謝子言

制定一個(gè)好的“十二五”規(guī)劃并不困難，關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型能否突破。2003年，政府已經(jīng)提出了政府轉(zhuǎn)型，但政府轉(zhuǎn)型和其自身利益問(wèn)題日益緊密地捆綁在一起，政府自身利益傾向形成的非局部性和非個(gè)別性，加深了政府轉(zhuǎn)型的困難度。

中國(guó)的“十二五”規(guī)劃處在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn)，同樣也是中國(guó)邁向小康社會(huì)的歷史關(guān)鍵點(diǎn)。

1月19日，國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合亞洲開(kāi)發(fā)銀行舉行“中國(guó)‘十二五規(guī)劃的方向和政策國(guó)際研討會(huì)”，國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平宣布，“十二五”規(guī)劃編制工作已全面啟動(dòng)。距離中國(guó)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)只有兩個(gè)“五年規(guī)劃”期，“十二五”規(guī)劃對(duì)于目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。按照慣例，2010年下半年召開(kāi)的十七屆五中全會(huì)的重要議題將是審議“十二五”規(guī)劃，并于2011年3月提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議。目前，全國(guó)各省市區(qū)和國(guó)家部委正在緊鑼密鼓編制各自的“十二五”規(guī)劃，并向中央遞交建議。

擔(dān)綱部分國(guó)家“十二五”規(guī)劃課題研究的國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，根據(jù)中國(guó)五年規(guī)劃編制流程，“十二五”規(guī)劃編制包括前期研究、編制起草、論證銜接、審批發(fā)布四個(gè)階段。第一個(gè)階段從去年9月起到2010年1月底，開(kāi)展重大問(wèn)題研究，起草完成規(guī)劃思路。第二個(gè)階段是從2010年2月到7月底，組織開(kāi)展總體規(guī)劃的研究起草，形成總體規(guī)劃框架，部署國(guó)家級(jí)重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。第三個(gè)階段是從2010年8月到11月，主要任務(wù)是起草論證完善規(guī)劃綱要草案。最后就是在2011年初，完成規(guī)劃綱要草案編制，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審定后提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議。最后會(huì)以國(guó)家發(fā)改委或國(guó)務(wù)院文件的形式發(fā)布綱要?！捌鋵?shí)這也是每次五年規(guī)劃制訂的慣例?！?/p>

汪玉凱表示，事實(shí)上，“十二五”規(guī)劃就會(huì)為2020年全面建成小康社會(huì)的這一目標(biāo)做準(zhǔn)備，而不會(huì)僅僅是2011～2015年的五年規(guī)劃。

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到經(jīng)濟(jì)，社會(huì)并舉

“‘十二五規(guī)劃與此前的11個(gè)規(guī)劃有著本質(zhì)的差別。過(guò)去的11個(gè)規(guī)劃追求‘國(guó)強(qiáng)，‘十二五規(guī)劃則追求‘民富?！眹?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)王一鳴表示，“十二五”規(guī)劃是新中國(guó)60年后的一次再出發(fā)，應(yīng)該有一個(gè)新的發(fā)展思路，“十二五”規(guī)劃的時(shí)代背景首先是全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀；其次是世界經(jīng)濟(jì)格局面臨深度調(diào)整。

經(jīng)過(guò)30多年的改革，目前中國(guó)人均GDP首次達(dá)到3200美元，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元以上、開(kāi)始進(jìn)入-工業(yè)化中后期，這一時(shí)期的發(fā)展思路肯定與過(guò)去不同?！笆濉币约耙院笠粋€(gè)較長(zhǎng)時(shí)期，提高居民收入、縮小各種差距、富裕人民群眾應(yīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的全新思路和戰(zhàn)略。

在中國(guó)歷史上前11個(gè)計(jì)劃或規(guī)劃中，政策重點(diǎn)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展即“強(qiáng)國(guó)”的諸領(lǐng)域內(nèi)，這是由當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性決定的。中央黨校研究室副主任周天勇認(rèn)為，“十二五”期間要較好地解決分配不公問(wèn)題、規(guī)劃思路要從“公要多一些，私要少一些”、“計(jì)劃要多一些，市場(chǎng)要少一些”、“政府負(fù)主要支付責(zé)任，社會(huì)居民主要接受國(guó)家福利”、“公平重一些，效率輕一些”等傳統(tǒng)的思維定式中解放出來(lái)。“要制定一個(gè)長(zhǎng)期的提高國(guó)家福利的戰(zhàn)略規(guī)劃，為建立一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力和公平正義的福利國(guó)家打下基礎(chǔ)?！?/p>

周天勇表示，從近幾年的情況看，中國(guó)社會(huì)的很多問(wèn)題都跟貧富差距和民眾的普遍不富裕有著直接的關(guān)系。如結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問(wèn)題、消費(fèi)和內(nèi)需不足的問(wèn)題，乃至一些群體性事件，都有著貧富分化的影子。貧富分化甚至直接影響到中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。所以，“十二五”規(guī)劃政策的著力點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到把提高居民收入、縮小貧富差距、富裕人民群眾作為全新思路和戰(zhàn)略。圍繞著如何“富民”問(wèn)題，制定行動(dòng)路線圖。

從“九五”計(jì)劃開(kāi)始，經(jīng)歷的幾個(gè)計(jì)劃都強(qiáng)調(diào)“增長(zhǎng)”，而“十二五”則很可能定調(diào)“均衡”。即區(qū)域間的均衡、貧富差距的均衡、大城市與小城鎮(zhèn)的均衡、公共服務(wù)的均衡等等。汪玉凱表示，“在唯GDP論的考核制度下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)忙于抓項(xiàng)目、抓招商引資，服務(wù)型政府建設(shè)相對(duì)滯后。政府資源向國(guó)有企業(yè)、向投資傾斜，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足且十分不均衡?！?/p>

隨著分工和交易日益復(fù)雜，公共領(lǐng)域空間也在不斷擴(kuò)展，需要政府切實(shí)將主要精力轉(zhuǎn)移到向全體公民提供公共服務(wù)上來(lái)。中國(guó)社科院學(xué)部委員李京文認(rèn)為，中國(guó)不宜再把GDP增長(zhǎng)目標(biāo)列為“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心，也不宜再提“保八”等政策口號(hào)，更不宜將GDP增長(zhǎng)目標(biāo)作為地方政策的目標(biāo)和干部考核的唯一依據(jù)。“此前相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，由于發(fā)展是我們的第一要?jiǎng)?wù)，在不少地方的人事任免和干部選拔中，最主要的依據(jù)就是GDP增長(zhǎng)等硬邦邦的‘政績(jī)，一些地方因此出現(xiàn)了唯GDP增速論干部上下的簡(jiǎn)單做法。這樣造成的不利后果，就是部分地方領(lǐng)導(dǎo)單純追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

從1990年代末期起，中國(guó)將醫(yī)療、教育、房地產(chǎn)等公共品強(qiáng)行推入市場(chǎng)交易。由于這些公共品幾乎是必需品，所謂“交易”就變成了完全失去了自由選擇的強(qiáng)制?？紤]到房地產(chǎn)、教育、醫(yī)療等公共品在現(xiàn)代生活消費(fèi)中所占的極高比例，這些與剝奪無(wú)異的市場(chǎng)化可以帶動(dòng)的交易規(guī)模將是一個(gè)天文數(shù)字，而其制造GDP的能力與傳統(tǒng)商品完全不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。

相當(dāng)一部分人實(shí)際上在轟轟烈烈的市場(chǎng)化改革中，受到了絕對(duì)剝奪。與改革之前相比，中國(guó)底層民眾尤其是農(nóng)民在醫(yī)療、教育等方面所遭受的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了他們貨幣財(cái)富的增加。在這場(chǎng)以官員與國(guó)企為主體的精英聯(lián)盟主導(dǎo)的機(jī)會(huì)主義明顯的“搶蛋糕”財(cái)富大分配中，什么社會(huì)公正、什么道德原則，統(tǒng)統(tǒng)都成了百無(wú)一用的書(shū)生之見(jiàn)。特殊利益集團(tuán)專業(yè)化水平的提高更使這種“搶蛋糕”行為變得相當(dāng)專業(yè)和隱蔽。普通百姓對(duì)這種職業(yè)化行為表現(xiàn)得相當(dāng)無(wú)奈。

顯然，失衡所帶來(lái)的社會(huì)沖突，已經(jīng)引起決策部門(mén)的關(guān)注，國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民表示，“十二五”規(guī)劃會(huì)把社會(huì)發(fā)展擺在現(xiàn)代化建設(shè)更加突出的位置。樹(shù)立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者均衡原則，把經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，生態(tài)效益放在同等重要位置。

國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平認(rèn)為，“十二五”期間，中國(guó)將深化收入分配制度改革，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，增加農(nóng)民和城鎮(zhèn)低收入者收入，擴(kuò)大中等收入者比重，為擴(kuò)大居民消費(fèi)需求提供支撐。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)余斌表示收入分配調(diào)整往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，既是推動(dòng)改革和利益調(diào)整的關(guān)節(jié)點(diǎn)，也是改革和調(diào)整的難點(diǎn)。“十二五”期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入新的階段，特別是在國(guó)際金融危機(jī)沖擊后，世界經(jīng)濟(jì)格局將發(fā)生明顯的調(diào)整和變化，要保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)在更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，必須推動(dòng)我國(guó)收入分

配結(jié)構(gòu)調(diào)整。讓最廣大的人民群眾公平分享改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使其更有利于內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型的平衡增長(zhǎng)。

輕項(xiàng)目，重區(qū)劃

在“十二五”規(guī)劃編制前期動(dòng)員的時(shí)候，不少省市都強(qiáng)調(diào)在國(guó)家加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)背景下編制的規(guī)劃這樣一個(gè)不同以往的事實(shí)。

目前國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)陸續(xù)召開(kāi)了東部、中部、西部、東北地區(qū)的“十二五”規(guī)劃座談會(huì)，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)成為地方的共同建議。

在1月16日舉行的“十二五”規(guī)劃基本思路中部和東北地區(qū)座談會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委主任張平指出，“十二五”時(shí)期是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。能否實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)。

2009年以來(lái)，接二連三出臺(tái)的國(guó)家級(jí)區(qū)域振興規(guī)劃幾乎覆蓋全國(guó)每一個(gè)地區(qū)。這一現(xiàn)象引發(fā)了各界的關(guān)注。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長(zhǎng)范恒山表示，規(guī)劃的制定和頒布都是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，而不是著眼于某個(gè)地方的局部利益。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中央和地方的分稅制及事權(quán)的下放，導(dǎo)致了地方政府圍繞地區(qū)GDP的稅收增長(zhǎng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)和沖動(dòng)，形成了一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)由地方政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局。一些地方政府競(jìng)相制定不切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，不僅導(dǎo)致各地區(qū)之間各自為戰(zhàn)和重復(fù)建設(shè)，而且?guī)?lái)嚴(yán)重的惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序開(kāi)發(fā)。

不過(guò)這些規(guī)劃仍需要和總體規(guī)劃相銜接，除總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃外，國(guó)家還將有單項(xiàng)規(guī)劃等與之銜接，并服從中央正在制定的關(guān)于“十二五”規(guī)劃發(fā)展的相關(guān)建議。

國(guó)家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司牽頭研究“十二五”規(guī)劃中區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方案，“不輕易提新戰(zhàn)略、造新詞，以免政策混亂?！眹?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院地區(qū)所副所長(zhǎng)肖金成表示，“‘九五計(jì)劃以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃提出了很多新概念，諸如‘小城鎮(zhèn)建設(shè)、‘縣域經(jīng)濟(jì)、‘區(qū)域協(xié)調(diào)等等，‘十二五規(guī)劃更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)‘落實(shí)，將這些年提出的戰(zhàn)略落到實(shí)處，出臺(tái)具體措施?！?/p>

顯然，中國(guó)在“十一五”末期頻繁地頒布區(qū)域振興規(guī)劃，一定程度上是在為制定“十二五”規(guī)劃打基礎(chǔ)。各類區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的目的是為了避免區(qū)域城市之間因不注重自身特點(diǎn)，而出現(xiàn)盲目的“效仿建設(shè)”效應(yīng)。

“以行政區(qū)為板塊的區(qū)域發(fā)展導(dǎo)致無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域封鎖、各自為戰(zhàn)，并不利于一體化進(jìn)程。這些都是‘十二五規(guī)劃要直面的問(wèn)題。”肖金成表示，“許多地區(qū)不顧自身的資源環(huán)境承載能力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢(shì)，圍繞地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目開(kāi)發(fā)和追求經(jīng)濟(jì)總量的翻番?！倍@些發(fā)展往往以浪費(fèi)資源、犧牲環(huán)境為代價(jià)，造成長(zhǎng)期的、整體的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)損失，許多地區(qū)甚至付出了難以挽回的代價(jià)?！啊晃鍥](méi)有能夠落實(shí)到位的主體功能區(qū)劃分很可能在‘十二五通過(guò)區(qū)域規(guī)劃的形式進(jìn)行完善和落實(shí)，這樣，一些省的積極性會(huì)大些。不至于引發(fā)硬性反彈?！?/p>

結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵在政府轉(zhuǎn)型

楊偉民表示雖然國(guó)際環(huán)境、經(jīng)濟(jì)格局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將會(huì)怎樣變化目前還難以判斷，但無(wú)論世界經(jīng)濟(jì)如何調(diào)整和變化，中國(guó)決心對(duì)自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整已成共識(shí)。“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及尋求發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。是‘十二五規(guī)劃的主線。”

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)歷經(jīng)多次調(diào)整，然而，本輪調(diào)整與以往不同的意義在于，上世紀(jì)80年代以前的調(diào)整無(wú)一例外都是以短缺為背景，但自1990年代以來(lái)，中國(guó)的短缺背景就在不斷淡出，直至轉(zhuǎn)化成本輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的產(chǎn)能過(guò)剩背景。

回顧以往，1981-1985年的“六五”時(shí)期，后期固定資產(chǎn)投資規(guī)模過(guò)大，貨幣發(fā)行過(guò)多，對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)產(chǎn)生了不利影響；1991～1995年的“八五”時(shí)期，1994年通貨膨脹率一度超過(guò)了20％；2006年至今的“十一五”時(shí)期，依靠投資和出口拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式未有實(shí)質(zhì)性改變，居民消費(fèi)率逐步下降，能源消費(fèi)總量持續(xù)攀升?？梢?jiàn)，可持續(xù)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整等中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾已日益明顯，在此背景下，“十二五”規(guī)劃的重要性不言自明。

王一鳴表示，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境將是一個(gè)“緩慢復(fù)蘇的世界經(jīng)濟(jì)”。金融危機(jī)使全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)艱難的調(diào)整過(guò)程，短期內(nèi)可能難以再現(xiàn)上一輪的高速增長(zhǎng)。因此，在重新調(diào)整過(guò)程中，摩擦和動(dòng)蕩可能會(huì)貫穿整個(gè)“十二五”期間。

但是，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整起來(lái)的難度都非常大，汪玉凱認(rèn)為，這主要涉及政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的制定問(wèn)題。作為具有相對(duì)的獨(dú)立利益的主體，地方政府有著自己的目標(biāo)函數(shù)(功勞被承認(rèn)、官員被提拔等)，在政府績(jī)效考核指標(biāo)體系沒(méi)有改變的情況下，追求GDP的增長(zhǎng)依然是其工作的重點(diǎn)，任何改變?cè)薪?jīng)濟(jì)路徑依賴的動(dòng)力都不足。

在2009年中國(guó)經(jīng)濟(jì)“保八”無(wú)懸念之后，中央政府開(kāi)始警覺(jué)國(guó)內(nèi)投資的過(guò)快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為此，去年年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確定調(diào)，2010年固定資產(chǎn)投資保持適度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目。然而，盡管中央釋放了調(diào)控政府投資驅(qū)動(dòng)的信號(hào)，但地方政府被點(diǎn)燃的投資熱情在今年仍有增無(wú)減。

2010年四川計(jì)劃全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額達(dá)1.05萬(wàn)億元，其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目個(gè)數(shù)、金額創(chuàng)歷年新高；山東敲定了1.98萬(wàn)億元的結(jié)構(gòu)調(diào)整投資大盤(pán)子，占今年計(jì)劃總投資的比重約88％；河北省提出2010年要重點(diǎn)項(xiàng)目安排1300項(xiàng)，總投資1.6萬(wàn)億元，年度投資計(jì)劃2500億元以上；而江蘇省則計(jì)劃安排省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目200個(gè)，總投資1.7萬(wàn)億元，增長(zhǎng)24％；浙江寧波一個(gè)市也敲下了全年100個(gè)大項(xiàng)目，涉及總投資2800億，投入的力度歷史空前。此外，重慶已經(jīng)發(fā)出了“今年開(kāi)始要大干，3年大變樣，10年脫胎換骨”的號(hào)令，開(kāi)始猛推“大投資、大基地、大支柱”戰(zhàn)略。

今年地方投資大躍進(jìn)的苗頭日益明顯，靠上項(xiàng)目、抓投資搞經(jīng)濟(jì)的勢(shì)頭絲毫未見(jiàn)收手，這種大干快上的投資“大躍進(jìn)”浪潮可能加速中國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪過(guò)熱風(fēng)險(xiǎn)，也將讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)在“重量輕質(zhì)”的增長(zhǎng)怪圈中繼續(xù)掙扎。實(shí)際上，在驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”中，去年12月出口17.7％的強(qiáng)勁增長(zhǎng)已開(kāi)始顯露今年中國(guó)出口貿(mào)易的向好勢(shì)頭，擴(kuò)大消費(fèi)需求又是今年中央擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)任務(wù)，這兩者都比去年要樂(lè)觀一些，投資大膨脹的持續(xù)格局無(wú)疑是火上加油。

“在今年中國(guó)出口向好和消費(fèi)穩(wěn)增的形勢(shì)下，地方投資大比拼的局面可能加速中國(guó)經(jīng)濟(jì)新一輪過(guò)熱風(fēng)險(xiǎn)。只是在地方財(cái)力并不樂(lè)觀的情況下，這也將進(jìn)一步推高地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，讓中國(guó)經(jīng)濟(jì)促轉(zhuǎn)型變得難上加難。”周天勇表示，未來(lái)一年最刺激的財(cái)經(jīng)題材將是“十二五”規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變能否在“十二五”期間得到貫徹落實(shí)，關(guān)鍵看中央和地方政府在政績(jī)考核以及財(cái)稅關(guān)系上能不能理順，“這才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在?！?/p>