賈瑩芳 劉建林,2 馬 斌 高小芳

(1.西安理工大學水利水電學院 西安 710048;2.商洛學院 陜西商洛 726000)

1 研究背景

黑河發(fā)源于秦嶺,流域內(nèi)雨量豐沛,水量較大,水質(zhì)良好,是西安市主要的供水水源地?？偼顿Y近40億元的黑河引水工程向西安市日供地表水能力達到76萬m3,全年供水能力達到3.05億m3。黑河引水工程的建成,緩解了當前西安的供水需求矛盾,對促進西安社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,提高人民生活水平,改善投資環(huán)境具有重要的作用。

流域綜合規(guī)劃是開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署,是政府規(guī)范流域水事活動、實施流域管理與水資源管理的重要依據(jù)。近年來,隨著我省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,水資源短缺、水環(huán)境污染、水土流失等問題日益突出,對全省各流域水事活動管理提出了更新、更高的要求。黑河流域綜合規(guī)劃包括涉及防洪工程、節(jié)水工程、信息化建設(shè)等,管理現(xiàn)狀仍為分區(qū)域、分部門管理,各自負責項目立項、規(guī)劃、實施,尚未成立強有力的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)。針對部門、行業(yè)條塊分割治理的狀況,構(gòu)建高效的建設(shè)管理組織機構(gòu)迫在眉睫,勢在必行。

2 管理概況

黑河地處渭河中游,屬黃河流域,渭河一級支流,古名芒水,是渭河在陜西省境內(nèi)最大的支流,流域面積最大,流程較長,總流域面積為2250km2,黑河支流眾多,沿途分別有花耳坪河、大坪河、大蟒河、板房子河、清水河、虎豹河、王家河、陳家河、木匠河和柳葉河十條大支流匯入,流域涉及西安市周至縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn),其中山區(qū)7個鄉(xiāng)鎮(zhèn),平原區(qū)8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

黑河管理處始建于1976年,其上級單位為周至縣水務(wù)局,由于體改,黑河管理處改名為黑河管理站,現(xiàn)單位內(nèi)設(shè)辦公室、業(yè)務(wù)科及5個管理站,行使著黑河河道的管理職能。其主要職責是負責黑河河道及堤防的日常管理、維修養(yǎng)護和防汛搶險工作?，F(xiàn)行管理機構(gòu)如圖1所示。

圖1 黑河流域現(xiàn)行管理機構(gòu)

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,歷史賦予河管工作的使命日益增加,責任亦愈來愈重。特別是近年來沿岸工農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展,使黑河的河管工作成為重中之重,對黑河管理處的要求也愈來愈高。然而,黑河管理處的實有編制只有不到30人,已遠遠不能適應(yīng)當前日益繁忙的河務(wù)工作的發(fā)展需要。黑河管理處自成立以來,經(jīng)費來源一直比較單一,黑河屬差額撥款單位,每年財政撥款僅為28萬元,加之砂石資源匱乏,不能再采,財政撥款已遠遠不夠職工的工資發(fā)放,致使干部職工人心不穩(wěn),不能安下心來,全身心的投入到黑河的建設(shè)和管理上來。近年來,由于洪澇眾多,堤防也破壞嚴重,在維修河管理經(jīng)費上存在明顯不足。

3 優(yōu)化黑河流域現(xiàn)有管理組織機構(gòu)

鑒于流域原管理體系存在的問題,為適應(yīng)新時代新形勢下現(xiàn)代流域管理的需求,建議對流域內(nèi)現(xiàn)有管理資源 (管理機構(gòu)、管理設(shè)施、管理人員等)進行整合,抽調(diào)市水務(wù)局直管領(lǐng)導(dǎo)以及各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)組成 “黑河流域管理委員會”,對黑河流域的重大水利項目等進行協(xié)商討論,尤其對流域上跨區(qū)縣問題進行協(xié)調(diào),形成綜合管理模式。在成立 “黑河流域管理委員會”的基礎(chǔ)上,當條件允許時,可按照流域統(tǒng)一管理與行政分級管理相結(jié)合的原則,按照現(xiàn)代流域管理機制成立 “黑河流域管理局”,作為對決策進行實施的單位。管理局在成立初期可掛靠在周至縣水務(wù)局,對整個黑河流域在周至境內(nèi)的所有水利、林業(yè)、環(huán)保等項目進行綜合管理,形成各專業(yè)的平行和垂直管理網(wǎng)絡(luò)。

3.1 行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式

(1)設(shè)置思路。建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場動作、利益相關(guān)者參與的流域管理體制。周至縣水務(wù)局對黑河涉水事務(wù) (防洪、水保、水產(chǎn)、水管)進行統(tǒng)一管理;周至縣林業(yè)局、建設(shè)局、環(huán)境保護局、農(nóng)業(yè)局對黑河流域管理中涉及的林業(yè)、環(huán)保等事務(wù)進行協(xié)調(diào);西安市水務(wù)局對周至縣水務(wù)局進行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo);咨詢委員會作為咨詢機構(gòu)對周至縣水務(wù)局重大決策給予建設(shè)性的意見,逐步建立各方參與、民主協(xié)商、科學決策、分工負責的權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理機制,統(tǒng)籌兼顧各方利益,實行流域綜合管理。根據(jù)統(tǒng)一管理和區(qū)域管理相結(jié)合的原則,在黑河出峪口流經(jīng)的七個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立七個管理站,在山區(qū)設(shè)立一個管理站,負責河道防洪和堤防維修養(yǎng)護工作。行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式見圖2。

圖2 行政領(lǐng)導(dǎo)下的分區(qū)域管理模式

(2)主要特征。周至縣水務(wù)局對黑河涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理,負責黑河流域綜合規(guī)劃項目實施建設(shè)的統(tǒng)一決策和協(xié)調(diào);各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分區(qū)域分專業(yè)管理,行政職能不交叉,有利于協(xié)調(diào)。

咨詢委員會作為咨詢機構(gòu),負責廣泛收集各方面的意見,進行調(diào)查研究,并就一些決策問題進行協(xié)調(diào)咨詢,保證各方面的信息交流,及時發(fā)布最新的研究成果。委員會具有廣泛的代表性,由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政干部及一般群眾組成。

(3)職能職責。第一層次:周至縣水務(wù)局作為決策、協(xié)調(diào)機構(gòu),對黑河涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理,其任務(wù)是為流域內(nèi)的自然資源管理制定政策和確定方向。

第二層次:咨詢委員會由具有代表性的利益群體組成,廣泛收集各方面的意見,并就一些決策問題進行協(xié)調(diào)咨詢。

第三層次:各專業(yè)部門對各項涉水事務(wù)進行分專業(yè)管理。

3.2 流域管理下的統(tǒng)一管理模式

(1)設(shè)置思路。此方案按照新 《水法》關(guān)于“水資源實施流域與區(qū)域相結(jié)合管理的體制”的規(guī)定,組建成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機構(gòu),并同時對流域內(nèi)涉及林業(yè)、環(huán)保的各項事務(wù)進行統(tǒng)一管理。由鄉(xiāng)政府主管領(lǐng)導(dǎo)任主任委員,負責統(tǒng)一決策和協(xié)調(diào);由流域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任委員,負責協(xié)調(diào)和保障轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃項目的實施。

西安市發(fā)改委、國土資源局、水務(wù)局、建委、環(huán)保局、林業(yè)局等對委員會的工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)。并抽調(diào)各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜页闪＜椅瘑T會,對黑河流域上重大規(guī)劃決策進行專家技術(shù)和管理咨詢服務(wù)。黑河流域統(tǒng)一管理模式見圖3。

圖3 黑河流域統(tǒng)一管理模式

設(shè)置黑河流域管理局為執(zhí)行機構(gòu),下設(shè)水資源辦公室、防汛辦公室、水土保持辦公室、水產(chǎn)辦公室、河道管理辦公室、庫區(qū)管理辦公室等,形成各專業(yè)的平行和垂直管理網(wǎng)絡(luò),實施流域的綜合管理。管理局行使黑河流域水行政主管部門的職能,主要貫徹落實管理委員會的決策決議,負責流域重要控制性工程及干流河道和跨區(qū) (縣)的重要水工程的建設(shè)管理,負責實施流域取水許可制度,協(xié)調(diào)處理各地區(qū)間和部門間的水事糾紛等。

(2)主要特征。根據(jù)改革的趨勢和發(fā)展的要求,成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域管理與水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機構(gòu)?？紤]到水資源流域管理與區(qū)域管理的發(fā)展要求,成立黑河流域管理局,負責委員會決策的執(zhí)行和行政管理。

(3)職能職責。按照流域統(tǒng)一管理方案對黑河管理體制進行優(yōu)化后,各管理部門相應(yīng)的職責如下所述:

①黑河流域管理委員會。黑河流域管理委員會,作為黑河流域水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機構(gòu),其主要職責是研究決策流域綜合規(guī)劃的有關(guān)重大事項,審查批準流域水量分配方案和年度水量調(diào)度計劃,審查各專業(yè)委員會貫徹執(zhí)行委員會決策決議執(zhí)行情況的報告等。其具體職責有:組織流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制工作;審查并管理流域內(nèi)水工程建設(shè);參與擬定水功能區(qū)劃,監(jiān)測水功能區(qū)水質(zhì)狀況;審查流域內(nèi)的排污設(shè)施;參與制訂水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案;審批在邊界河流上建設(shè)水資源開發(fā)、利用項目;制定年度水量分配方案和調(diào)度計劃;參與取水許可管理;監(jiān)督、檢查、處理違法行為等,行使新 《水法》中規(guī)定的流域管理機構(gòu)的職能。

②黑河流域管理局。對流域綜合規(guī)劃提出的重大項目的建設(shè)和管理,黑河流域管理局負責研究提出有關(guān)政策和管理辦法,起草有關(guān)法規(guī)草案;負責監(jiān)督控制重大項目投資總量和年度投資計劃的實施;協(xié)調(diào)、落實和監(jiān)督重大項目建設(shè)資金的籌措、管理和使用;協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督、檢查流域內(nèi)工程建設(shè)工作,負責重大項目建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理;負責監(jiān)督檢查和經(jīng)常性稽察工作;負責重大項目階段性驗收、單項工程驗收的組織協(xié)調(diào)工作及竣工驗收的準備工作等等。

流域管理局下設(shè)水資源辦公室、防汛辦公室、水土保持辦公室、水產(chǎn)辦公室、河道管理辦公室、庫區(qū)管理辦公室等,對流域所轄區(qū) (縣)進行專業(yè)管理。

③專家委員會。黑河流域管理過程中,應(yīng)設(shè)立專家咨詢機構(gòu),成立專家委員會,或者委托一個或若干大型專業(yè)咨詢公司負責全流域管理的咨詢和技術(shù)服務(wù)工作。其主要任務(wù)是:對黑河流域涉及的工程項目中的重大技術(shù)、經(jīng)濟、管理及質(zhì)量等問題進行咨詢;對流域相關(guān)工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境 (包括污染治理)的質(zhì)量進行檢查、評價和指導(dǎo);有針對性地開展重大專項課題的調(diào)查和科學研究活動。

④專業(yè)管理單位。黑河流域管理委員會對流域相關(guān)各個方面進行管理,執(zhí)行環(huán)保、林業(yè)部門的職責。

3.3 市場機制下的統(tǒng)一管理模式

(1)設(shè)置思路?！蛾兾魇?“十一五”水利發(fā)展專項規(guī)劃》指出 “推進區(qū)域水務(wù)管理體制改革,爭取行政區(qū)域涉水事務(wù)一體化管理”。水資源管理的現(xiàn)代化制度是市場經(jīng)濟發(fā)展的方向,水資源管理的股份制等多種形式的公司化管理是保證水資源管理可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

按照西安市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會在有關(guān)通報中確定的 “優(yōu)勢資源鑄起產(chǎn)業(yè)整合平臺”的目標,西安市自來水總公司改制按照結(jié)合改制打造西安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資平臺、培育上市的目標,調(diào)整改制重組思路,確定了整體謀劃、分階段實施水業(yè)資產(chǎn)重組的操作方法,西安水務(wù)集團有限責任公司于2009年7月1日正式掛牌成立,西安將以往分散的供水、水運營、污水處理等業(yè)務(wù)整合為一,這是西安市委、市政府做出的一項重大戰(zhàn)略決策,也是推動國企改革的重要部署,是做大做強水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的重大舉措。市場機制下的統(tǒng)一管理模式見圖4。

圖4 市場機制下的統(tǒng)一管理模式

(2)主要特征。西安水務(wù)集團有限責任公司性質(zhì)為市政府授權(quán)的國有資產(chǎn)運營機構(gòu),主要是以原水、自來水、污水處理及中水的投資、建設(shè)和經(jīng)營管理為主要經(jīng)營業(yè)務(wù)的國有獨資公司。它的成立標志著西安城市涉水事業(yè)步入了一體化管理、企業(yè)化運作、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段。西安水務(wù)集團成立后,將通過多元投資,引入戰(zhàn)略投資者伙伴、企業(yè)上市和合資合作等形式,拓寬水務(wù)融資渠道,改善西安市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)城市建設(shè)不相適應(yīng)的狀況,確保人民群眾飲用水安全和城市水生態(tài)環(huán)境安全。

水務(wù)集團將按照水資源區(qū)域一體化管理;供、污、排和城鎮(zhèn)地下水資源一體化經(jīng)營;水資源生產(chǎn)、運營、服務(wù)與資本一體化運作的要求,引入市場機制,從體制和機制方面解決西安水資源運營與管理中存在的資源分散、效率不高、機制不活、管理落后的問題。

(3)職能職責。西安水務(wù) (集團)有限責任公司是在原西安市城投集團控股的西安市供水集團有限公司、西安市水業(yè)運營公司、西安市污水處理有限責任公司,西安黑河供水有限責任公司及西安市黑河引水渠道管理處、黑河庫區(qū)管理中心,市水務(wù)局所屬引乾濟石調(diào)水工程管理中心,長安區(qū)石砭峪水庫管理站等八家單位的基礎(chǔ)上進行整合組建而成。西安水務(wù)集團有限責任公司的目標是建設(shè)具有較大經(jīng)營規(guī)模和較強經(jīng)營實力,具有良好經(jīng)營業(yè)績和服務(wù)水準,跨行業(yè)、跨區(qū)域、多元化投資經(jīng)營、有較強市場競爭能力的國內(nèi)一流現(xiàn)代水務(wù)企業(yè)。

黑河引水渠道管理處全面負責黑河引水渠道的日常運行管理和向西安供水的日常調(diào)度、配水工作,確保優(yōu)質(zhì)、平穩(wěn)、安全供水。黑河引水渠道匯集有7個水源,其中4個水庫 (石頭河水庫、黑河水庫、甘峪水庫、石砭峪水庫)、3個徑流 (就峪、田峪、豐峪)?？傉{(diào)度設(shè)在甫店中心站,與市自來水公司,各管理站和水源地保持密切聯(lián)系,依據(jù)豐水期用徑流,枯水期用庫水的原則進行科學調(diào)度,隨時發(fā)出調(diào)水、退水指令,確保西安供水。渠道管路處在做好城市供水的同時,還向西安城河、曲江池、＂三園＂工程和長安三水廠供水,充分發(fā)揮黑河渠道工程的經(jīng)濟效益。

4 選擇管理方案

黑河流域跨區(qū)縣少,但其支流眾多,一些規(guī)定在各個部門中重復(fù)甚至互相沖突,有關(guān)利益相關(guān)方責任和義務(wù)等方面的規(guī)定不夠清晰,協(xié)調(diào)機制不健全。針對黑河流域的特點,若想實行流域的有效管理和水資源的合理利用,從規(guī)劃的角度來看,建議按照方案二,先成立黑河流域管理委員會,作為黑河流域管理與水資源統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)、決策機構(gòu)。又考慮到水資源流域管理與區(qū)域管理的發(fā)展要求,成立黑河流域管理局,負責委員會決策的執(zhí)行和行政管理。

隨著區(qū)域水務(wù)管理體制的改革,水資源管理的現(xiàn)代化制度成為市場經(jīng)濟發(fā)展的方向,水資源管理的股份制等多種形式的公司化管理是保證水資源管理可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。在近期規(guī)劃年 (2020年)采用已經(jīng)完善成立的西安水務(wù)集團公司,與水務(wù)局分離,黑河流域的供水工程統(tǒng)歸集團所有,對所有涉水事務(wù)進行統(tǒng)一管理。在遠期規(guī)劃年 (2030年)實現(xiàn)方案三設(shè)置的機構(gòu)管理模式。

對水資源開發(fā)利用的生態(tài)效用與經(jīng)濟效用、社會公益和個體私益之間的矛盾協(xié)調(diào)解決,各單位要以流域的水利用為媒介建立利益共同體,加強相互之間的橫向關(guān)系,從共同體中遴選代表參與流域管理的決策,反映自己的意見與愿望,維護自己的權(quán)益。

同時,黑河流域管理委員會、黑河流域管理局、各區(qū)縣政府、各部門、各用水戶之間要建立相互監(jiān)督機制,自上而下、自下而上對流域管理實行全方位、全過程的相互監(jiān)督。

1 蔣建軍,劉建林編著.陜西省渭河流域重點治理項目建設(shè)管理體制研究[M].西安:西北大學出版社,2008.6.