楊正蓮

駱?shù)看粓?jiān)信，一部捍衛(wèi)公民私人產(chǎn)權(quán)的法律，最終會(huì)成為中國(guó)人的理性選擇。

“現(xiàn)在必須說(shuō)話了?！?009年2月21日下午，北京西四環(huán)的一處居民樓里，駱?shù)看蝗绱讼颉吨袊?guó)新聞周刊》記者表達(dá)他對(duì)拆遷制度的關(guān)切。

就在春節(jié)前夕，駱?shù)看坏?216名北京市民向國(guó)務(wù)院法制辦提交了“對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》的意見(jiàn)”，寄望于廢除此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、制訂征收條例來(lái)保護(hù)公民的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2009年1月29日，由國(guó)務(wù)院法制辦正式向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》，旨在規(guī)范對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償，而此前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》亦將被廢止。

值此關(guān)鍵時(shí)刻，城市居民的房屋土地使用權(quán)能否得到重視，并在制度層面給予明確保障尤為社會(huì)各界關(guān)注。而這，正是中國(guó)近20年間拆遷矛盾愈演愈烈的根源之一。為此，駱?shù)看辉谶^(guò)去十來(lái)年里，曾為之上下求索不已。

“總體來(lái)說(shuō)，總的方向我是看好的。”駱?shù)看?，這個(gè)66歲的北京市民從1994年就開(kāi)始關(guān)注拆遷，并試圖弄清楚其法律依據(jù)和解決辦法，因而對(duì)有關(guān)拆遷的每一次法律修改都格外敏感。

我的房產(chǎn)誰(shuí)做主

駱?shù)看坏纳钆c拆遷糾結(jié)在一起，始于自家房屋的被拆遷。

駱家的房子位于北京市西城區(qū)八寶胡同，是駱?shù)看桓赣H在1943年買(mǎi)下的，整個(gè)院落占地300多平方米，15問(wèn)房的建筑面積近200平方米。1994年12月12日，一紙拆遷公告貼在了駱家墻上。公告稱(chēng)，為進(jìn)行金融街項(xiàng)目建設(shè)，拆遷范圍內(nèi)的房屋及其附屬物將被拆遷，“被拆遷的單位和個(gè)人必須服從城市建設(shè)的需要?！?/p>

金融街項(xiàng)目于1992年動(dòng)工興建。在1993年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃》中，該項(xiàng)目將在西二環(huán)阜成門(mén)至復(fù)興門(mén)一帶建設(shè)國(guó)家級(jí)金融管理中心，集中安排國(guó)家級(jí)銀行總行和非銀行機(jī)構(gòu)總部。

按照前述規(guī)劃，駱家的房子正在拆遷之列。這處房產(chǎn)由西城區(qū)房地產(chǎn)管理局房屋估價(jià)所作價(jià)，賠償金額總計(jì)31218元。父輩置辦的房地產(chǎn)忽然變成了“地上物”折舊后的“磚頭瓦塊錢(qián)”，駱?shù)看幌氩煌槭裁捶课菡匾幌伦記](méi)了價(jià)值，“我們家的房契里寫(xiě)著買(mǎi)過(guò)地，多少地多少錢(qián)，清清楚楚?！?/p>

賠償款中沒(méi)有體現(xiàn)土地價(jià)值，這在拆遷波及到駱?shù)看患业膸啄昵埃鸵呀?jīng)埋下了制度伏筆。1991年6月1日發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，是中國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范城市房屋拆遷行為的行政法規(guī)。條例雖然規(guī)定“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán)，必須依法取得土地使用權(quán)”，卻沒(méi)有對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償作出規(guī)定，其中明確的補(bǔ)償對(duì)象，只是“被拆除房屋及其附屬物的所有人(包括代管人、國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人)”。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》出臺(tái)前后，雖然擁有房屋產(chǎn)權(quán)的個(gè)人正逐年增加，但是在“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度下，絕大部分城鎮(zhèn)居民的住房是租賃單位或房屋管理部門(mén)的房屋，只有少數(shù)居民擁有自已的住房，大約有47.5％的城鎮(zhèn)居民家庭缺房或無(wú)房。

據(jù)1990年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，中國(guó)城市居民當(dāng)年的人均居住面積大約為6.7平方米，相應(yīng)每戶居住面積只有46.9平方米。通過(guò)城市規(guī)劃、舊城改造和房屋拆遷，改善城市居民的住房條件，是當(dāng)時(shí)各級(jí)政府很重要的一個(gè)任務(wù)。因此，1991年發(fā)布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，主要采取的是“拆一還一”的實(shí)物補(bǔ)償制度，既給予房屋所有權(quán)人補(bǔ)償，又給房屋使用人補(bǔ)償，甚至房屋所有人得到的補(bǔ)償可能低于房屋使用人。

在這種背景下，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》要求被拆遷人必須服從城市改造，在規(guī)定的期限內(nèi)完成搬遷。駱?shù)看患业姆孔泳捅灰笞圆疬w公告日起，25日內(nèi)完成拆遷。

讓駱?shù)看粺o(wú)法接受的一點(diǎn)是，在他見(jiàn)到拆遷公告之前，西城區(qū)政府已經(jīng)先行劃撥土地并發(fā)放拆遷許可證。

細(xì)心的駱?shù)看话l(fā)現(xiàn)，早在1994年12月12日拆遷公告出來(lái)之前，駱家房屋所在的地塊，就已經(jīng)在當(dāng)年的7月27日先行被劃撥給了北京市金融街建設(shè)公司，并且在12月2日取得了拆遷許可證。這份拆遷許可證顯示，金融街建設(shè)開(kāi)發(fā)公司金融街項(xiàng)目具備的拆遷條件包括：建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)、按照條例制定了拆除房屋計(jì)劃、拆房安置補(bǔ)償方案和規(guī)劃許可證等。其中，并無(wú)提及被拆遷戶的權(quán)利，駱?shù)看坏故窃诓疬w公告上發(fā)現(xiàn)：“被拆遷的單位和個(gè)人必須服從城市建設(shè)的需要”。

那時(shí)起，駱?shù)看徊虐l(fā)現(xiàn)，自己作為被拆遷人的身份，早就被“劃撥”出來(lái)了。

個(gè)人的土地使用權(quán)

不明白自家房地產(chǎn)為什么會(huì)被別人處置掉，駱?shù)看晦D(zhuǎn)而尋求與土地和房產(chǎn)相關(guān)的法律依據(jù)，作為北京市某冷凍機(jī)廠的總質(zhì)量師，20世紀(jì)60年代參加工作后，駱?shù)看灰恢必?fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督和檢查，而產(chǎn)品質(zhì)檢必須按照國(guó)家、行業(yè)、工廠內(nèi)部的標(biāo)準(zhǔn)依次進(jìn)行，這培養(yǎng)了他對(duì)于條文規(guī)定一絲不茍的態(tài)度。

駱?shù)看粚?duì)著法律一條一條地?fù)?，一?xiàng)一項(xiàng)地落實(shí)。他發(fā)現(xiàn)，城市國(guó)有土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?zhuān)@在1988年修改通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》《土地管理法》中均有明確規(guī)定。駱?shù)看贿€發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)的國(guó)家土地局在1990年給最高人民法院民事審判庭的《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)使用權(quán)等問(wèn)題的復(fù)函》中明確指出：“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有以后，公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)當(dāng)自然享有使用權(quán)?！?/p>

據(jù)此，駱?shù)看淮_信自家房子下面的土地是有價(jià)值的，這個(gè)土地價(jià)值如何在拆遷中體現(xiàn)出來(lái)?駱?shù)看徽业搅藝?guó)務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院第78號(hào)令)中的第八條：“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán)，必須依法取得土地使用權(quán)?！?/p>

循此路徑，駱?shù)看簧踔琳业搅?994年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)土地使用權(quán)價(jià)格的規(guī)定，其中明確指出，人民政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)必須制訂基準(zhǔn)地價(jià)。在北京，此基準(zhǔn)地價(jià)包括土地出讓金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)和城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)，其中城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)給公房承租人。“公民在土地公有化之前購(gòu)買(mǎi)的土地依據(jù)《憲法》和《土地管理法》完成土地所有權(quán)公有化時(shí)依法登記的土地使用權(quán)，是公民的合法財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用，收益和處分的權(quán)利，受憲法和國(guó)家基本法律的保障，在土地批租中任何組織和個(gè)人不得侵犯?！瘪?shù)看蝗绱讼颉吨袊?guó)新聞周刊》解釋他對(duì)于土地使用權(quán)的理解。

因而，駱?shù)看粓?jiān)信法律上并不存在“拆遷”，拆遷所涉及的私房主的土地使用權(quán)以及公房承租戶的城鎮(zhèn)拆遷費(fèi)，均可納入“公民財(cái)產(chǎn)權(quán)”的框架。

駱?shù)看缓貌蝗菀着靼椎耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，其實(shí)早已被各地政府?huà)故爝\(yùn)用。比如，北京市1991年10月1日起開(kāi)始實(shí)施的《北京市實(shí)施(城市房屋拆遷管理?xiàng)l例)細(xì)則》中，

就沒(méi)有提及“拆遷房屋需要變更土地使用權(quán)，必須依法取得土地使用權(quán)”。該市房地產(chǎn)管理局在1995年7月21日簽發(fā)的《關(guān)于拆遷城市私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)是否補(bǔ)償問(wèn)題的請(qǐng)示》中認(rèn)為，在城市建設(shè)拆遷私有房屋時(shí)，只對(duì)私房主的正式房屋及其附屬物予以補(bǔ)償，對(duì)私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)不能給予補(bǔ)償，并就此請(qǐng)求建設(shè)部給予批示。

那時(shí)，土地價(jià)值正在釋放并不斷攀升，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)加速。1992年鄧小平南方講話之后，出現(xiàn)了全國(guó)范圍內(nèi)的圈地、炒地風(fēng)潮，并在海南省、廣西北海市發(fā)展成房地產(chǎn)泡沫。

地方政府熱衷于“賣(mài)地生財(cái)”的制度安排，在1994年的分稅制改革后更進(jìn)一步被強(qiáng)化。旨在解決中央財(cái)政危機(jī)的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進(jìn)行了事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新劃分。其中，中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，通過(guò)征收增值稅，將75％的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25％的收益。中央政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)等預(yù)算開(kāi)支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。在財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的情況下，由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政汲取能力，絕大多數(shù)地方政府將增加財(cái)政收入的目光投向土地開(kāi)發(fā)，土地進(jìn)而成為很多地方政府的第二財(cái)政。

伴隨著狂飆突進(jìn)的大拆大建，城鎮(zhèn)住房制度改革則力圖把城市居民的住房推向市場(chǎng)。1994年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國(guó)發(fā)199443號(hào))指出，要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化，社會(huì)化。

各方矛盾在此匯集。一方面，城鎮(zhèn)住房制度改革鼓勵(lì)更多的人擁有產(chǎn)權(quán)房(含有房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)兩種產(chǎn)權(quán))，另一方面，以《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》為核心的拆遷制度，卻規(guī)避對(duì)被拆遷戶的城市土地使用權(quán)的保護(hù)，追逐土地財(cái)政的地方政府，則以各種手段爭(zhēng)取土地收益最大化。

這種矛盾的集中體現(xiàn)，成為《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》所界定的普遍拆遷模式：由建設(shè)單位向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后實(shí)施拆遷，發(fā)生糾紛由政府裁決，被拆遷人拒絕拆遷的，實(shí)行強(qiáng)制拆遷，政府既是拆遷許可者，又是爭(zhēng)議裁決者，其中的被拆遷戶，只是義務(wù)主體。

由此不難理解，1994年開(kāi)始遭遇拆遷的駱?shù)看?，十?lái)年間上下求索，卻至今仍沒(méi)能討到他想要的“公道”。

駱?shù)看辉?995年開(kāi)始，主張自家房屋土地使用權(quán)。那年5月份，他一紙?jiān)V狀把西城區(qū)房地局告到了、法院。此時(shí)，質(zhì)疑拆遷并對(duì)拆遷不滿的，并非駱?shù)看灰粋€(gè)人。有數(shù)據(jù)顯示，從1992年起，有關(guān)北京城建問(wèn)題的群眾上訪事件驟然增加，以1995年為例，1至7月有163批，3151人次，占這一時(shí)期各種上訪批數(shù)和人數(shù)的46.5％和43.2％，其中多數(shù)涉及拆遷安置問(wèn)題。

與大多數(shù)人質(zhì)疑安置補(bǔ)償不公相比，駱?shù)看粚?duì)拆遷合法性的質(zhì)疑以及他對(duì)法條的獨(dú)到理解，贏得了眾多被拆遷戶的尊重。甚至有人在提到最先關(guān)注拆遷并懂得運(yùn)用法律的人時(shí)，稱(chēng)他為“第一人”。

駱?shù)看坏闹車(chē)?，很快聚集起了一群相互討論法律?wèn)題的人們。駱?shù)看环Q(chēng)其為“普法學(xué)習(xí)”：“那時(shí)候我家院子大，又有空房，冬天就在兩間空房里，夏天在院子里，一開(kāi)始就是幾戶、小范圍的，后來(lái)從復(fù)興門(mén)到阜成門(mén)就有人自己找過(guò)來(lái)，這些拆遷的人大伙兒在一塊兒聊，自己去買(mǎi)法律書(shū)看?！?/p>

在“普法學(xué)習(xí)”的過(guò)程中，被拆遷戶們開(kāi)始認(rèn)為，北京市房地局的評(píng)估違反了《房地產(chǎn)管理法》。1995年6月，駱?shù)看坏?00余人為此發(fā)起了集團(tuán)訴訟，第一次跳出補(bǔ)償多少、安置遠(yuǎn)近、環(huán)境好壞等具體利益的訴訟標(biāo)的，轉(zhuǎn)向?qū)τ诔橄蟮臋?quán)利和法律的訴求。

此后，駱?shù)看贿M(jìn)一步明確，要聯(lián)合被拆遷市民學(xué)習(xí)法律，并且認(rèn)為只有從法律人手，從財(cái)產(chǎn)權(quán)入手，才能夠抓住拆遷問(wèn)題的根本，“各家各戶的具體問(wèn)題都不一樣，只有財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，才是一個(gè)共同的問(wèn)題”。以私人產(chǎn)權(quán)的名義

訴訟集團(tuán)的影響不斷擴(kuò)散，并受到媒體關(guān)注。1998年6月18日，《中國(guó)改革報(bào)-時(shí)代周刊》發(fā)表了“百姓與學(xué)者對(duì)話”系列的第一篇文章“私房土地使用權(quán)該不該補(bǔ)償”，駱?shù)看辉谄渲姓劦降挠嘘P(guān)土地使用權(quán)的問(wèn)題產(chǎn)生了較大影響。

半個(gè)月后，1998年7月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了具有里程碑意義的房改文件《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)199823號(hào)文)，該文件宣布，全國(guó)城鎮(zhèn)從1998下半年開(kāi)始停止住房實(shí)物分配，全面實(shí)行住房分配貨幣化。

彼時(shí)，亞洲金融危機(jī)正在深化。中國(guó)堅(jiān)持人民幣不貶值，而以住房制度改革為代表的擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策，幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)從亞洲金融風(fēng)暴中盡快脫離了出來(lái)。

由此，地方政府也更加倚重房地產(chǎn)業(yè)和土地財(cái)政。此間，駱?shù)看坏热说膫€(gè)人訴訟多以“房地局(針對(duì)各家)的《城市房屋糾紛裁決書(shū)》違反法律和法定程序，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)”為案由；北京市各區(qū)的分訴集團(tuán)則以“房地局《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》或者《拆遷許可證》違反法定程序，侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和擇居權(quán)”為案由。截至1999年底，各分訴集團(tuán)累計(jì)達(dá)26個(gè)，涉及原告近一萬(wàn)人。

1999年12月27日，包括駱?shù)看辉趦?nèi)的訴訟主體10357人根據(jù)信訪程序，向北京市房地局遞交了一份申請(qǐng)，“要求北京市房屋土地管理局在土地批租中依法行政。履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的法定職責(zé)，停止侵權(quán)，糾正侵權(quán)。”北京市房地局沒(méi)有在《信訪條例》規(guī)定的30日時(shí)限內(nèi)給予答復(fù)，訴訟總集團(tuán)于2000年2月22日以“行政不作為”為由，對(duì)北京市房地局正式提起訴訟。

該訴訟并未得到回應(yīng)。2000年10月，訴訟主體提交了“致北京市人大的公開(kāi)信”，“強(qiáng)烈要求北京市人大行使強(qiáng)有力的監(jiān)督權(quán)”，要求成立“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”。12月，北京市人大常委會(huì)辦公廳就此信作出了答復(fù)。否決了成立特定委員會(huì)的請(qǐng)求。這就是10多年前在北京拆遷戶中家喻戶曉的萬(wàn)人訴訟事件。

至此，駱?shù)看坏热艘蟊Ｗo(hù)城市房屋土地使用權(quán)的法定程序全部走完，卻沒(méi)有得到任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)。駱?shù)看徊⒉桓械揭馔猓骸八械臈l款都是為拆房服務(wù)的，制度設(shè)計(jì)的初衷就是這樣?！?/p>

拆遷制度的確到了不得不改的時(shí)候。建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)司司長(zhǎng)謝家瑾在2001年就拆遷條例修改答疑時(shí)承認(rèn)，原條例的一些規(guī)定。“已經(jīng)明顯不適應(yīng)城市房屋拆遷工作的需要”，比如，對(duì)被拆遷房屋所有人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，以實(shí)物安置為主的安置方式單一，以戶口因素作為確定安置面積的標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中引發(fā)了許多難以處理的問(wèn)題，有關(guān)強(qiáng)制拆遷的規(guī)定不明確，對(duì)拆遷單位的資金運(yùn)用缺乏有效監(jiān)督等。

因此,2001年11月1日正式實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上綜合考慮被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定貨幣補(bǔ)償金額，重點(diǎn)對(duì)房屋所有人進(jìn)行補(bǔ)償，兼顧對(duì)使用人的補(bǔ)償，增加了被拆遷人對(duì)補(bǔ)償方式

的選擇權(quán)。

然而，上述修改依然沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)拆遷對(duì)象的城市私有房屋國(guó)有土地使用權(quán)的保護(hù)，被拆遷戶也沒(méi)有參與是否拆遷的決策權(quán)。時(shí)任建設(shè)部副部長(zhǎng)的劉志峰當(dāng)時(shí)承認(rèn)，城市房屋拆遷具有政府規(guī)定的強(qiáng)制性，一旦拆遷程序啟動(dòng)，不論被拆遷人意愿如何，房屋終將被拆除，被拆遷人是經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的分散的個(gè)體，是相對(duì)的弱勢(shì)群體，是“被動(dòng)地加入到拆遷活動(dòng)中來(lái)”。

2003年，房地產(chǎn)業(yè)第一次被作為中國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。地方政府經(jīng)營(yíng)城市的理念也得到快速?gòu)?fù)制。比如，在2003年到2004年間，為了推進(jìn)湖南省嘉禾縣的珠泉商貿(mào)城建設(shè)，湖南嘉禾縣城的許多圍墻上，貼上了這樣的標(biāo)語(yǔ)：“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子?！?/p>

被拆遷戶中，開(kāi)始有人以極端形式捍衛(wèi)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2003年8月22日，南京市鄧府巷39歲男子翁彪因?yàn)椴粷M房屋被強(qiáng)拆，憤而沖進(jìn)拆遷辦公室點(diǎn)燃汽油自焚身亡。而就在這起自焚事件發(fā)生前的2003年前8個(gè)月，國(guó)家信訪局就收到11641封有關(guān)拆遷問(wèn)題的投訴信件，比2002年同期增加5成，上訪人數(shù)5360人，比2002年增加47％。

如此激烈的對(duì)抗，很快引起中央政府的高度重視。2003年9月19日。國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》。隨后，中央又派出4路人馬，分赴山東、上海、南京、杭州等地，突擊調(diào)查拆遷問(wèn)題，為中央最高決策層制定消除動(dòng)遷糾紛隱患的方案提供參考。2003年12月，建設(shè)部出臺(tái)了《房屋拆遷評(píng)估指導(dǎo)意見(jiàn)》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》，前者力圖完善拆遷的評(píng)估程序，后者則對(duì)強(qiáng)制拆遷進(jìn)行了限制。

此時(shí)，人們對(duì)拆遷條例的質(zhì)疑也達(dá)到了前所未有的高度。2003年，杭州市機(jī)械工業(yè)學(xué)校退休教師劉進(jìn)成發(fā)起、金奎喜律師等116人聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大，要求對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查。2004年，北京才良律師事務(wù)所律師王才亮，通過(guò)全國(guó)律師協(xié)會(huì)上書(shū)全國(guó)人大等部門(mén)，建議規(guī)范拆遷法律、廢除違憲的拆遷條例。

駱?shù)看粋冏罱K迎來(lái)了制度層面的新突破。2004年3月，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，在將人權(quán)寫(xiě)入憲法的同時(shí)，對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作了規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

然而，對(duì)于拆遷條例進(jìn)行違憲審查的要求卻石沉大海。有知情人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，2003年的那次百人上書(shū)，其實(shí)得到了全國(guó)人大的高度重視，全國(guó)人大將這封信轉(zhuǎn)交給國(guó)務(wù)院，并授權(quán)其處理，“隨后，由建設(shè)部組織專(zhuān)家論證會(huì)，對(duì)拆遷條例進(jìn)行違憲審查，但結(jié)果卻出人意料，專(zhuān)家論證的結(jié)果是拆遷條例并不違反憲法”。

以不動(dòng)產(chǎn)征收取代拆遷?

對(duì)于駱?shù)看粊?lái)說(shuō)，要求政府依法保護(hù)城市居民房屋土地使用權(quán)的努力，一直要到2007年，才有可能再次出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。

2007年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條第1款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”同時(shí)，法律還明確規(guī)定?！罢魇諉挝?、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！?/p>

由于與上述條款相抵觸，國(guó)務(wù)院2001年公布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》曾被傳言要停止執(zhí)行。2007年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第29次會(huì)議上通過(guò)了《城市房地產(chǎn)管理法修正案》，其中規(guī)定：“為了公共利益需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

此間，要求審查拆遷條例的民間呼吁一直不斷。比如，2007年3月，上海東方昆侖律師事務(wù)所律師王克健和其他20余名律師上書(shū)國(guó)務(wù)院，建議國(guó)務(wù)院修改或廢止2001年頒布實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，要求取消強(qiáng)制拆除制度。2008年4月，上海律師張黔林向全國(guó)人大常委會(huì)建言，要求審查拆遷條例。北京法學(xué)院學(xué)者沈巋、王錫鋅，陳端洪、錢(qián)明星、姜明安于12月7日聯(lián)名建言全國(guó)人大常委會(huì)，要求審查《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

2009年12月16日，國(guó)務(wù)院法制辦召開(kāi)專(zhuān)家研討會(huì)，聽(tīng)取了包括北大5名教授在內(nèi)的民法、行政法方面的專(zhuān)家對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》修改工作的意見(jiàn)。2010年1月20日，國(guó)務(wù)院法制辦再次組織專(zhuān)家座談，聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)。

北大法學(xué)院教授王錫鋅參加過(guò)這兩次會(huì)議，他在這兩次研討會(huì)上感覺(jué)到，“整個(gè)討論都是比較開(kāi)放：充分的，也是比較深入的”。對(duì)比兩次研討會(huì)所形成的稿件，王錫梓感覺(jué)專(zhuān)家參與座談“不是走過(guò)場(chǎng)，而是各種意見(jiàn)得到了充分吸收消化”。

在多次征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦會(huì)同住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部經(jīng)反復(fù)研究、修改，形成了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》，并于2010年1月29日正式向公眾公開(kāi)征求意見(jiàn)。

就在這次公開(kāi)征求意見(jiàn)之前，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰向媒體表示，征收條例修改中遇到的困難包括如何界定公共利益、征收程序和補(bǔ)償問(wèn)題等。

駱?shù)看徽J(rèn)為這是一個(gè)非常重要的機(jī)會(huì)，“今天處在—個(gè)非常重大的十字路口”。

新的《征求意見(jiàn)稿》中，有諸多重大重要的改革亮點(diǎn)，比如：明確限定拆遷僅限于公共利益范圍，強(qiáng)制搬遷應(yīng)先予以被征收人補(bǔ)償；實(shí)施搬遷禁止斷水、斷電、斷氣，90％以上被征收人同意方可進(jìn)行危房改造，政府征收房屋補(bǔ)償金不得低于類(lèi)似房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)等等規(guī)定。但對(duì)于被征收的土地產(chǎn)權(quán)卻依然沒(méi)有被提及，而這，正是駱?shù)看槐救硕嗄陙?lái)為之奔走的核心內(nèi)容：“希望制定一部‘城市不動(dòng)產(chǎn)征收法，讓‘拆遷兩字永遠(yuǎn)不再回到我們的墻上，讓公民的私有財(cái)產(chǎn)真正得到保護(hù)。”

對(duì)此，參與此次條例修改討論的一位人士對(duì)《中國(guó)新聞周刊》轉(zhuǎn)述，由房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定的征收補(bǔ)償中，已經(jīng)包括了對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償，因此可以不再提及。

然而，1994年就開(kāi)始研究土地和房屋相關(guān)法規(guī)的駱?shù)看?，并不認(rèn)可對(duì)土地使用權(quán)給予“補(bǔ)償”的說(shuō)法。他認(rèn)為，在國(guó)家建設(shè)單位和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商依法取得土地使用權(quán)以后拆房用地時(shí)，不存在拆遷條例中所規(guī)定的“拆遷人”“被拆遷人”，不產(chǎn)生拆遷當(dāng)事人之間的補(bǔ)償、安置、搬遷民事法律關(guān)系?！巴恋睾头课輧烧邫?quán)利不可分割，財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)必須同時(shí)轉(zhuǎn)移到—個(gè)單位或個(gè)人的名下。這其實(shí)是—個(gè)房地產(chǎn)交易問(wèn)題，這方面的法規(guī)已經(jīng)很多，不需要再制定新法了。”他說(shuō)，“關(guān)鍵是要依法取得土地使用權(quán)?！?/p>

駱?shù)看凰f(shuō)的“依法取得土地使用權(quán)”包括：國(guó)家建設(shè)單位，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府劃撥?chē)?guó)家享有的土地(包括征收獲得被征收人的土地)取得土地(包括地上房屋)；房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府出讓國(guó)家享有的土地和通過(guò)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓取得公民土地(包括地上房屋)，“《拆遷條例》中拆遷入的拆遷活動(dòng)，是他們?cè)谏鲜鲆婪ㄈ〉猛恋刂?，拆除自己的房屋用地的行為”?/p>

因而，駱?shù)看徽J(rèn)為，應(yīng)該立即廢止拆遷條例，而且無(wú)須用新法替代。眼下，駱?shù)看徽τ趯⒆约旱墓窠ㄗh提交給全國(guó)人大常委會(huì)。他堅(jiān)信，一部捍衛(wèi)公民私人產(chǎn)權(quán)的法律，最終會(huì)成為中國(guó)人的理性選擇。