□ 宋海鷗 母成波 馮建維

農(nóng)業(yè)水價(jià)指的是農(nóng)業(yè)灌溉用水價(jià)格。農(nóng)業(yè)水價(jià)之所以由政府定價(jià)，主要考慮到農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和供水單位的唯一性，如完全放開(kāi)可能會(huì)損害農(nóng)民利益。但為農(nóng)業(yè)服務(wù)的農(nóng)業(yè)供水單位所處的困境，長(zhǎng)期以來(lái)卻得不到應(yīng)有的重視。由于長(zhǎng)期低成本供水，致使供水設(shè)施老化失修，受過(guò)高等教育的技術(shù)骨干因工資低于稻農(nóng)的收入而紛紛另行高就，農(nóng)業(yè)供水單位難以為繼的矛盾日益凸顯?，F(xiàn)階段，化解這些矛盾的途徑，可能就剩下對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)的進(jìn)一步改革了。

單兵突進(jìn)的水管體制改革

筆者認(rèn)為，目前影響農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的最大難題是單兵突進(jìn)的水管單位體制改革，它甚至是制約農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的第一難題。

據(jù)調(diào)查，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，由于就業(yè)問(wèn)題，幾十年來(lái)國(guó)有體制下的農(nóng)業(yè)供水管理單位人滿為患。按照國(guó)務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》中的定崗定編標(biāo)準(zhǔn)，絕大部分水管單位超編，最多的超編5倍以上。即使部分已經(jīng)進(jìn)行了水管體制改革的單位，還要承擔(dān)已減人員的各項(xiàng)養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)用甚至部分生活費(fèi)，這一方面使農(nóng)業(yè)供水管理單位不堪重負(fù)，另一方面是農(nóng)民不肯接受成本價(jià)，在目前實(shí)收水價(jià)普遍低于成本價(jià)30%左右收費(fèi)的情況下，部分農(nóng)民也以各種理由拒交，甚至出現(xiàn)暴力拒交、打傷警察的現(xiàn)象。

哈爾濱市農(nóng)田水利管理總站站長(zhǎng)張?jiān)频苤赋?，十幾年的?shí)踐已經(jīng)證明：造成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革長(zhǎng)期蹣跚前行的根本原因，是農(nóng)業(yè)水價(jià)改革缺少水管單位體制改革這個(gè)前置條件和基礎(chǔ)。今天農(nóng)業(yè)水價(jià)改革所有亂像的根源，是水管單位體制改革長(zhǎng)期難以到位，而水管單位體制改革陷于困境的根本原因，在于從國(guó)家層面上就缺少人事編制部門(mén)的支持和全社會(huì)各項(xiàng)改革的齊頭并進(jìn)，單兵突進(jìn)的水管單位體制改革已陷入進(jìn)退失據(jù)的困境中。

關(guān)于水管體制改革，綏化市水務(wù)局副局長(zhǎng)李海波對(duì)此深有感觸：按照國(guó)務(wù)院《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，水管單位體制改革已進(jìn)行了多年，具體的定崗定編標(biāo)準(zhǔn)也已頒布，但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，水管單位存在著大量的富余人員，就是把水管單位的人員定額定得很高，仍需普遍的大批裁員。減人，則是對(duì)基層政權(quán)的一大考驗(yàn)，尤其是同一單位工作的人，一批人進(jìn)入吃“皇糧”了，另一批被減下崗，這將十分殘酷。由于矛盾太大，和缺少人事編制部門(mén)的配套安置措施，致使黑龍江省大多數(shù)水管單位無(wú)法進(jìn)行裁員，因此水管體制改革在基層的困境就可想而知了。這使很多基層水管單位內(nèi)的有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到：事業(yè)單位改革是全國(guó)的事，水利行業(yè)的單兵突進(jìn)必然困難重重。

除了減員的難題外，另一難題是水管單位改革后，編制內(nèi)在職人員經(jīng)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等支出由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。五常市水務(wù)局局長(zhǎng)李國(guó)安說(shuō)，由于1994年國(guó)稅、地稅分開(kāi)后，80%左右的稅收收入被中央財(cái)政拿走，縣級(jí)一般僅剩百分之十幾，造成了縣級(jí)事多錢(qián)少，目前在黑龍江省的65個(gè)縣中，有56個(gè)靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付維持。因此縣級(jí)政府在水管單位體制改革中普遍強(qiáng)調(diào)：我們現(xiàn)有的開(kāi)支還靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付呢，省政府如要給水利職工劃入財(cái)政開(kāi)支的編制，那就給我們?cè)黾迂?cái)政轉(zhuǎn)移支付的金額好了，開(kāi)空頭支票式的督辦沒(méi)有用。什么時(shí)候省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的錢(qián)調(diào)整時(shí)包含了水管體制改革的，才能把水管體制改革從“文件”化為現(xiàn)實(shí)。

我們看到，作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)力十分有限，現(xiàn)有的財(cái)政收入就無(wú)法滿足本級(jí)財(cái)政支出，更遑論再增加吃財(cái)政飯的人了。據(jù)了解，就是財(cái)力好的縣，目前每個(gè)縣每年至多能增加幾個(gè)吃財(cái)政飯的編制。而依照水管體制改革的要求，很多縣一次要增加上百個(gè)甚至更多吃財(cái)政飯的人。

為此，業(yè)內(nèi)的有識(shí)之士指出：水管體制改革的初衷是好的，即把水管單位劃分為純公益、準(zhǔn)公益等，然后定崗定編，最后該由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的由公共財(cái)政埋單，該推向市場(chǎng)的就讓他們?nèi)ナ袌?chǎng)上自謀生路。

但目前縣級(jí)財(cái)政稅收的現(xiàn)狀是：1994年國(guó)稅、地稅分家后，縣級(jí)分到的事權(quán)多、財(cái)權(quán)少，這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份尤其突出。即便按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，很多屬于提供公共產(chǎn)品的人員，仍舊不能吃上財(cái)政飯。更何況嚴(yán)格、準(zhǔn)確地落實(shí)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》后，水管單位還要大批裁人呢？

綜上分析，完全落實(shí)《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》還很遙遠(yuǎn)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)發(fā)文的國(guó)務(wù)院辦公廳，就僅僅把這個(gè)文件叫做《實(shí)施意見(jiàn)》而沒(méi)叫做規(guī)定。這說(shuō)明，發(fā)文之初有關(guān)部門(mén)就知道，完全實(shí)現(xiàn)水管體制改革的目標(biāo)是多年以后的事。問(wèn)題的原因是改革措施與現(xiàn)實(shí)缺乏有機(jī)關(guān)聯(lián)，即政令不通的原因，在于這項(xiàng)涉及到全國(guó)47萬(wàn)多水管單位職工切身利益的改革，在基層是不具可操作性的。

以上是農(nóng)業(yè)供水單位難以為繼且短期內(nèi)無(wú)法解決的硬傷，是制約農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的第一難題。

為了跳出剪不斷、理還亂的困境，南方極個(gè)別有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的縣為了回避矛盾，簡(jiǎn)單采取了取消農(nóng)業(yè)水費(fèi)，農(nóng)業(yè)供水單位由縣財(cái)政出錢(qián)全額供養(yǎng)，但其后果是農(nóng)民不再節(jié)水，用有限的水資源去澆更多地以造福更多農(nóng)民的目標(biāo)付之東流。

改革的路徑

通過(guò)對(duì)上述眾多矛盾的分析可以看出，目前單靠水利行業(yè)一家來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革幾乎是不可能，但我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)——灌區(qū)又普遍難以維持，在這個(gè)兩難的夾縫中，現(xiàn)階段如想繼續(xù)維持農(nóng)業(yè)灌溉，除了加大水利工程供水是商品的宣傳，努力推動(dòng)系統(tǒng)性的相關(guān)改革之外，由公共財(cái)政給農(nóng)業(yè)水價(jià)以補(bǔ)貼，是解決難題的最佳選項(xiàng)。

多年從事農(nóng)業(yè)水價(jià)工作的慶安縣水務(wù)局副局長(zhǎng)白建學(xué)指出，灌溉農(nóng)業(yè)作為我國(guó)糧食安全的基礎(chǔ)，正面臨著單兵突進(jìn)的水利工程管理單位體制改革無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民不接受物價(jià)和水利部門(mén)算出的成本價(jià)，地方政府不肯按成本價(jià)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)水價(jià)，這就造成了農(nóng)業(yè)供水單位的癱瘓甚至破產(chǎn)。在國(guó)家重視農(nóng)業(yè)，投入不斷加大，粳稻收購(gòu)價(jià)連年提高使水田單位面積效益是旱田2～3倍的大環(huán)境下，保守估計(jì)，黑龍江省每年仍有幾十萬(wàn)畝水田因設(shè)施老化、淤積嚴(yán)重而被迫水改旱。這足以說(shuō)明：作為中國(guó)商品糧第一調(diào)出大省，其灌溉農(nóng)業(yè)正在呈現(xiàn)出一邊是各級(jí)財(cái)政出資增加面積，一邊是因水價(jià)和體制改革問(wèn)題在減少面積的矛盾。

既然上述體制機(jī)制的問(wèn)題目前無(wú)法解決，農(nóng)民和地方政府都不能接受成本水價(jià)，那就只有由公共財(cái)政給農(nóng)業(yè)水價(jià)以補(bǔ)貼了。

我們建議的具體路徑是：首先引入第三方，測(cè)算出農(nóng)民、水利工程管理單位和政府都認(rèn)可的成本水價(jià)，然后由地方政府與農(nóng)民協(xié)商后，確定一個(gè)各方可以接受的價(jià)格，由縣級(jí)政府批準(zhǔn)后，從農(nóng)民手中收取。從目前的情況看，這個(gè)價(jià)格通常是成本水價(jià)的70%?？h級(jí)政府所批水價(jià)與成本水價(jià)的差額部分，由中央財(cái)政承擔(dān)。既然種糧是為了國(guó)家的糧食安全，相關(guān)改革的推動(dòng)也在高層，那國(guó)家理應(yīng)負(fù)起部分責(zé)任。

五常市水務(wù)局副局長(zhǎng)單景芳告訴記者，按照國(guó)家的事業(yè)單位改革方案，農(nóng)業(yè)灌溉管理單位被定位為準(zhǔn)公益事業(yè)單位。準(zhǔn)公益的農(nóng)業(yè)灌溉管理單位是什么概念？就是灌溉管理單位所提供的灌溉水是半公共品，半公共品灌溉水的成本構(gòu)成，應(yīng)是一部分從用水戶收取，一部分由公共財(cái)政出。為了避免扯皮和縣級(jí)政府不負(fù)責(zé)任，這項(xiàng)補(bǔ)貼的另一個(gè)前置條件是各方首先明確具體的灌溉面積，然后中央政府確定每畝補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，更合理的是按產(chǎn)量補(bǔ)貼，但計(jì)算復(fù)雜。如果縣級(jí)政府批準(zhǔn)的從農(nóng)民手中收取的農(nóng)業(yè)水價(jià)加上中央財(cái)政補(bǔ)貼，尚達(dá)不到成本水價(jià)的，其差額由縣級(jí)政府補(bǔ)足。否則，縣級(jí)政府就提價(jià)并負(fù)責(zé)確保足額收費(fèi)，提價(jià)的幅度應(yīng)以加上中央財(cái)政補(bǔ)貼后不超過(guò)成本價(jià)為準(zhǔn)。

以上建議的本質(zhì)，是找到一個(gè)政府財(cái)力能承受，農(nóng)民能接受和灌溉站能保本運(yùn)行的平衡點(diǎn)。

既然用占總耕地面積48%的灌區(qū)生產(chǎn)了占我國(guó)總產(chǎn)量75%的糧食，那就應(yīng)該像其他農(nóng)業(yè)直補(bǔ)一樣，給農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼。

這里需要進(jìn)一步指出的是：多年來(lái)各界一直在呼吁關(guān)注農(nóng)業(yè)供水單位難以為繼，長(zhǎng)期虧損運(yùn)行，缺少維修養(yǎng)護(hù)和更新改造資金，水利工程普遍嚴(yán)重老化失修，灌區(qū)職工長(zhǎng)期不能足額開(kāi)支的現(xiàn)狀。事實(shí)上，發(fā)展至今天，很多農(nóng)民已經(jīng)因灌區(qū)渠道淤積和田間設(shè)施損壞，而被迫將效益高的水田改成旱田。更為可怕的是：長(zhǎng)期低工資甚至是低于稻農(nóng)收入的結(jié)果，是技術(shù)骨干的大量另尋高就，留下繼續(xù)“混”的，大多是沒(méi)有業(yè)務(wù)專(zhuān)長(zhǎng)的人。在很多灌區(qū)，連一個(gè)懂養(yǎng)護(hù)工程、清淤時(shí)放線的技術(shù)人員都找不到。

可見(jiàn)，大多數(shù)農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施普遍存在著工程老化失修和渠道淤積后灌溉面積達(dá)不到設(shè)計(jì)能力，灌溉管理單位人員普遍超編，灌溉水費(fèi)（價(jià)）普遍達(dá)不到成本，農(nóng)民和政府普遍不接受進(jìn)一步提高水費(fèi)（價(jià)）；政府對(duì)灌溉管理單位這種準(zhǔn)公益事業(yè)單位的財(cái)政支持普遍缺位，但在強(qiáng)制灌溉管理單位必須供水上又普遍越位。這諸多的“普遍”，直接造成了灌溉管理單位的難以為繼，進(jìn)而威脅到我國(guó)的糧食安全。

因此，只有政府首先樹(shù)立起水利工程供水與電一樣是商品，改變強(qiáng)迫灌區(qū)在農(nóng)民拖欠水費(fèi)時(shí)仍要供水，解決政府越位向灌區(qū)安置人員，根據(jù)國(guó)情和各方博弈結(jié)果適當(dāng)給農(nóng)業(yè)水價(jià)補(bǔ)貼之后，才能扭轉(zhuǎn)已有灌區(qū)的繼續(xù)棄灌，以確保國(guó)家的糧食安全。