王 婧 劉艷平

中國(guó)的抗災(zāi)能力,從時(shí)間軸來(lái)看,呈現(xiàn)出明顯的橄欖形——在災(zāi)難發(fā)生后的緊急救援時(shí)刻,表現(xiàn)得很突出;但在災(zāi)前的預(yù)防和災(zāi)后的重建,能力相對(duì)弱小

西南五省大旱、玉樹(shù)地震、多省洪災(zāi)、舟曲泥石流……2010年,在剛剛過(guò)去的8個(gè)月里,中國(guó)經(jīng)歷了太多不幸和苦難。據(jù)國(guó)土資源部的《全國(guó)地質(zhì)災(zāi)害通報(bào)》,2010年上半年,全國(guó)共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害19553起,是去年同期的10倍以上。

“多難興邦”,兩年前的汶川地震之后,溫家寶總理曾經(jīng)在北川中學(xué)的黑板上寫(xiě)下這4個(gè)大字——這也是對(duì)國(guó)人極大地鼓舞。

中國(guó),有70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴(yán)重的地區(qū)。兩年過(guò)去了,這個(gè)世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家,準(zhǔn)備好了嗎?

“中國(guó)目前的抗災(zāi)能力,從時(shí)間軸來(lái)看,呈現(xiàn)出明顯的橄欖形——在災(zāi)難發(fā)生后的緊急救援時(shí)刻,表現(xiàn)得很突出;但在災(zāi)前的預(yù)防和災(zāi)后的重建,能力相對(duì)弱小?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長(zhǎng)鄧國(guó)勝,在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)如是說(shuō)。

預(yù)防,從5000萬(wàn)到50億

“1990年-2008年間,我國(guó)平均每年因各類(lèi)自然災(zāi)害造成約3億人(次)受災(zāi),倒塌房屋約300萬(wàn)間,緊急轉(zhuǎn)移安置人口約900萬(wàn)人,直接經(jīng)濟(jì)損失近2000億元?！痹?010年5月7日的“國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”上,民政部國(guó)家減災(zāi)中心周洪建給出了以上數(shù)據(jù)。

他在一幅中國(guó)地圖上標(biāo)注:在東北,“顯著變暖,極端高溫頻繁”;在華北,“降水明顯減少”;在長(zhǎng)江流域,“中下游降水增多,洪澇頻繁,上游降水減少,干旱加重”;在東南沿海及華南地區(qū),“臺(tái)風(fēng)和咸潮災(zāi)害加重”;在西北,“明顯變暖,冰川后退”;在青藏高原,“雪線上升”;在西南地區(qū),“降水增加,但季節(jié)性干旱頻繁發(fā)生”。

在中國(guó)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查監(jiān)測(cè)室主任周平根的地圖中,這7大區(qū)域更是被細(xì)化成了約20萬(wàn)個(gè)點(diǎn),分布在他那1640張以縣為單位的“地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)性分區(qū)圖”上。在這1640個(gè)縣里,有1000多個(gè)縣已經(jīng)完成了地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警系統(tǒng),“但真正做得好的不多”。

就在舟曲泥石流發(fā)生前一周,國(guó)土資源系統(tǒng)的專(zhuān)家在重慶探討,“中國(guó)自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)究竟有多大?”

“我們不能總是強(qiáng)調(diào)人定勝天,我們要順應(yīng)自然的規(guī)律。在中國(guó),我們?cè)u(píng)估后給出的數(shù)據(jù)是,在預(yù)防上,我們沒(méi)有把握說(shuō)零傷亡,我們的最低風(fēng)險(xiǎn)仍然有300人。這就意味著,即使按照發(fā)達(dá)國(guó)家的水平加大投入,我們每年仍然有300人左右無(wú)法避免因地質(zhì)災(zāi)害死亡的命運(yùn)?，F(xiàn)在,除去特殊狀況,中國(guó)平均每年因地質(zhì)災(zāi)害死亡的人數(shù)約為七八百人?！敝芷礁f(shuō)。

《中國(guó)新聞周刊》采訪的多位專(zhuān)家都表示,災(zāi)前的預(yù)防,是整個(gè)防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)的重中之重。防患于未然,才能事半功倍。

但周平根認(rèn)為,國(guó)家在地質(zhì)災(zāi)害防治上的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

在2008年以前,中央政府每年在地質(zhì)災(zāi)害治理上的投入是5000萬(wàn)元,但汶川地震后讓國(guó)家對(duì)自然災(zāi)害的防治更加重視。周平根介紹,2009年,中央財(cái)政投入了8億治理經(jīng)費(fèi),2010年投入了14億, “2011年,我們要爭(zhēng)取50億以上的投入用于地質(zhì)災(zāi)害的防治,我們準(zhǔn)備把這個(gè)寫(xiě)入‘十二五規(guī)劃中?！?/p>

地質(zhì)災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)的投入主要包括三部分。周平根解釋,“一是采取工程治理現(xiàn)有的特大型地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn);二是搬遷一些重災(zāi)區(qū);三是加強(qiáng)非工程措施,主要是用來(lái)發(fā)動(dòng)群眾群測(cè)群防,加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)災(zāi)害的專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè),以及宣傳防災(zāi)減災(zāi)的必備知識(shí)?！?/p>

對(duì)于重災(zāi)區(qū)的搬遷,周平根稱(chēng),現(xiàn)在約有1萬(wàn)個(gè)重災(zāi)點(diǎn)需要搬遷,涉及人數(shù)為100萬(wàn)人左右,“如果每年花20個(gè)億搬遷20萬(wàn)人,5年可以搬完?！?/p>

救援,從應(yīng)急到專(zhuān)業(yè)

汶川地震發(fā)生后,溫家寶總理當(dāng)即趕赴災(zāi)區(qū),親臨現(xiàn)場(chǎng)指揮救災(zāi)。災(zāi)區(qū)各級(jí)政府快速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案,同時(shí),部隊(duì)也迅速投入到救災(zāi)工作中。中國(guó)快速、高效的救援行動(dòng),受到國(guó)內(nèi)外的一致好評(píng)。

與此相對(duì)應(yīng)的是,美國(guó)卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生時(shí),美國(guó)總統(tǒng)布什還在度假,直到兩天后才終止度假返回白宮。美國(guó)的救援指揮部于颶風(fēng)發(fā)生36小時(shí)之后才成立,5個(gè)小時(shí)后才向?yàn)?zāi)區(qū)派遣第一支救援部隊(duì),人數(shù)只有1000人。而向來(lái)以行政高效著稱(chēng)的日本,在阪神大地震發(fā)生后,政府行動(dòng)遲緩,備受民眾指責(zé)。

“中國(guó)建立的應(yīng)急救助體系和四級(jí)響應(yīng)系統(tǒng)在汶川地震中充分發(fā)揮了作用?！编噰?guó)勝如是評(píng)價(jià),“具有中國(guó)特色的政府主導(dǎo)、軍隊(duì)參與的緊急救災(zāi)模式具有明顯優(yōu)勢(shì)?！?/p>

這套四級(jí)響應(yīng)系統(tǒng)是王振耀推動(dòng)建立的。那時(shí),他剛剛上任民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)。2003年的“非典”觸動(dòng)了中國(guó)應(yīng)急管理的軟肋,從而催生了中國(guó)應(yīng)急體系的從無(wú)到有。

到2005年禽流感爆發(fā)之時(shí),這套應(yīng)急體系已經(jīng)逐漸成熟。2006年,國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。一年后,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》開(kāi)始實(shí)施,中國(guó)的危機(jī)管理制度進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。

如今,56歲的王振耀辭去民政府慈善司司長(zhǎng)一職,跳槽到北京師范大學(xué)壹基金公益研究院擔(dān)任院長(zhǎng)。但談到四級(jí)響應(yīng)系統(tǒng),王振耀仍然很自豪,“制度在那放著,當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后,死亡多少人,轉(zhuǎn)移多少人數(shù),倒塌多少房屋,應(yīng)該啟動(dòng)哪一級(jí)的預(yù)案,主管領(lǐng)導(dǎo)什么時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng),物資什么時(shí)候到達(dá),都有明確的規(guī)定。即使我走了,這套制度依然在很好地運(yùn)轉(zhuǎn)?！彼堰@套制度稱(chēng)為“一個(gè)體制性的跨越”。

不過(guò),王振耀坦誠(chéng),“在黃金72小時(shí),政府的表現(xiàn)的確可圈可點(diǎn)。但我們還必須承認(rèn),我們還有很多地方值得改進(jìn)。一個(gè)最顯著的表現(xiàn)就是,唐山大地震的時(shí)候,我們是用鐵鏟去救援,幾十年過(guò)去了,到汶川地震的時(shí)候,我們?nèi)匀贿€是用鐵鏟去救援,甚至是用手刨?！?/p>

在中國(guó)的歷次救災(zāi)中,政府始終發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用,軍隊(duì)則是當(dāng)之無(wú)愧的救災(zāi)主力軍。2006年,國(guó)務(wù)院辦公廳和中央軍委辦公廳曾聯(lián)合發(fā)文,要求“進(jìn)一步加強(qiáng)軍地(軍隊(duì)與地方)自然災(zāi)害信息共享機(jī)制建設(shè)”。此后,總參和國(guó)家20多個(gè)部委建立了信息溝通機(jī)制——包括中國(guó)地震局、民政部、水利部和林業(yè)局等。

2008年,13.7萬(wàn)大軍馳援汶川,有媒體評(píng)價(jià) “驚天地,泣鬼神”。但在專(zhuān)業(yè)人士看來(lái),中國(guó)救援能力的軟肋暴露無(wú)遺。俄羅斯的專(zhuān)業(yè)救援人員共有50萬(wàn),美國(guó)則至少有40萬(wàn)?！昂芏嘀衼唶?guó)家的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍都有近10萬(wàn)人,但我們的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì),在汶川地震時(shí),只有240人?！蓖跽褚f(shuō)。在他看來(lái),中國(guó)“怎么都得有一支10萬(wàn)人的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍吧”。

汶川地震以后,中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)——這支中國(guó)唯一的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì),從240人擴(kuò)充到了480人。

2009年,國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》。2010年4月,解放軍總參謀部應(yīng)急辦主任田義祥對(duì)媒體宣布,軍隊(duì)將建成8支共5萬(wàn)人的國(guó)家級(jí)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援部隊(duì),按要求2010年底將全部形成應(yīng)急救援能力。

此外,2009年,民政部對(duì)中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)重新規(guī)劃布局,數(shù)量由原來(lái)的10個(gè)增加到24個(gè),但多數(shù)都在規(guī)劃或在建。

2010年5月,昆明中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建成并投入使用。這是中國(guó)目前已建成的規(guī)模最大救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù):“可同時(shí)停放起降兩架大型直升機(jī);可滿足70萬(wàn)災(zāi)民的基本生活需求。”成都中央救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)仍然處于在建狀態(tài),這將成為中國(guó)規(guī)模最大的物資儲(chǔ)備庫(kù)。

有專(zhuān)家指出,緊急救援的背后,有設(shè)備需求、專(zhuān)業(yè)人員需求、保險(xiǎn)需求、醫(yī)療救助體系等等,“每年國(guó)內(nèi)將有上千億人民幣的市場(chǎng)潛力,國(guó)際需求也將近千億美元。但目前,救援產(chǎn)業(yè)鏈在民間市場(chǎng)還未得到進(jìn)一步開(kāi)拓和提升?！?/p>

民間,500億善款怎么用?

“在緊急救援階段,面臨的主要任務(wù)是在黃金72小時(shí)之內(nèi)搶救生命,解決災(zāi)民最基本的生活問(wèn)題,解決問(wèn)題的基本原則是速度快,但民間組織或公眾參與的程度相對(duì)低。政府在決策時(shí),并不需要征得民間組織的同意。”鄧國(guó)勝說(shuō),“但在災(zāi)后重建階段,面臨的主要任務(wù)是災(zāi)民的心理?yè)嵛?、生?jì)發(fā)展、社區(qū)再造等問(wèn)題,這是適應(yīng)性的問(wèn)題。解決適應(yīng)性問(wèn)題的基本原則是解決速度相對(duì)慢,民間組織或公眾參與的程度相對(duì)高?！?/p>

因?yàn)橛辛算氪ǖ卣?2008年成為中國(guó)“公民社會(huì)元年”。在這一年,中國(guó)大陸地區(qū)民眾個(gè)人捐款達(dá)458億元,占捐款總額的54%,遠(yuǎn)高于大陸地區(qū)企業(yè)捐款數(shù)的388億元。

“中國(guó)社會(huì)存在著豐富的慈善資源,汶川地震進(jìn)一步喚醒了中國(guó)公眾的慈善意識(shí),改變了國(guó)內(nèi)的捐贈(zèng)來(lái)源結(jié)果?！蓖跽褚诮邮堋吨袊?guó)新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō),“過(guò)去幾年中,我國(guó)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)保持著2:8的比例。但汶川地震中,來(lái)自個(gè)人的捐贈(zèng)首次超過(guò)了企業(yè)?！?/p>

那時(shí),民政部慈善事業(yè)協(xié)調(diào)辦公室的一份報(bào)告中說(shuō),“我國(guó)的全民慈善已經(jīng)初現(xiàn)雛形?！?/p>

2008年9月,民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司成立,王振耀從呆了11年的民政部救濟(jì)與救災(zāi)司調(diào)任社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司任司長(zhǎng),他比喻接手的是“在汶川地震里長(zhǎng)大10歲的中國(guó)慈善”。

在汶川抗震救災(zāi)中,給國(guó)人印象最深的是捐款方式的多樣性?！耙郧耙惶崞鹁杩?給我最直接的反應(yīng)就是捐款箱?！币晃槐本┦忻窀嬖V記者,“但是現(xiàn)在抗震救災(zāi)的捐款方式真讓我大開(kāi)眼界,除了募捐箱募捐之外,網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬、手機(jī)短信捐款等都出現(xiàn)了,甚至通過(guò)網(wǎng)上購(gòu)物平臺(tái)都能捐款,讓捐款變得十分方便!”

因此,把汶川地震捐贈(zèng)情況和1998年抗洪的募捐數(shù)據(jù)比較,中國(guó)慈善發(fā)展的速度就可見(jiàn)一斑:1998年抗洪募捐的款物總計(jì)約為64819萬(wàn)元,10年后在GDP總量增長(zhǎng)3倍的基礎(chǔ)上,2008年汶川地震捐款數(shù)額已是1998年的近58倍。

“平民慈善的力量到底有多大?”王振耀算了一筆賬:“目前我國(guó)城市生活的人口是5億,如果每人一年捐100元錢(qián),僅此一項(xiàng)全國(guó)每年就能募集到500億善款?！笔聦?shí)上,2007年,我國(guó)公眾和企業(yè)的慈善捐贈(zèng)總額才達(dá)到了223.16億元,這就是說(shuō),“平民慈善是我國(guó)慈善事業(yè)尚待開(kāi)發(fā)的一個(gè)寶藏,潛力無(wú)窮。”

汶川地震之后,中國(guó)人的慈善意識(shí)迅速覺(jué)醒。

玉樹(shù)地震之后,在央視的賑災(zāi)募捐晚會(huì)上,短短幾個(gè)小時(shí)的時(shí)間,就籌得善款21.75億元。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署最新數(shù)據(jù)顯示,截至7月9日,全國(guó)共接收“玉樹(shù)地震”捐贈(zèng)款物106.57億元。其中尚未投入使用的資金有98.43億元,而中央財(cái)政今年撥付的重建專(zhuān)項(xiàng)資金另有90億元。

另一支迅速成長(zhǎng)的力量是NGO。結(jié)合各方面數(shù)據(jù)估算,汶川地震救災(zāi)期間入川志愿者為在130萬(wàn)人次;省內(nèi)志愿者在300萬(wàn)人次。根據(jù)中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)志愿者工作委員會(huì)專(zhuān)家測(cè)算,在其他省市,參與賑災(zāi)宣傳、募捐、救災(zāi)物資搬運(yùn)的志愿者超過(guò)1000萬(wàn)人,所有志愿者的服務(wù)價(jià)值高達(dá)165億元。

救災(zāi),給社會(huì)更多機(jī)會(huì)

在汶川大地震的捐贈(zèng)中,有80%以上的善款間接或者直接捐給了政府部門(mén),或者通過(guò)地方慈善機(jī)構(gòu)交由政府統(tǒng)籌使用。但中國(guó)紅十字總會(huì)、中華慈善總會(huì)和全國(guó)性公募基金會(huì)所接受的社會(huì)捐贈(zèng)資金,仍可由這些民間組織自行安排使用。這筆資金大約有74.11億元,只占到整個(gè)救災(zāi)捐贈(zèng)的11.36%。

即便如此,在2008年下半年,紅十字基金會(huì)就從13億元賑災(zāi)捐款中拿出2000萬(wàn)元,分三輪公開(kāi)招標(biāo)汶川大地震災(zāi)后重建項(xiàng)目,以基金會(huì)對(duì)接草根NGO的模式,讓民間的資源回歸民間。在紅十字基金會(huì)看來(lái),“這2000萬(wàn)投入的社會(huì)效應(yīng),遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了之前與政府合作、在硬件建設(shè)上投入的6億元?！?/p>

此后,在2009年8月,中國(guó)扶貧基金會(huì)、中國(guó)紅十字基金會(huì)、南都公益基金會(huì)等七家基金會(huì),再次面向草根NGO發(fā)起了一輪公益項(xiàng)目招標(biāo),招標(biāo)總額同樣達(dá)到了2000萬(wàn)元人民幣。

在災(zāi)后重建階段,NGO“招標(biāo)”的模式,在鄧國(guó)勝看來(lái)是一個(gè)“巨大的進(jìn)步”,因?yàn)檫@是“從政府集中使用模式走向了多元分散的委托外包使用模式”。

然而,中國(guó) “小政府,大社會(huì)”的公民社會(huì)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有成型。在玉樹(shù)地震后,7月7日,民政部會(huì)同五部委發(fā)布《青海玉樹(shù)地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)資金管理使用實(shí)施辦法》,13家全國(guó)性公募基金會(huì)募集的善款,需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會(huì)、青海省慈善總會(huì)的專(zhuān)用賬戶中,由青海省方面統(tǒng)籌安排使用。

這引發(fā)了社會(huì)的種種質(zhì)疑。民政部有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此解釋,這是考慮到“玉樹(shù)地震災(zāi)后恢復(fù)重建任務(wù)十分艱巨繁重,并面臨高寒缺氧、施工期短、交通不便、生態(tài)脆弱和建筑資源嚴(yán)重不足等特殊困難”后做出的決定。

鄧國(guó)勝對(duì)此評(píng)價(jià),“對(duì)全國(guó)公募基金會(huì)的收繳規(guī)定,意味著政府的權(quán)力更進(jìn)一步了?！?他認(rèn)為,從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看,捐贈(zèng)資金的多元、分散使用,總體來(lái)說(shuō)效果要優(yōu)于政府“集中使用”,比如,“對(duì)于農(nóng)村的災(zāi)區(qū)而言,民宅或?qū)W校是集中建設(shè),還是分散建設(shè)?建在什么地方,采取什么方式建設(shè)?這些問(wèn)題并沒(méi)有唯一的標(biāo)準(zhǔn)答案。再比如,采用哪種扶貧模式才能區(qū)的最好的扶貧效果?選擇哪種重建方案最可行、最有利?這些問(wèn)題都沒(méi)有簡(jiǎn)單的答案,需要人們不斷去調(diào)整和適應(yīng)?！?/p>

“社會(huì)參與救災(zāi)力量的大小,在一定程度上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平、群眾的參與意識(shí)等,還有一個(gè)重要的因素是政府給予的寬松環(huán)境?，F(xiàn)在的問(wèn)題是,政府要給社會(huì)一個(gè)機(jī)會(huì)?！编噰?guó)勝說(shuō),“一個(gè)理想的模式是,通過(guò)民間組織救災(zāi)聯(lián)合會(huì)或網(wǎng)絡(luò)的方式,將民間組織或志愿者納入救災(zāi)管理的體制?！?★