),雖然有委員會(huì)之名,但是沒有委員會(huì)之實(shí)。流域內(nèi)各有關(guān)部門和有關(guān)地區(qū)都各自為政,各自開發(fā)利用流域水資源,流域管理機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)和仲裁作用。同時(shí),由于流域水行政管理機(jī)構(gòu)和地方水管機(jī)構(gòu)的并存,流域上游、下游水資源,水資源的量與質(zhì)兩方面的管理被人為的分割開來,而在地下水資源和水質(zhì)管理方面,都存在職能交叉的問題,這些責(zé)任在文字上看起來有所區(qū)別,但實(shí)際工作中常常相互交叉、重疊,以致與現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)綜合統(tǒng)一管理的職能。

(3)現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)缺乏必要的經(jīng)濟(jì)措施。流域管理機(jī)構(gòu)職能是以行政準(zhǔn)公益性為主,目前流域管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)基本都來自水費(fèi)征收,由于流域管理單位水價(jià)長期偏低,嚴(yán)重背離供水成本,現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行的仍是1996年喀什地區(qū)確定的供水水價(jià),每方水價(jià)為1分,而灌區(qū)一級(jí)管理機(jī)構(gòu)新疆水利廳喀什噶爾河流域管理處的每方水價(jià)僅為0.142分。灌區(qū)管理單位費(fèi)用增加,單靠水費(fèi)收入和公益性補(bǔ)助已難于維持工程的正常運(yùn)行管理,而且灌區(qū)的工程設(shè)施、設(shè)備更新改造沒有資金來源,致使工程老化失修和病險(xiǎn)情嚴(yán)重,存在安全隱患。流域多頭管理,造成各自為政,管理混亂,不易協(xié)調(diào),行政執(zhí)法難,同時(shí)還容易引發(fā)灌區(qū)水管單位之間管理矛盾,給灌區(qū)協(xié)調(diào)和供水服務(wù)工作造成困難。由于經(jīng)費(fèi)極其有限。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致了流域管理機(jī)構(gòu)缺乏良性運(yùn)行機(jī)制。

(4)流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件的制定存在著困難。由于水資源管理情況復(fù)雜多變,立法難度大,除了基本的內(nèi)容由水事法律以法律的形式固定下來以外,對(duì)于其他的或完全屬于水利專業(yè)性的內(nèi)容則由地方或其他水行政主管部門、地方人民政府及其水行政主管部門以違背水法和防洪法等法律的規(guī)范性文件形式制定出來。而流域管理機(jī)構(gòu)是水利廳的派駐機(jī)構(gòu),不屬于地方管轄,地方在立法時(shí)就不能對(duì)流域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)做出規(guī)定。流域管理機(jī)構(gòu)由于自身的法律地位不明確,因而其指定的有關(guān)流域管理委員會(huì)章程的法律效力等也無法確定。這樣就導(dǎo)致流域管理機(jī)構(gòu)與地方行政區(qū)域管理難以協(xié)調(diào),難以開展有效的工作。

2 流域管理體制的健全和完善

為了建立和完善喀什噶爾河流域管理體制,必須從流域管理的依據(jù)出發(fā),考慮到現(xiàn)有流域管理體制和制度的弊端,加強(qiáng)和完善流域管理章程的落實(shí)和修編工作,建立適合灌區(qū)實(shí)際的配套制度,增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限。在充分調(diào)動(dòng)地方積極性、發(fā)揮地方作用的基礎(chǔ)上,改變目前各地方分割管理的現(xiàn)狀,強(qiáng)化喀什噶爾河流域的整體協(xié)調(diào)管理,防止水資源、水環(huán)境開發(fā)利用中的地方保護(hù)和短期行為,處理好各地方在開發(fā)利用和保護(hù)方面的當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體的利益平衡關(guān)系。

(1)完善 《流域管理章程》?！读饔蚬芾碚鲁獭窇?yīng)當(dāng)依據(jù)所轄的6條河流的各自身特點(diǎn),進(jìn)一步明確流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系,完善流域管理與地方行政管理的協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一管理各區(qū)域的水資源。按照新 《水法》明確的流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的原則,進(jìn)一步完善喀什噶爾河流域水資源管理現(xiàn)存的流域管理與行政區(qū)域管理兩種方式。應(yīng)根據(jù)流域管理的特點(diǎn),在 《流域管理章程》中明確管理的原則、管理的范圍,建立基本管理制度。制定系統(tǒng)的、可操作的管理規(guī)定。流域管理的基本制度應(yīng)當(dāng)包括:規(guī)劃計(jì)劃、水資源開發(fā)利用、污染防治和監(jiān)督管理等制度,有效的解決水事糾紛等工作內(nèi)容。

(2)健全流域管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)流域管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)職能和性質(zhì),以現(xiàn)有流域管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),健全流域管理機(jī)構(gòu),保障對(duì)流域內(nèi)各地方政府及其相關(guān)部門水資源的合理開發(fā)與利用。還應(yīng)根據(jù)流域內(nèi)水資源開發(fā)利用目標(biāo)及所擔(dān)負(fù)的社會(huì)功能,在流域管理機(jī)構(gòu)的管理范圍內(nèi),制定具有可操作性的規(guī)章制度等規(guī)范性文件,加快流域管理法制化的進(jìn)程。

(3)實(shí)現(xiàn)流域管理統(tǒng)一管理。在綜合考慮全流域的水資源利用和保護(hù)下,對(duì)流域內(nèi)的現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)及沖突進(jìn)行調(diào)整,必須建立流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)下的多元決策管理機(jī)制,在流域進(jìn)行水資源管理的重大決策時(shí),應(yīng)吸收各地方管理利益層面的代表參與決策過程,體現(xiàn)民主、公正。在體現(xiàn)區(qū)域公益最大化的前提下,可協(xié)調(diào)平衡地方部門之間的問題,有利于流域管理決策的貫徹和執(zhí)行。同時(shí),努力破解灌區(qū)體制不順對(duì)發(fā)展的制約。努力探索促進(jìn)灌區(qū)統(tǒng)一管理、高效運(yùn)行的管理措施,不斷突破體制制約,促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)喀什噶爾河流域的實(shí)際情況,在管理體制上應(yīng)打破原有松散型管理體系,實(shí)現(xiàn)喀什噶爾流域統(tǒng)一管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的科學(xué)管理體制,采取“專管機(jī)構(gòu)+供水公司+用水者協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”的新型管理體系,即一級(jí)專管機(jī)構(gòu)由統(tǒng)一的灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),二級(jí)管理由灌區(qū)水管總站組建供水公司,三級(jí)管理由村級(jí)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)承擔(dān)。著重改變長期以來粗放管理狀態(tài),按照企業(yè)化管理要求和精干、效能的原則,對(duì)原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革、改組,以供水生產(chǎn)為中心,確立管理機(jī)構(gòu)。

綜上所述,只有健全流域管理的相關(guān)規(guī)章制度,進(jìn)一步增強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)能力,完善流域管理體系,才能實(shí)現(xiàn)喀什噶爾河流域水資源的統(tǒng)一管理。