趙 紅

(中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部,山東泰安 271000)

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

趙 紅

(中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部,山東泰安 271000)

國際經(jīng)驗(yàn):充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,制定和實(shí)施科學(xué)規(guī)劃,促進(jìn)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展,走可持續(xù)發(fā)展道路,妥善解決進(jìn)城農(nóng)民的融入問題,處理好大城市和中小城市發(fā)展的關(guān)系,發(fā)揮民間力量的作用。國內(nèi)經(jīng)驗(yàn):城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃為龍頭,產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐,制度創(chuàng)新為保障,因地制宜為立足點(diǎn),以人為本為核心。

城鄉(xiāng)一體化;國際國內(nèi);經(jīng)驗(yàn)

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局是全面建設(shè)小康社會(huì)的重任。為此,總結(jié)國內(nèi)外推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)十分必要。

一、國際經(jīng)驗(yàn)

由于國情不同,各國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的道路以及所面臨的問題也不盡相同,但積累的一些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們具有一定的借鑒意義。

(一)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。戰(zhàn)后的日本雖選擇高度集中的城市化戰(zhàn)略,但不是孤立地發(fā)展大城市,置農(nóng)村于不顧,而是十分注意城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其做法一是通過立法促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展,如為扶持山區(qū)農(nóng)村及人口稀疏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,制定了《過疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《山區(qū)振興法》等;為促進(jìn)農(nóng)村工商業(yè)的發(fā)展,制定《向農(nóng)村地區(qū)引入工業(yè)促進(jìn)法》、《關(guān)于促進(jìn)地方中心小都市地區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)設(shè)施重新布局的法律》等;二是通過提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格增加農(nóng)民收入。日本農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格往往是我國同類產(chǎn)品的幾倍甚至十倍以上;三是采取多種方式加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投資。中央政府主要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政撥款及貸款,地方政府除財(cái)政撥款外還可發(fā)行地方債券進(jìn)行農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善,加強(qiáng)了城鄉(xiāng)間的聯(lián)系,起到了提高農(nóng)村勞動(dòng)者的收益,縮小城鄉(xiāng)差別的作用;四是重視教育、社保等社會(huì)事業(yè)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,使農(nóng)民享受到公共服務(wù)的普育。此外,法國政府注重為農(nóng)村居民提供與城市居民大致相等的公共服務(wù)與發(fā)展機(jī)會(huì);挪威政府建立公共產(chǎn)品和服務(wù)向農(nóng)村傾斜的長效機(jī)制;韓國政府在上世紀(jì)70年代開展“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”,推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

(二)制定和實(shí)施科學(xué)規(guī)劃

英國和其他西歐國家、日本和韓國政府都堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。覆蓋英國整個(gè)城鄉(xiāng)的地下管網(wǎng)設(shè)施,是在100多年前的維多利亞女王時(shí)期規(guī)劃建設(shè)的,但在人口已經(jīng)增長了50倍的今天,仍能滿足實(shí)際的需要,可見其規(guī)劃的科學(xué)性和超前性。[1]韓國政府先后四次編制了《國土綜合開發(fā)規(guī)劃》。二戰(zhàn)后的日本雖然實(shí)施大城市發(fā)展模式,但政府把農(nóng)村與城市合理布局統(tǒng)籌考慮納入《第一次全國綜合開發(fā)規(guī)劃》進(jìn)行建設(shè)和發(fā)展。日本城市和農(nóng)村的地域不再作為穩(wěn)定的區(qū)域而分割,而是作為一個(gè)大的整體受中央政府和地方政府統(tǒng)一管理,各個(gè)城市的城市建設(shè)規(guī)劃就包括城鄉(xiāng)兩大主體的統(tǒng)籌統(tǒng)建。城市功能的設(shè)置不再限定于城市內(nèi),而是把周圍農(nóng)村也包括在內(nèi),呈放射性狀態(tài)。城市里的商業(yè)和娛樂業(yè)的設(shè)置空間和建設(shè)規(guī)模是嚴(yán)格按照輻射圈的大小合理建設(shè)的。在這一規(guī)劃引導(dǎo)下,既形成了以東京、大阪、名古屋三大都市為中心的經(jīng)濟(jì)增長極,吸納了全國總?cè)丝诘?8.1%,同時(shí),也帶動(dòng)了三大都市周圍地區(qū)若干個(gè)中小城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展及農(nóng)村腹地的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)促進(jìn)城市化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展

工業(yè)化與城市化是二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的不同方面,工業(yè)化是城市化的根本動(dòng)力和基礎(chǔ),城市化是工業(yè)化的空間依托。工業(yè)化的發(fā)展,推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),進(jìn)而帶動(dòng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,即由農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣?huì),實(shí)現(xiàn)城市化。城市化的發(fā)展,會(huì)促進(jìn)工業(yè)化質(zhì)量的提升,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、現(xiàn)代化和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。工業(yè)化與城市化齊頭并進(jìn),才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,加快城鄉(xiāng)一體化。若城市化大大超前于工業(yè)化,會(huì)導(dǎo)致拉美一些國家出現(xiàn)的諸如失業(yè)增加、交通擁擠、污染嚴(yán)重、城市貧困與犯罪增加、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等“城市病”;若城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化,則出現(xiàn)類似我國三農(nóng)問題的“農(nóng)村病”。日本是較快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的國家,其經(jīng)驗(yàn)之一是工業(yè)化與城市化同步推進(jìn)。從20世紀(jì)50年代到70年代,以技術(shù)進(jìn)步為主導(dǎo)的工業(yè)高速增長,帶動(dòng)了日本城市化的加速發(fā)展,為大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供了就業(yè)崗位,城市化水平從1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9%,年均遞增1.5個(gè)百分點(diǎn)。

(四)必須走可持續(xù)發(fā)展道路

注重資源節(jié)約、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù),走可持續(xù)發(fā)展之路,這是許多國家在推進(jìn)城市化進(jìn)程中付出了巨大代價(jià)換來的經(jīng)驗(yàn)。美國的郊區(qū)化就是這方面的反面教材。由于城市中心人口過多過快增長,企業(yè)過度聚集,導(dǎo)致市中心環(huán)境不斷惡化。于是,擁有私人小汽車的中產(chǎn)階級(jí)家庭不斷地遷往郊區(qū)。1940年到1990年期間,美國大都市區(qū)人口占全國人口的比重從50.9%上升到77.4%,而城市中心區(qū)人口占大都市區(qū)的比重則從61.8%下降到40.3%。郊區(qū)化使美國社會(huì)付出了巨大的資源和環(huán)境代價(jià)。人均能源消耗為歐盟的2-3倍,人均汽油消耗為世界平均水平的5倍。上世紀(jì)80年代以來,國際社會(huì)一些學(xué)者對(duì)此進(jìn)行反思,提出應(yīng)走集約發(fā)展的城市化道路,即城市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮既有城區(qū)的再開發(fā)而不是占用農(nóng)田的新開發(fā),采取公共交通主導(dǎo)的緊湊集約方式而不是私人小汽車主導(dǎo)的無序蔓延方式。此外,發(fā)達(dá)國家走過了高度污染的工業(yè)化帶動(dòng)城市化之路后,普遍重視環(huán)境保護(hù)。一是加強(qiáng)環(huán)境立法。英國政府1974年頒布了《職業(yè)衛(wèi)生與安全法》,1956年修訂并改名為《清潔大氣法》,1968年又修改為《1968年清潔大氣法》; 1951年修訂了《河流污染防治法》,規(guī)定未經(jīng)許可向河流排放是一種違法行為。1960年又頒布了《清潔河流法》,1963年頒布了《水資源法》,1973年頒布了《水法》;1967年頒布了《生活環(huán)境舒適法》,規(guī)定地方政府必須提供垃圾堆放場所。1972年還通過了《有毒廢棄物處置法》;1960年頒布《噪聲防止法》;1972年頒布《有毒污水處理法》等。除重視城市資源環(huán)境外,也注重保護(hù)農(nóng)村的資源環(huán)境。如美國1985年依據(jù)《土壤保護(hù)法》,對(duì)占全美耕地24%的“易發(fā)生水土流失地”實(shí)行10-15年休耕, 1999年又頒布了完整的《農(nóng)業(yè)保護(hù)法》,把對(duì)農(nóng)藥、化肥、水等的使用上升到法律高度;德國引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),一般農(nóng)產(chǎn)品種植須遵循7項(xiàng)法律法規(guī),即種子法和物種保護(hù)法、肥料使用法、自然資源保護(hù)法、土地資源保護(hù)法、植物保護(hù)法、垃圾處理法、水資源管理?xiàng)l例;二是加大環(huán)保投入。1994年新西蘭中央和地方政府對(duì)與農(nóng)業(yè)有關(guān)的環(huán)保項(xiàng)目投資約為3億美元,其中大約有40%的資金用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。[2]三是大力開發(fā)環(huán)保技術(shù)。美國的脫硫、脫氮技術(shù),日本的除塵、垃圾處理技術(shù),德國的水污處理技術(shù),在世界上遙遙領(lǐng)先;四是重視發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。1994年,美國約有52000家企業(yè)和90多萬環(huán)保從業(yè)人員,年產(chǎn)值1000億美元,年增長率保持在20%左右;日本現(xiàn)有環(huán)保企業(yè)1000余家,從業(yè)人員3萬多人,年產(chǎn)值300億美元;德國、法國、英國等國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)亦實(shí)力雄厚,年產(chǎn)值分別達(dá)到270億美元、120億美元和90億美元。[3]

(五)妥善解決進(jìn)城農(nóng)民的融入問題

伴隨工業(yè)化的發(fā)展,推進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民徹底轉(zhuǎn)化是城鄉(xiāng)一體化的題中應(yīng)有之義。在這方面,英法德日等國家采取多種方式讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住。日本公平城鄉(xiāng)教育,普遍提高公民文化水平與技能;其《憲法》賦予國民享有遷徙的自由,選擇住在什么地方自然就成了那里的常住居民,享受當(dāng)?shù)氐乃懈＠?使得大量農(nóng)民進(jìn)城后能夠較順利地成為城市市民。1870-1910年是德國城市化高速成長時(shí)期,其中1907年德國有3000萬農(nóng)村勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移,占當(dāng)時(shí)德國6900萬總?cè)丝诘?3%。德國及時(shí)建立了一整套公平覆蓋所有在城市工作與生活人群的公共住房、社會(huì)保障、教育與培訓(xùn)、就業(yè)以及社會(huì)救助等完善的社會(huì)制度,迅速將進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)化為維護(hù)社會(huì)秩序、生活質(zhì)量得以快速提高的城市人口,新增勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為有能力從事高效率產(chǎn)業(yè)的就業(yè)大軍,德國也因此在短期內(nèi)步入世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國之列。而英國的養(yǎng)老保障也是覆蓋包括農(nóng)民工的所有退休國民。巴西農(nóng)民進(jìn)城后則享有與城里人同等的待遇,1990年正式建立“統(tǒng)一醫(yī)療體系”,患者在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病免費(fèi),住院患者食宿免費(fèi),當(dāng)勞動(dòng)者在生病、發(fā)生工傷事故、產(chǎn)假、入獄、死亡、喪偶時(shí),社保機(jī)構(gòu)會(huì)發(fā)放工資、補(bǔ)貼或撫恤金。[4]戰(zhàn)后,減少勞資雙方?jīng)_突和對(duì)抗,各國政府通過相關(guān)立法來規(guī)范工會(huì)組織與企業(yè)的責(zé)任、權(quán)力,為勞資雙方搭建了一個(gè)平等的談判平臺(tái)。

(六)必須處理好大城市和中小城市發(fā)展的關(guān)系

大中小城市及小城鎮(zhèn)在推進(jìn)城市化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮著不同作用。大城市具有中小城市和小城鎮(zhèn)不可比擬的聚集、規(guī)模、擴(kuò)散和輻射效應(yīng),可以帶動(dòng)周邊中小城市和農(nóng)村腹地的迅速發(fā)展,而且是一個(gè)國家和地區(qū)競爭力的體現(xiàn)。中小城市是連接大城市和小城鎮(zhèn)的紐帶,是大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地。小城鎮(zhèn)處于城之尾鄉(xiāng)之頭,易于就近吸納農(nóng)民進(jìn)城。對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式的現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)揮著重要作用。因此,只有協(xié)調(diào)發(fā)展,才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。若強(qiáng)調(diào)一個(gè)方面而偏離另一個(gè)方面,則會(huì)阻礙城市化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如美國在北起緬因州,南到福吉尼亞的長達(dá)550公里的地帶內(nèi),以紐約、費(fèi)城、巴爾的摩,華盛頓和波士頓等5個(gè)大城市為核心,以上百個(gè)中等城市和小城鎮(zhèn)為紐帶,以周圍農(nóng)村為腹地,形成了世界上規(guī)模最龐大,人口最集中的大都市市區(qū)。大都市帶的出現(xiàn)及發(fā)展,就是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的地域表現(xiàn)。走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市化道路,發(fā)展城市密集區(qū),既能發(fā)揮城市的吸引力,形成國民經(jīng)濟(jì)的增長極,又能增強(qiáng)城市的輻射力,擴(kuò)大城市文明的普及范圍,加速城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,共同繁榮。

(七)注重發(fā)揮民間力量的作用

盡管政府是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主導(dǎo)力量,但地方和民間蘊(yùn)含著很多推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的好做法與經(jīng)驗(yàn)。將好的做法與經(jīng)驗(yàn)推廣,可加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。如日本在上個(gè)世紀(jì)60年代以來,大力發(fā)展農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)。幾乎每個(gè)市町村都設(shè)有農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì),農(nóng)協(xié)提供的服務(wù)已涉及到農(nóng)戶生產(chǎn)生活的各方面,很多地方取代政府承擔(dān)了提供公共服務(wù)的職能,為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、提高農(nóng)民生活質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。再如挪威,30多年前城鄉(xiāng)矛盾很大,社會(huì)并不和諧,后來,挪威農(nóng)民成立了一個(gè)非政府組織,該組織又在議會(huì)里占據(jù)了15%的席位,挪威農(nóng)民在政府有了“代言人”,利益表達(dá)渠道暢通了,城鄉(xiāng)矛盾也很快得到了解決。

二、國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

與一些較早實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化的國家相比,我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起步較晚,經(jīng)驗(yàn)不足。但一些地區(qū)如北京、上海、成都、重慶、浙江、山東等地,從自身?xiàng)l件出發(fā),成功探索出了各具特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展道路,為我國在新時(shí)期構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的啟示。

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃為龍頭

無論是四川成都市、浙江省嘉興市和余姚市,還是山東省的萊蕪市和臨沂市,他們推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化都是堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃先行。在統(tǒng)一規(guī)劃中,他們注意明確各個(gè)區(qū)域的功能定位,有效整合城鄉(xiāng)資源,立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ),把廣大農(nóng)村納入城市規(guī)劃范圍,把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村,社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套到農(nóng)村,嚴(yán)格按照客觀規(guī)律辦事,分類、分步推進(jìn)一體化?？茖W(xué)系統(tǒng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃是政府順利推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的的基本保證,有利于發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì),有利于各個(gè)區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理配置資源,避免重復(fù)建設(shè),有利于保證推進(jìn)工作更加井然有序,保證推進(jìn)一體化工作逐漸取得成效。比如嘉興,2005年編制完成了浙江省第一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的《市域總體規(guī)劃》。這一規(guī)劃首次實(shí)現(xiàn)了市域范圍“城鄉(xiāng)全覆蓋”,打破了行政分割和部門分割,從市域的角度謀劃全市城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展,統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和非建設(shè)用地,更好地配置空間、土地、水、岸線等資源要素,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)重大公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。現(xiàn)在,嘉興的城市供水、城市公交、城市燃?xì)獾扰c居民日常生活密切相關(guān)的公用服務(wù)設(shè)施,已實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、一體化的管理模式、一體化的服務(wù)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)公用設(shè)施的全社會(huì)資源共享,讓農(nóng)村居民得到實(shí)惠。2007年,重慶制定了獲得國務(wù)院通過的我國第一部城鄉(xiāng)總體規(guī)劃《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》,這一規(guī)劃確立了全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、資源各方面發(fā)展的空間總體框架,確定了市域的空間架構(gòu)與功能布局,統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)空間布局,打破了部門分割和城鄉(xiāng)分割,將對(duì)重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到積極的推進(jìn)作用。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐

城鄉(xiāng)一體化本身是一個(gè)過程,是產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的助推器。其中,農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力。正是有了農(nóng)業(yè)的發(fā)展,才能為城市化、工業(yè)化發(fā)展提供人力貢獻(xiàn)、資金貢獻(xiàn)、食品與原料貢獻(xiàn)、市場貢獻(xiàn)。所以,農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟(jì)之基,也是城市化發(fā)展之基,更是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之基。工業(yè)化是城市化發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本動(dòng)力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化的核心是工業(yè)化過程,而工業(yè)化帶動(dòng)了城市化。工業(yè)化的興起,生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,人口的增加,使農(nóng)村發(fā)展成為小城鎮(zhèn),小城鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市,小城市逐漸發(fā)展成為大城市。在城市化初期及中期,工業(yè)化對(duì)城市化的帶動(dòng)作用最強(qiáng)。在工業(yè)化后期,第三產(chǎn)業(yè)逐漸崛起成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo),也成為城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的后續(xù)動(dòng)力。如果說工業(yè)化帶來的是城市規(guī)模的擴(kuò)張和城市數(shù)量的增多,即城市化在量上的擴(kuò)張,那么,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展則是促進(jìn)了城市化軟硬件設(shè)施的完善和人民生活水平的提高,即主要表現(xiàn)為城市化在質(zhì)上的進(jìn)步。因?yàn)榈谌a(chǎn)業(yè)大多是勞動(dòng)密集型和知識(shí)、技術(shù)密集型行業(yè),不僅能夠吸納較多的勞動(dòng)者就業(yè),成為加快城市化進(jìn)程的重要因素,還將有利于提高整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量和效益。總之,一個(gè)沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城市,必然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱、缺乏造血功能、沒有發(fā)展動(dòng)力的城市。即使規(guī)劃得再好,也只能是紙上談兵,對(duì)農(nóng)民是沒有什么吸引力的。從上海、江蘇、浙江、山東等地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐看,他們都把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要支撐。首先,大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。像山東的龍口南山村、江蘇的華西村,大力發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),就地消化了大量農(nóng)民并吸引了許多外來人員,加快了城市化步伐。雖仍叫“村”,但實(shí)際上已變成了小城鎮(zhèn)或小城市了。而長三角地區(qū)、膠東半島城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展,就是工業(yè)化的快速發(fā)展驅(qū)動(dòng)的;義烏、臨沂靠市場興市同樣加快了城鄉(xiāng)一體化步伐。其次,還要注意促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。上述地區(qū),由于積極推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)或社區(qū)集中,實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營,從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)效率的提高、農(nóng)民增收。而且,他們?cè)诔擎?zhèn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí),也通過加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技教育支農(nóng)等措施促進(jìn)了農(nóng)民素質(zhì)的提升、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(三)制度創(chuàng)新為保障

城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)不僅與結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和要素的流動(dòng)高度相關(guān),而且與制度的安排和變遷高度相關(guān)。如果缺乏適合的、有效率的制度安排,即使有了結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和要素的流動(dòng),也會(huì)阻礙城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。因此,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新,建立統(tǒng)一的能促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的制度,進(jìn)而加大城鄉(xiāng)資源整合優(yōu)化力度,進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在這一方面,上海、浙江、四川(成都)、重慶、江蘇等地對(duì)現(xiàn)行財(cái)政制度、教育培訓(xùn)制度、土地制度、戶籍制度和社會(huì)保障制度等進(jìn)行改革和創(chuàng)新,從而為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了制度前提。創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制方面,蘇魯浙部分地區(qū)探索建立能夠鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制;節(jié)約能源、節(jié)約土地、以科技創(chuàng)新為先導(dǎo)的工業(yè)集中集約發(fā)展機(jī)制;城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域開放、競爭有序、有效發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用的市場體系等。勞動(dòng)就業(yè)制度改革方面,無錫市率先提出了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)率的新概念,研究制定了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)政策意見。在此基礎(chǔ)上,建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)登記、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)制度。在深化土地制度改革方面,嘉興市探索農(nóng)村范圍內(nèi)農(nóng)民宅基地異地置換,按照承包地和宅基地分開、征地和拆遷分開的原則,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)購房、建房和向中心村集中居住,嘉興市規(guī)定,在完善失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的基礎(chǔ)上,對(duì)自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)村居民可與城鎮(zhèn)居民享受同等的社會(huì)保障政策,對(duì)自愿放棄宅基地適用權(quán)的農(nóng)村居民可進(jìn)入城鎮(zhèn)優(yōu)惠購買經(jīng)濟(jì)適用房。在城鄉(xiāng)戶籍管理一體化方面,寧波和嘉興則放寬戶籍制度,鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城落戶、居住和生活,使得城鄉(xiāng)居民享有同等的條件和待遇。在行政管理體制方面,寧波進(jìn)行了城鄉(xiāng)行政區(qū)劃調(diào)整,促進(jìn)城鎮(zhèn)合理集聚和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。重慶則將行政管理體制管理層次由直轄前五級(jí)減少為三級(jí),提升行政管理效率。紹興縣大力推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”,對(duì)地方財(cái)政收入超過基數(shù)的縣留成部分、超過增值稅基數(shù)的縣留成部分全額分成,經(jīng)營性用地土地出讓金凈收益全額返還給新型街鎮(zhèn)。在住房保障體制上,重慶率先推出了雙軌制保障模式,今后不再造經(jīng)濟(jì)適用房,形成了低端由公租房和廉租房供給、中端由商品房供給、扼制高端市場的住房改革方案。為此,重慶今年將開工建設(shè)500萬平方米的公租房,并將公租房建在商品房小區(qū),同時(shí)對(duì)入住者不分戶籍、不分群體,只要在重慶有穩(wěn)定工作的低收入群體都可以申請(qǐng)。在創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的文化發(fā)展體制方面,江浙部分地區(qū)實(shí)施了多元資本參與的符合一般市場規(guī)律的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制。此外,在構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政制度、農(nóng)村金融制度、教育制度等方面,寧波、嘉興、成都和重慶也都進(jìn)行了成功的改革和創(chuàng)新。

(四)因地制宜為立足點(diǎn)

各地自然條件、工業(yè)化程度、區(qū)位條件、社會(huì)發(fā)展差異較大,所以,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為依托,因地制宜逐步推進(jìn)。如青島城陽區(qū)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)自然條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的差異,在東部重點(diǎn)實(shí)施嶗山西麓生態(tài)自然資源保護(hù)性開發(fā),突出發(fā)展近郊生態(tài)旅游;中部,重點(diǎn)實(shí)施臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、現(xiàn)代物流園區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)建設(shè),突出發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),著力打造青島北部活力商圈;西部,重點(diǎn)保護(hù)好濱河、濱海、濕地等自然資源,抓好青島出口加工區(qū)、高新區(qū)新材料團(tuán)地等重點(diǎn)園區(qū)建設(shè),突出發(fā)展先進(jìn)制造業(yè),構(gòu)筑起層次分明、布局合理、相互銜接、較為完善的城鄉(xiāng)一體化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展體系。特別是研究制定的發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的“一村一策”策略,對(duì)全區(qū)230個(gè)社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展因地制宜,分類指導(dǎo),加快了社區(qū)集體增收步伐,實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。去年“一村一策”項(xiàng)目建設(shè)總投資11.6億元,全區(qū)社區(qū)可支配財(cái)力同比增長10.9%。今年,城陽區(qū)將再開工建設(shè)100個(gè)社區(qū)增收項(xiàng)目,讓全區(qū)社區(qū)集體收入和農(nóng)民人均純收入再增長10%以上。對(duì)于舊村改造,同樣是堅(jiān)持因地制宜,多模式推進(jìn)。一是自主改造模式。對(duì)集體財(cái)力雄厚的社區(qū),利用集體收入和部分銀行信貸資金進(jìn)行舊村改造;二是貸款改造模式。對(duì)集體財(cái)力一般、但產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景好的社區(qū),將舊村址土地納入儲(chǔ)備,利用銀行信貸資金啟動(dòng)舊村改造;三是聯(lián)合改造模式。對(duì)集體實(shí)力相對(duì)較弱的社區(qū),引入房地產(chǎn)企業(yè)或其他企業(yè)墊資建設(shè),騰出的舊村土地進(jìn)行招拍掛,所得資金用于兌付合作企業(yè)前期建設(shè)費(fèi)用;四是政府主導(dǎo)推動(dòng)改造的模式。對(duì)區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出的社區(qū),根據(jù)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要,結(jié)合市、區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè),由區(qū)、街道成立領(lǐng)導(dǎo)班子,制定拆遷方案和融資辦法,進(jìn)行一次性建設(shè)、一次性搬遷。

(五)以人為本為核心

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最終目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展,使人民的素質(zhì)與生活品質(zhì)不斷提升。各級(jí)各部門要堅(jiān)持以人為本,始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),做到城市化發(fā)展與人民群眾生活品質(zhì)同步推進(jìn)、同步提高,做到“發(fā)展為人民、發(fā)展靠人民,發(fā)展成果由人民共享”。要為廣大人民群眾創(chuàng)造更加方便、舒適、優(yōu)美、安全的工作和生活環(huán)境。要以保障和改善民生為重點(diǎn),切實(shí)解決人民群眾特別是農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,在優(yōu)化就業(yè)環(huán)境、提升社會(huì)保障水平等各方面加快步伐,不斷提高社會(huì)和諧程度。如果推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化僅僅是為了擴(kuò)馬路、建高樓,搞幾個(gè)政績工程或社區(qū),而導(dǎo)致農(nóng)民失地失業(yè)失保障,農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害或進(jìn)城農(nóng)民工難以融入城市社會(huì),形成新二元結(jié)構(gòu),那么就偏離了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本方向。而浙江省紹興縣推進(jìn)的農(nóng)村“三有一化”,即“有保障、有股份、有技能、社區(qū)化(自治化)”綜合改革,形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局,值得借鑒?！?/p>

[1]張計(jì)成.英國城鄉(xiāng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].城市問題,2007(1):97-99.

[2]姜小莉.發(fā)達(dá)國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及特點(diǎn)[N].常州日?qǐng)?bào),2010-04-22.

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責(zé)任編輯:黃 杰

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1004-1605(2010)10-0088-05

趙紅(1967-),女,山東東平人,中共泰安市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副主任、教授,主要研究方向?yàn)槌鞘谢?/p>