秦麗娜，單 軍

（北京市水利水電技術(shù)中心，100073，北京）

一、項目基本情況

北京市利用世行貸款發(fā)展節(jié)水灌溉項目是北京市利用外資發(fā)展節(jié)水灌溉的第一個項目，項目實(shí)施期5年（2001—2005年）。包括朝陽、通州、大興、房山、昌平、密云和平谷等7個區(qū)縣的36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展節(jié)水灌溉面積15 000 hm2，總投資3.6億元（其中利用世行貸款1.4億元，各級配套資金2.2億元）。項目的技術(shù)路線是按照“以供定需”采取水利工程的、農(nóng)業(yè)與農(nóng)藝的、林業(yè)與環(huán)保及管理的多項措施的優(yōu)化集成，本著宏觀效益與微觀效益兼顧的原則，全面提高水的利用效率和效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三大效益統(tǒng)一，達(dá)到“農(nóng)業(yè)增效與農(nóng)民增收、真實(shí)節(jié)水和水資源的可持續(xù)利用”的三大目標(biāo)，促進(jìn)項目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

二、項目前期的管理

1.建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)多部門聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)小組

世行節(jié)水灌溉項目是一個跨行業(yè)、跨部門的項目，涉及水利、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、計劃等多個方面。為了加強(qiáng)對涉外項目的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，北京市以京編〔1999〕13號文件明確：北京市世界銀行、亞洲開發(fā)銀行項目領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一負(fù)責(zé)利用世行、亞行貸款項目的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，領(lǐng)導(dǎo)小組組長和副組長分別由常務(wù)副市長和分管副市長擔(dān)任，市政府通過統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，促使計劃、財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門形成一盤棋，把項目納入全市規(guī)劃發(fā)展之中，在項目安排、資金配套等方面給予優(yōu)先支持，為項目的后期實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

2.提前計劃配套資金與周轉(zhuǎn)資金

根據(jù)《項目協(xié)定》和《貸款協(xié)定》，項目利用世界銀行貸款1.4億元；市各級配套資金2.2億元，占總投資的60%。1999年市財政局下發(fā)了京財農(nóng)〔1999〕10號文件“關(guān)于利用世行貸款發(fā)展節(jié)水灌溉工程國內(nèi)配套資金和還款意見的函”，在文件中從資金、計劃、政策等方面為項目實(shí)施創(chuàng)造條件。市項目辦積極主動與市財政局保持經(jīng)常溝通，使市級配套資金在2000年提前進(jìn)行了安排，2000年和2001年共安排配套資金2 380萬元，占當(dāng)年計劃配套資金的100%。區(qū)縣級財政配套資金，根據(jù)區(qū)縣配套資金額度，優(yōu)先納入?yún)^(qū)縣財政預(yù)算，根據(jù)項目進(jìn)展情況及時下?lián)苜Y金。配套資金的提前計劃管理為項目的實(shí)施提供了可靠的資金保證。

提前安排一定額度的周轉(zhuǎn)金。因?yàn)楸卷椖繛樘峥顖筚~制，即先由國內(nèi)資金墊資，工程完成后憑相關(guān)證明到世行駐中國代表處報賬以提取貸款。因此，在采購方面，造成了采購的困難，為此通過與市財政局反復(fù)協(xié)商，最終根據(jù)實(shí)施情況安排了一定額度的周轉(zhuǎn)金，用于市級項目辦統(tǒng)一組織實(shí)施項目的招標(biāo)采購，從而加快了項目的實(shí)施進(jìn)度。

3.建立健全項目管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)人員和職責(zé)

為保證項目的及時有效實(shí)施，協(xié)調(diào)參與項目的各級政府部門和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，成立了市、區(qū)兩級節(jié)水灌溉項目辦公室和貸款辦公室。市級節(jié)水灌溉項目辦公室具體負(fù)責(zé)項目的實(shí)施，辦公室設(shè)在市水務(wù)局。貸款辦公室不單獨(dú)設(shè)立，其職能由市、區(qū)財政局承擔(dān)，負(fù)責(zé)貸款和配套資金的財務(wù)管理。區(qū)縣項目辦由政府及所屬農(nóng)委或農(nóng)辦、計劃、財政、水利、農(nóng)業(yè)等部門及項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)共同組成，負(fù)責(zé)本區(qū)縣項目的重大事宜，辦公室設(shè)在區(qū)縣水務(wù)局。

為了進(jìn)一步明確責(zé)任，市水務(wù)局以《關(guān)于北京市世行節(jié)水灌溉項目辦公室內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》，明確了節(jié)水灌溉項目辦公室主任、副主任以及內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置。市項目辦公室內(nèi)設(shè)綜合部、工程技術(shù)部、財務(wù)管理部、科研與咨詢部，明確了部門之間的職責(zé)，確定了部門的負(fù)責(zé)人及每個人的崗位職責(zé)，實(shí)行分層次管理，使世行節(jié)水灌溉項目管理工作的各個環(huán)節(jié)嚴(yán)謹(jǐn)而有序。

4.項目設(shè)計與市政府重點(diǎn)工作緊密結(jié)合

項目前期設(shè)計與當(dāng)時市政府工作重點(diǎn)緊密結(jié)合，北京市政府提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略思路，要求不斷更新治水管水理念，從工程水利向資源水利轉(zhuǎn)變。世行項目的設(shè)計在結(jié)合上述思路的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，項目按照“新時期治水思路的實(shí)驗(yàn)區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化農(nóng)民致富的效益區(qū)、郊區(qū)水利與國際接軌的展示區(qū)”的目標(biāo)定位，使項目更有生命力。

三、項目實(shí)施期管理

1.嚴(yán)格執(zhí)行計劃貸款管理模式

計劃貸款管理模式是指分年度對各子項目實(shí)施進(jìn)度的計劃編制、審查、評估以及實(shí)施的程序。計劃貸款管理模式貫穿在整個項目的全過程中，并且在子項目的設(shè)計和實(shí)施過程中，結(jié)合強(qiáng)有力的反饋程序MIS系統(tǒng)及獨(dú)立監(jiān)測評價系統(tǒng)，以利于項目后幾年實(shí)施中改進(jìn)和提高。在貸款的實(shí)施過程中，其前期資金自籌解決，以后根據(jù)項目進(jìn)度以提款報賬方式向世行申請資金進(jìn)行回補(bǔ)。由于項目的前期工作時間較長，項目區(qū)現(xiàn)狀變化較大，區(qū)縣項目辦在編制年度計劃前，首先要進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究，充分聽取各部門及農(nóng)民意見后，適時提出項目的調(diào)整計劃。市項目辦嚴(yán)格管理子項目設(shè)計與計劃調(diào)整程序，完全按照規(guī)定的管理權(quán)限，進(jìn)行子項目設(shè)計和計劃調(diào)整的審批，使項目的建設(shè)更加符合項目發(fā)展的實(shí)際情況，更好地發(fā)揮效益。

2.嚴(yán)格控制工程質(zhì)量

本項目通過優(yōu)化設(shè)計、工程建設(shè)“四制”、質(zhì)監(jiān)、全程程序化檢查等方式來控制。在優(yōu)化設(shè)計上，選取優(yōu)質(zhì)的設(shè)計團(tuán)隊，圍繞項目的核心技術(shù)路線進(jìn)行設(shè)計，對每一個子項目區(qū)進(jìn)行水平衡分析，對灌溉技術(shù)的選擇進(jìn)行審核，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)和管理措施進(jìn)行實(shí)地勘查后提出方案，提出財務(wù)和還款計劃的準(zhǔn)備。項目全程采取招標(biāo)投標(biāo)制，最大范圍地通過招標(biāo)選擇施工方，以保證工程的施工質(zhì)量、貨物的供給質(zhì)量和咨詢服務(wù)質(zhì)量。工程全程監(jiān)理參加，實(shí)時監(jiān)控項目的質(zhì)量和進(jìn)度。分部工程和單項工程結(jié)束后接受質(zhì)量監(jiān)督的嚴(yán)格檢查和抽查。

3.嚴(yán)格資金管理

項目資金由市財政局統(tǒng)一管理。針對世行貸款嚴(yán)格實(shí)行報賬制的特點(diǎn)，在項目執(zhí)行中，把世行報賬制的資金管理方式和國內(nèi)配套資金管理緊密有機(jī)地結(jié)合起來。區(qū)縣項目辦根據(jù)年度計劃將所需市級配套資金上報市項目辦，市項目辦經(jīng)過審查匯總后上報市水務(wù)局，市水務(wù)局將世行項目計劃配套資金納入當(dāng)年的農(nóng)水資金計劃，統(tǒng)一報市財政局。市財政局根據(jù)年度計劃核算的世行貸款金額，納入市財政預(yù)算，統(tǒng)籌安排。為了提高提款報賬的及時性，市項目辦與市財政局共同編制了《北京市世界銀行貸款節(jié)水灌溉項目提款報賬管理辦法》，明確了提款報賬的程序、支持性文件的內(nèi)容和要求，使得提款報賬工作管理更加規(guī)范。同時，在項目資金的使用上，全部通過招標(biāo)采購進(jìn)行，保障資金的高效率使用。

4.全過程監(jiān)督管理

北京市世行節(jié)水灌溉項目引入管理信息系統(tǒng)（MIS）和監(jiān)測評價系統(tǒng)作為管理手段，不僅為世行節(jié)水灌溉項目的順利實(shí)施提供了有力保障，也為北京市其他農(nóng)業(yè)水利項目帶來了新的管理理念。

MIS系統(tǒng)中包含了工程建設(shè)、物資采購和技術(shù)援助等大量信息，通過MIS系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)對整個項目的全過程管理，實(shí)現(xiàn)了項目計劃、項目內(nèi)容、項目合同、資金管理和項目采購的綜合管理，從中可以發(fā)現(xiàn)問題、找出問題的原因。這種系統(tǒng)化管理大大提高了管理人員綜合分析和解決問題的能力，使項目管理更加科學(xué)化。

世行節(jié)水灌溉項目的監(jiān)測評價是項目管理的重要組成部分，具有相對獨(dú)立性，通過對項目的目標(biāo)監(jiān)測和進(jìn)度監(jiān)測，可以及時掌握項目建設(shè)進(jìn)度、已建子項目區(qū)運(yùn)行狀況、各項設(shè)計目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果及存在的主要問題，為項目示范推廣提供充分依據(jù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及時提供農(nóng)田墑情、苗情監(jiān)測信息，為項目區(qū)建成后環(huán)境改善成果分析提供可靠的評價依據(jù)。

5.充分發(fā)揮專家的知識力量和現(xiàn)有技術(shù)成果

市項目辦于2001年9月聘請了項目程序管理、工程施工、水利項目規(guī)劃設(shè)計、農(nóng)業(yè)和林業(yè)的規(guī)劃設(shè)計、工程概預(yù)算、項目的監(jiān)測評價、科學(xué)研究和灌溉試驗(yàn)、SIDD組織與管理等方面有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家建立了市級流動專家組。加強(qiáng)對工程建設(shè)的指導(dǎo)，提高水利、農(nóng)業(yè)和林業(yè)的綜合節(jié)水增產(chǎn)效益，完善工程項目的后續(xù)管理。專家組按照分工，認(rèn)真做好咨詢、培訓(xùn)工作，嚴(yán)把設(shè)計關(guān)和施工進(jìn)度、質(zhì)量關(guān)。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，專家組及時提出解決意見，供各級項目辦參考，為以后的工作打下了良好的基礎(chǔ)。專家組卓有成效的工作對世行節(jié)水灌溉項目的順利實(shí)施起到了十分重要的作用。在技術(shù)支持上，市項目辦充分發(fā)揮首都科研實(shí)力強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢，在項目的實(shí)施過程中，積極與北京市的一些科研院所及大中專院校廣泛聯(lián)系，充分利用現(xiàn)有的科技成果，達(dá)到了省時間、見效快的目的。

6.注重培訓(xùn)

世行節(jié)水灌溉項目要真正實(shí)現(xiàn)“三大目標(biāo)”，就需要通過項目的實(shí)施，培養(yǎng)出掌握先進(jìn)的管理知識、能與國際接軌的高素質(zhì)人才。項目實(shí)施以來，有300人次參加了水利部世行項目辦組織的項目管理、水利現(xiàn)代化建設(shè)、MIS、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)、農(nóng)業(yè)投資政策等的實(shí)地考察和學(xué)習(xí)。舉辦全市的咨詢采購培訓(xùn)班、監(jiān)測評價培訓(xùn)研討會、SIDD培訓(xùn)研討會等培訓(xùn)班，參加培訓(xùn)人員達(dá)2萬人次。這些活動的開展有助于各級項目辦項目管理人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)世行節(jié)水灌溉項目先進(jìn)的節(jié)水理念和管理知識，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，引進(jìn)國內(nèi)外先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)和科學(xué)的決策管理辦法，通過項目的實(shí)施培養(yǎng)出一批能與國際接軌的管理人才。

7.程序化的檢查模式

世行代表處和水利部項目辦對項目每年進(jìn)行兩次檢查，市項目辦每月對實(shí)施區(qū)縣進(jìn)行一次檢查，這種程序化的檢查管理模式在項目實(shí)施過程中起到了重要作用。它不僅是監(jiān)督檢查項目的一種手段，更是為不同層次的管理部門提供了近距離交流溝通的機(jī)會。大家在檢查的過程中對項目實(shí)施的具體問題進(jìn)行適時有效的交流，共同討論，提出有效的解決途徑，為項目的順利實(shí)施提供了保證。

四、項目建后運(yùn)行管理

項目實(shí)施過程中，在管理上引進(jìn)了國際通用的先進(jìn)理念和管理模式——“用水者協(xié)會（WUA）”。它突出的特點(diǎn)就是讓廣大農(nóng)民積極參與到灌排區(qū)運(yùn)行和管理工作中來，通過農(nóng)民用水者協(xié)會的形式，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我維護(hù)，使灌排區(qū)逐步達(dá)到良性循環(huán)發(fā)展。北京市項目在7個區(qū)縣建立1個區(qū)級農(nóng)民用水者協(xié)會，30個鎮(zhèn)級農(nóng)民用水者協(xié)會，99個村級分會。經(jīng)過項目試點(diǎn)的實(shí)踐，農(nóng)民用水者協(xié)會這種形式深受廣大農(nóng)民用水戶的歡迎，取得了良好的社會和經(jīng)濟(jì)效益，為灌區(qū)改造與管理體制改革提供了可借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

北京市世行節(jié)水灌溉項目的示范作用得到充分認(rèn)可，北京市水務(wù)局在充分結(jié)合自身特點(diǎn)的基礎(chǔ)上對這一做法進(jìn)行了推廣。繼續(xù)落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，堅持“向觀念要水、向機(jī)制要水、向科技要水”，緊緊圍繞“飲水安全、用水計量、節(jié)水高效、雨洪管理、中水回用”的新農(nóng)村循環(huán)水務(wù)目標(biāo)，強(qiáng)化基層水務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，組建了125個農(nóng)民用水者協(xié)會、3 927個村分會，建立了一支10 800人的農(nóng)村管水員隊伍，初步形成了市水務(wù)局—區(qū)縣水務(wù)局—基層水務(wù)站—農(nóng)民用水者協(xié)會及農(nóng)村管水員隊伍的“四級”水務(wù)管理體制，解決了長期以來村級水務(wù)管理缺位問題，為實(shí)現(xiàn)精細(xì)管理水資源提供了體制保障，加快推進(jìn)了“由農(nóng)村水利向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù)轉(zhuǎn)變，由工程水利向資源水務(wù)轉(zhuǎn)變”。

[1]吉喆，魯媛媛.發(fā)展科學(xué)灌溉實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展——“世行貸款節(jié)水灌溉項目”調(diào)查報告[J]. 財經(jīng)界,2007（2）.

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