鄭玉顏 關(guān)敬輝

(東莞市城建規(guī)劃局編研中心,523129,東莞∥第一作者,工程師)

1 發(fā)展城市軌道交通的約束條件

香港政府的軌道發(fā)展研究報(bào)告中,對(duì)地鐵系統(tǒng)作了一個(gè)簡(jiǎn)明的評(píng)價(jià):“作為道路外的大型運(yùn)輸,鐵路能降低對(duì)道路系統(tǒng)的壓力,刺激土地發(fā)展?jié)摿?且不帶來空氣污染。地鐵系統(tǒng)是一種可信賴的、舒適的、高效的交通模式。但是,地鐵系統(tǒng)的建設(shè)成本很高,運(yùn)營(yíng)也沒有公車那么有彈性,從財(cái)政上來看,只有當(dāng)?shù)罔F服務(wù)于人口密度很高的地區(qū)才可行?！盵1]

可見,地鐵系統(tǒng)具有更高效、更環(huán)保等優(yōu)點(diǎn),但存在投資巨大的問題。這種投資成本因當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、交通狀況和系統(tǒng)的復(fù)雜性而大有不同。Mayer和Dauby[2]于2002年提出了城市軌道交通建設(shè)每公里所需資金的參考數(shù)值:在同一水平的輕軌要960～3 000萬美元,地鐵需要6 000～18 000萬美元。表1列出了香港地鐵的建設(shè)費(fèi)用,可知地鐵建設(shè)費(fèi)用之巨大。另外,地鐵系統(tǒng)的啟動(dòng)資金以及運(yùn)營(yíng)管理的費(fèi)用也非常高,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,還有設(shè)施升級(jí)和更換等高額支出。

表1 香港地鐵系統(tǒng)的建設(shè)費(fèi)用

根據(jù)我國國內(nèi)的相關(guān)政策,在提供交通基礎(chǔ)設(shè)施方面,政府的角色已從供應(yīng)者轉(zhuǎn)為管理者和推動(dòng)者。在城市軌道交通建設(shè)過程中,當(dāng)?shù)卣淖饔每蓮V義地分為三方面:決策,提供經(jīng)費(fèi),營(yíng)造有利投資環(huán)境。城市軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)高、時(shí)間長(zhǎng),投資回報(bào)周期更長(zhǎng),所以地方政府對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支持作用顯得特別關(guān)鍵。而保證建設(shè)資金來源是發(fā)展城市軌道交通面臨的首要問題。

2 城市軌道交通建設(shè)中面臨的問題

針對(duì)如何保證建設(shè)資金來源這一課題,本文主要探討我國軌道交通系統(tǒng)發(fā)展過程中所面臨的技術(shù)障礙、融資缺口和負(fù)擔(dān)差距等三個(gè)問題。

2.1 技術(shù)障礙

軌道交通系統(tǒng)的技術(shù)包括硬件和軟件。硬件包括土木工程、機(jī)電工程和電子工程等。軟件包括項(xiàng)目管理、合同管理、質(zhì)量管理、環(huán)境管理和顧客服務(wù)等。我國的土木工程和基本機(jī)電工程專業(yè)技術(shù)是足夠的,但若以控制工程和“軟技能”來說,我國仍落后于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家。事實(shí)上,我國現(xiàn)代控制工程和“軟技能”也是由于上海和廣州要發(fā)展地鐵系統(tǒng)而建立起來的,所以需要引進(jìn)這些技術(shù)(最少中短期內(nèi)),但這會(huì)導(dǎo)致花費(fèi)大量外匯。

2002年時(shí),我國內(nèi)地已有33個(gè)城市擁有200萬以上居民。其中的10個(gè)城市分別位于我國中西部。這些地區(qū)的外商投資和出口量均相當(dāng)?shù)汀Ｋ?在我國并非所有大城市都能通過引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)來克服技術(shù)障礙。更多的國內(nèi)城市有必要尋求不同的發(fā)展戰(zhàn)略來縮小技術(shù)的差距。此外,不同層次的城市發(fā)展運(yùn)輸系統(tǒng)時(shí),選擇合適的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)是非常重要的。例如:小城市可以發(fā)展那些速度和容量較低的、主要依靠本地技術(shù)的交通系統(tǒng);應(yīng)在試圖建設(shè)地鐵系統(tǒng)前先實(shí)施公交專用道和其他公交優(yōu)先計(jì)劃等。較大的城市如人口、經(jīng)濟(jì)和政治中心等,可能需要更依賴國外技術(shù)來發(fā)展地鐵系統(tǒng)。此外,替代性技術(shù)也是很重要的,如輕軌是載客量較小的城市軌道交通,可作為地鐵與公交車之間交通系統(tǒng)的選擇。

文獻(xiàn)[3]建議,只有對(duì)那些居民超過500萬和城市格局高度線性化的城市,發(fā)展地鐵系統(tǒng)才更經(jīng)濟(jì)更可行。文獻(xiàn)[4]也發(fā)現(xiàn)城市形態(tài)是決定地鐵系統(tǒng)能否成功的重要因素。如果以人口尺度作為唯一標(biāo)準(zhǔn),我國有6個(gè)城市發(fā)展地鐵系統(tǒng)是具有經(jīng)濟(jì)可行性的,他們分別是北京、重慶、廣州、上海、天津、武漢。目前只有北京、廣州、上海和天津的地鐵系統(tǒng)已投入服務(wù)。這些城市跨越了技術(shù)障礙,因?yàn)樗鼈兙挥谖覈鈪R投資額最高的前12個(gè)城市中。相反,重慶、武漢等外匯投資額較低的城市目前就沒有地鐵系統(tǒng)。重慶于2004年啟用了一條跨坐式單軌系統(tǒng)。目前武漢的地鐵系統(tǒng)也已在建設(shè)之中。

隨著我國的進(jìn)一步開放,應(yīng)考慮采用一個(gè)更為自由的方式去將國外的資源用于我國的建設(shè)中。目前在考慮地鐵建設(shè)時(shí),重點(diǎn)仍應(yīng)放在本土化和標(biāo)準(zhǔn)化上面,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說,本地的和國外的技術(shù)(無論硬件還是軟件)應(yīng)捆綁在一起,以保證我國地鐵系統(tǒng)不僅成本低、效益高,而且可靠、安全和高效。

2.2 融資缺口

在目前的外匯管理制度下,技術(shù)方面的差距單憑城市本身通過高收入和內(nèi)需是很難解決的。事實(shí)上,外匯的缺口是20世紀(jì)90年代中期國家頒布第60號(hào)[1995]文件暫停審批地鐵系統(tǒng)的主要原因。

城市軌道交通建筑的融資缺口不是通過籌集初始資本所能填補(bǔ)的。更重要的是,應(yīng)通過城市軌道交通系統(tǒng)自身能力產(chǎn)生足夠的收益來維持系統(tǒng)的可持續(xù)性。即在發(fā)展中期收回資本的投資,遠(yuǎn)期的收益主要用于支付設(shè)施的升級(jí)和置換。此外,地方政府也應(yīng)考慮通過發(fā)行債券和股票來償還城市軌道交通建設(shè)的費(fèi)用[5]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,有必要發(fā)展一個(gè)償債基金來支付將來地鐵系統(tǒng)設(shè)施的更新、改造和置換等。由于所需的資金費(fèi)用高,全世界大多數(shù)地鐵系統(tǒng)在運(yùn)營(yíng)上都是虧損的,需要政府補(bǔ)助。

可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)是,在沒有政府干預(yù)下,投資軌道交通可以帶動(dòng)沿線特別是主要地鐵站周邊土地價(jià)值的提升。線路相關(guān)物業(yè)開發(fā)以及有關(guān)商業(yè)活動(dòng)所帶來的經(jīng)濟(jì)收益可使地鐵系統(tǒng)從財(cái)政方面更為可行。香港地鐵有限公司是一個(gè)很好的例子。在2002年,香港地鐵僅物業(yè)發(fā)展所帶來的利潤(rùn)就達(dá)到37.55億美元,由于物業(yè)發(fā)展所帶來的租金和管理費(fèi)用又有9.87億美元。這些收入大大補(bǔ)充了地鐵公司的票價(jià)收入(57.2億美元),從而使香港地鐵成為世界上經(jīng)濟(jì)最為穩(wěn)健的地鐵系統(tǒng)之一[6]。

與資金缺口密切相關(guān)的問題需要體制上的支持,也需要綜合土地利用和交通規(guī)劃的配合。交通政策有助于保證客流量,而土地利用與線路間的綜合規(guī)劃對(duì)軌道交通系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)可行性也至關(guān)重要。因?yàn)榫€路沿線的發(fā)展密度和不同模式將會(huì)直接影響軌道交通的客流量和經(jīng)濟(jì)收入。換言之,僅有人口數(shù)據(jù)是不夠的,居住密度和模式是相關(guān)聯(lián)的,高投資成本的交通模式只適合于高客流量(人居居住密度高)的交通走廊[2]。事實(shí)上,香港的高層、高密度和線性的城市發(fā)展模式為其地鐵提供高客流量起著主要的作用。此外,香港政府采用了以地鐵為主的交通政策和多方面的價(jià)格策略來減少私家車的使用。此外,綜合規(guī)劃在我國顯得尤其重要,因?yàn)槲覈芏喑鞘械拇蟛糠值貐^(qū)都采用分散式低密度的發(fā)展模式。

2.3 負(fù)擔(dān)差距

發(fā)展城市軌道交通需要解決的另外一個(gè)問題是居民是否負(fù)擔(dān)得起地鐵票價(jià)的障礙。在決定建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)時(shí),當(dāng)?shù)卣紤]地鐵系統(tǒng)是否具有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力。目前,我國大部分的公共運(yùn)輸模式(如有軌電車和公共汽車)都是由當(dāng)?shù)卣畞磉\(yùn)營(yíng)和補(bǔ)貼的,導(dǎo)致的結(jié)果是其票價(jià)非常低。在我國大多數(shù)大城市,公共汽車的票價(jià)在市區(qū)范圍內(nèi)每程只用0.1～0.3美元,當(dāng)一個(gè)地鐵系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)后,其票價(jià)不能與其他公交方式差距太大。此外很重要的是,要保證低收入人群不會(huì)因?yàn)楦咂眱r(jià)而無法乘坐地鐵。以廣州為例,以距離為基準(zhǔn)的地鐵票價(jià)從0.3美元到1.7美元不等。上海也采用類似的以距離為基準(zhǔn)的地鐵票價(jià),范圍是每程0.4～1.2美元。目前,北京地鐵仍然收取每程0.4美元的統(tǒng)一價(jià)格。最近熱烈討論關(guān)于把票價(jià)結(jié)構(gòu)改為以距離為基準(zhǔn)的問題,但其中居民是否負(fù)擔(dān)得起是關(guān)鍵的問題。

Armstrong-Wright[7]估計(jì)人均收入要達(dá)到1 800美元以上時(shí),地鐵系統(tǒng)才具備經(jīng)濟(jì)可行性。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是比較粗略的,需要再進(jìn)行詳細(xì)的成本效益分析。盡管如此,但它可作為居民能否負(fù)擔(dān)得起地鐵系統(tǒng)這種交通方式的綜合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。

據(jù)調(diào)查,目前我國大多數(shù)城市居民的收入都不足以支付由于城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及置換設(shè)備等資本投入所反應(yīng)出的真實(shí)票價(jià)。以香港為例,非票價(jià)的收入是地鐵系統(tǒng)的一個(gè)重要的輔助收入來源。但對(duì)全球地鐵系統(tǒng)來說,票價(jià)收入還是一個(gè)最大最重要的收入來源。因此,一旦票價(jià)確定以后,就應(yīng)該設(shè)立一個(gè)機(jī)制,以調(diào)整票價(jià)水平與城市的總體物價(jià)水平和工資水平相吻合。圖1所示為香港地鐵票價(jià)在1980～2000年間的變化趨勢(shì)。1980年是用來比較年薪、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)和平均地鐵票價(jià)變化的基準(zhǔn)年。由圖1可見,地鐵票價(jià)的年平均增長(zhǎng)率(6.6%)與當(dāng)年消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的增長(zhǎng)率大致相同(6.8%)。但在這一時(shí)期年薪的增長(zhǎng)率更快(11.7%)。所以,香港地鐵票價(jià)的上漲率也為社會(huì)大眾所接受。世界上主要地鐵系統(tǒng)的票價(jià)是:慕尼黑、倫敦為 1.5美元/人次,雅典、羅馬和里斯本為0.2～0.3美元/人次不等,香港大概是0.7美元/人次。這些數(shù)據(jù),加上目前我國內(nèi)地城市的其他交通票價(jià),為當(dāng)?shù)卣u(píng)估市民是否能負(fù)擔(dān)得起地鐵票價(jià)提供一些決策參考。然而,評(píng)估時(shí)也要考慮是否有當(dāng)?shù)卣耐顿Y和補(bǔ)貼等。

圖1 1980—2000年香港地鐵票價(jià)平均增長(zhǎng)的變化

總的來說,發(fā)展中國家的城市軌道交通系統(tǒng)雖然不能自負(fù)盈虧,但因建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)可以節(jié)約時(shí)間和提高出行舒適度,從經(jīng)濟(jì)上來說還是合理的(估計(jì)占地鐵系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)總回報(bào)的76%)。在我國,當(dāng)?shù)卣谟?jì)劃建設(shè)城市軌道交通系統(tǒng)前必須非常認(rèn)真地考慮技術(shù)障礙、融資缺口和負(fù)擔(dān)差距等主要問題。此外,要制定一個(gè)全國范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制,確保各城市軌道交通建設(shè)的順利進(jìn)行。

[1]香港特區(qū)政府.軌道發(fā)展研究[R].香港:香港運(yùn)輸署,1993.

[2]Meyer W,Dauby L.Why is rail transport so attractive?The general situation of suburban rail transport throughout the world[J].Public Transport International,2002(10):4.

[3]沈景炎.發(fā)展多層次的城市軌道交通[J].城市軌道交通研究,2000(1):11.

[4]Banister D.Planning more to travel less[J].Town Planning Review,1999,70(3):313.

[5]金恩偉,黃曉明.當(dāng)前金融形勢(shì)下地鐵建設(shè)融資探討[J].城市軌道交通研究,2002(3):13.

[6]香港地鐵有限公司.2002年年度報(bào)告[R].香港:地鐵公司,2003.

[7]Armstrong-Wright A.Urban Transit Systems-Guidelines for Examing Options[R].Washington.D.C:World Bank,1986.

[8]郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對(duì)比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1):15.

[9]周春燕,諸大建.從上海軌道交通票價(jià)調(diào)查分析乘客的價(jià)格承受能力[J].城市軌道交通研究,2008(1):18.