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基于公共治理視角的我國高等教育管理改革

2010-08-10 09:21:14徐曉丹
海峽科學 2010年11期
關鍵詞:大學政府改革

徐曉丹

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基于公共治理視角的我國高等教育管理改革

徐曉丹

福州大學

興起于20世紀90年代的公共治理理論,對政府管理高等教育產生了重大而深遠的影響。國內外高等教育治理的新變化,尤其是我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》的頒布實施,為我國高等教育管理改革指明了方向。明確政府的角色和大學的自治,追求質量效益,構建分權多元的治理機制,促進高等教育公平,理應成為我國高等教育管理改革的現(xiàn)實選擇。

公共治理 高等教育治理 規(guī)劃綱要 管理改革

自20世紀90年代以來,公共治理理論以其獨特的魅力不僅受到理論界的推崇,而且也正在成為世界各國政府改革的方向。無論是在公共部門還是在教育領域,治理都已成為一個全球性趨勢。在全球治道變革的背景下,中國抓住了機遇,經濟進入了一個新的高速發(fā)展時期。以市場化為導向的西方國家的政府改革思潮和實踐及其在我國公共行政改革中的成功借鑒,無疑在告訴我們,作為提供準公共產品的我國高等教育改革,或許能從新公共管理學尤其是治理理論中汲取營養(yǎng),走出一條符合我國國情的教育改革自主創(chuàng)新之路。事實上,公共治理理論不但深刻地影響了我國政府的治道轉型,其理論本身以及由理論引發(fā)的巨變對我國高等教育與當代大學的沖擊也日益明顯。幾乎在治理理論興起和引進我國的同時,我國學術界圍繞大學與市場的關系,就教育是否產業(yè)化、市場化、民營化等問題從理論和實踐上進行了激烈的思想交鋒和積極探索。可以說,高等教育公共治理的實質一方面是重構政府管理高等教育事務的權力,通過分權與社會其他力量一道共同治理大學事務;另一方面是要重構大學內部各種權力和利益群體的相互制約與協(xié)調的新型關系。

1 公共治理理論與高等教育治理

治理理論首先興起于公共行政管理領域,“更少的統(tǒng)治,更多的治理”成為20世紀90年代西方發(fā)達國家的學者們積極倡導公共行政學改革的口號。從公共行政學的角度看,治理理論強調一種多元的、民主的、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政[1]。隨后,治理理論作為一種管理思想和分析問題的框架被學者們廣泛引入經濟、教育、醫(yī)療、環(huán)保等各個領域。

治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱等。20世紀90年代以后,西方政治學家和經濟學家賦予“治理”新的內涵。1995年,全球治理委員會發(fā)表了題為“我們的全球伙伴關系”的報告,對治理做出了具有代表性和權威性的界定:所謂治理,是指各種公共的或私人的機構管理公共事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程,既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[2]。概括起來,它有如下特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協(xié)調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動[3]。因此,治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要,其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。

(1)治理的主體,不僅僅是政府,各種社會中介組織、被管理者以及普通的社會公民個體在管理過程中都有參與管理并表達自己意愿的權利。

(2)治理的基礎,是建立在多元治理主體共同認可基礎之上的權威,而不是傳統(tǒng)意義上的只屬于政府的行政意義上的權威。

(3)治理的方式,不是統(tǒng)治理念下所實行的單向的、強制性的自上而下的控制和干預,而是強調各方的對話與協(xié)商,強調一種雙向的交流與互動。強調各自的責任意識以及相互之間的民主協(xié)商意識。

(4)治理的本質,更多的是一種管理理念和管理思想,一種倡導多元主體在互動協(xié)商基礎上尋求能得到公眾認同的最佳的問題解決方式的過程。強調交流、互動、民主和協(xié)商,公眾認同的問題的最佳解決是這一理念的旨歸。

(5)治理的目標是善治,即實現(xiàn)資源效益和公共利益的最大化。這種善治的構成要素被歸納為合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效[4]。顯然,善治擁有更多的民主要素和靈活要素,對公民的權利和地位也給予更多重視。

對高等教育系統(tǒng)來說,“治理”就意味著要打破政府作為高等學校唯一的管理主體和單一的權力中心的格局,實現(xiàn)高等教育系統(tǒng)中管理主體和權力中心的多元化、管理對象的參與性和管理手段的多樣化,以建立政府、社會、市場、高等學校自身等多種主體共同參與高等教育治理的體制與機制。高等教育公共治理是指在這種模式中,政府與非政府組織、社會、高等教育機構相互合作,通過多種管理手段與方式達到共同分享責任與義務、實現(xiàn)高等教育目標的目的。公共治理理論為破解我國高等教育行政管理的公共性缺失、官僚化傾向和非民主性提供了全新的視角,特別是以下核心思想為我國高等教育走出困境提供了有益的啟示。

治理主體多元化。公共治理理論下參與高等教育管理的主體已經不只是政府部門,還包括各種非營利性組織甚至私人部門在內的多元主體的合作治理。除了發(fā)揮中央教育行政機構的作用外,要特別重視地方教育行政機構以及社會中介組織、民間組織和地方政府的共同參與管理,共同營造新型的教育行政管理格局,提高管理績效。

治理機制復合化。相對于公司治理,高等教育公共治理通常是一種非營利性的,不過,高等教育的目標也需要通過一整套的制度安排來實現(xiàn),“這些制度安排就是治理結構,就是大學的治理”[5]。高等教育的公共治理就是要調動政府、社會和學校這些與大學利益相關的各種力量,使他們之間通過權力分割、責任分擔與利益分享,共同推進高等教育事業(yè)的發(fā)展。

治理手段多樣化。相比與傳統(tǒng)的統(tǒng)治手段,公共治理更多強調的是行政、法律、經濟、評價、咨詢等多種手段和各種機構之間的合作和協(xié)商,強調各參與者之間的平等伙伴關系的構建。其要求高等教育行政管理手段和方式的有效與否關乎管理目標能否實現(xiàn),必須高度重視。要采取更加靈活的管理方式和現(xiàn)代化的管理手段,為高等教育行政管理提供更有效的管理工具支撐,提高管理的效率。合同包工、權力分散、根據市場原則運作、強調由國家和私營部門合作等是治理工具多元化的具體體現(xiàn)。

重視價值理性,更多的回應。治理理論認為,每個人的全面發(fā)展是高等教育的根本價值追求。高等教育公共治理的終極目標即達到“善治”的境界,亦即實現(xiàn)高等教育資源效益與高等教育公共利益的最大化。這其實也是政府、社會、學校等高等教育相關利益群體組織及社會個體成員所欲實現(xiàn)的共同愿景。從這個意義上講,在高等教育治理過程中,應該給予社會各方以參與的合法性地位與權力,高等教育的發(fā)展理應是社會各方在相互交流與對話的基礎上所形成的共同愿景的體現(xiàn)。更多的回應,就是要求管理者和機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應,高等教育提供的服務要與高等教育所有的利益相關者的偏好相一致。要求在高教行政管理過程中要充分重視學生、家長以及社會各界和媒體參與以及監(jiān)督管理的過程,管理過程要從封閉走向開放,不斷提高透明度。

2 國內外高等教育治理的新變化

2.1 西方國家高等教育管理改革的變化

2.1.1教育政策的調整和政府角色的變遷。在改造政府、重塑政府等新公共管理運動影響下,高等教育重建也成為美、英、澳大利亞、新西蘭等西方國家高等教育改革的方向,他們紛紛通過頒布教育改革政策進行了大規(guī)模的高等教育管理改革。20世紀90年代以來,美國的高等教育改革者通過各種重建教育的方法來改善高等教育質量。紐曼將家長擇校、大學自治和共享教育政策等列為11種最為普遍的教育重建方式,這深深地影響了美國高校自治系統(tǒng)改革,其中芝加哥是第一個執(zhí)行改革的大城市學區(qū)之一。美國聯(lián)邦教育部歷來作用不是很大,只是起勸誡和鼓勵的作用[6]。在英國,1987年2月出版的克羅哈姆委員會報告及1987年4月出版的白皮書《高等教育:迎接挑戰(zhàn)》,宣布了英國大學撥款委員會(UGC)的終結。1988年著名的教育改革法“改革了教育事業(yè)的基本權力機構”,創(chuàng)建了基金委員會治理模式,取代UGC和全國咨詢委員會(NAB),力圖改善政府治理方式,通過引入市場機制配置資源、調整結構,提高高等教育的活力、質量和效率。1991年5月,英國政府發(fā)表了三份教育白皮書,其中《高等教育:一個新的框架》是進入90年代后政府發(fā)表的一份重要的高等教育文件。1992年3月,英國議會又通過了繼續(xù)教育與高等教育法案,在此法案下,兩個基金委員會讓位于英格蘭、蘇格蘭和威爾士基金委員會,緊接著是20世紀90年代后期政治責任的分權與政策制定責任的分裂。借用克里斯多佛·胡德的圖式結構,將英國高等教育置于新多元政治斗爭的背景中:意識形態(tài)的變化、官僚政治權力的萌生和接受相對自治的國家。這場革命的核心是建立起一個大眾化的高等教育體系。高等教育是一個昂貴的事業(yè),政府逐步開始對大學遠距離駕駛,在這種政府治理價值觀念下,高等教育治理已由行政取向走向效率或市場取向。

2.1.2高等教育管理運行機制市場化。在新公共管理思潮影響下,市場化成為西方各國公共部門改革主流的同時,其市場化運行機制也不斷引入高等教育領域。政府一方面大力削減公共開支,降低成本;另一方面又通過一系列的改革措施將市場機制引入公共部門、高等教育的運行過程中,通過加強高等院校與工商業(yè)的合作、招收全額成本的留學生、公共撥款與公共資助政策改革等,以此打破壟斷,提高效率。值得注意的是,近年來,人們對美國高等教育市場性的批評越來越多,主張用以合作結合競爭的呼聲日高。加利福尼亞大學高等教育研究所所長阿斯廷疾呼:“如果我們真正相信合作是解決人類困境的最佳辦法,那么,我們就必須以這種信念指導辦學?!倍跉W洲,卻是加強市場對高等教育的調節(jié)性?!斗▏逃兔魈焐鐣罚?989年)的報告指出:“學校系統(tǒng)應該接受競爭:內部的競爭與外部的競爭,以補充合作?!?/p>

2.1.3高等教育監(jiān)督和評價機制多元化。注重質量和效益是20世紀80年代以來貫穿西方國家高等教育改革的一項重要原則。正因為“市場機制本身不足以面對保證高等教育質量方面的挑戰(zhàn),它還需要與有效的管理和反饋系統(tǒng)相結合,才能確保高等院校有效運作以及教育過程和結果的質量”。[6]因此,政府開始構建高等教育的多元監(jiān)控和評價機制,強調在質量監(jiān)控、評估和保障體系的構建過程中政府、市場、高校和社會中介組織的廣泛參與及其相互間的共同合作和協(xié)商,以監(jiān)督、保障和提高高等院校的教育質量和辦學效益。尤其在高等教育質量觀的認定上,無論是大學及其內部的學術組織所強調的學術質量觀,還是市場所認可的需求導向觀、政府所注重的績效觀,抑或社會所強調的整體質量觀及學生和家長所關注的綜合素質觀,從不同角度看都各有其一定的合理性,并且也都是各高校在制定其發(fā)展目標及其具體的管理運行和學校改革過程中所應參照的重要標準[7]。所以,在高等教育監(jiān)督、評價和保障過程中,主張建立一個由多元評價主體共同負責管理和推動的高等教育質量監(jiān)督、評價和保障體系。

2.1.4高等學校內部管理的職業(yè)化。具體體現(xiàn)為專職行政管理人員的增加和大學校長任職要求及身份的變化。歐洲一些國家近年來大學管理人員的增加數(shù)量遠遠超過教學科研人員。在英國,要擔任大學副校長,除了要求具有傳統(tǒng)的學術領導必備的品質外,還要求具有戰(zhàn)略上的創(chuàng)新能力、想象思維,當家理財能力和增加收入的能力,廣泛的社會交往能力以及管理經驗與較高管理成就等。大學領導不再是單純的學術與行政領導,而是首席執(zhí)行官。早期魅力型和學院型的大學領導模式已被一種既注重科層管理技巧又注重企業(yè)管理技巧的大學領導模式所取代[8]。

2.2 我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》)的新要求

2010年7月頒布的《教育規(guī)劃綱要》,是21世紀我國第一個中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃,是今后一個時期指導我國教育改革和發(fā)展的綱領性文件?!督逃?guī)劃綱要》的實施,優(yōu)先發(fā)展教育,提高教育現(xiàn)代化水平,對滿足人們群眾接受良好教育需求,實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標,建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家具有決定性意義。尤其是對高等教育的治理指明了方向。

2.2.1治理理念追求價值理性。將“健全充滿活力的教育體制”作為戰(zhàn)略目標之一,形成“政事分開、權責明確、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)范有序的教育管理體制?!闭龂L試轉變教育管理職能,重組政府、社會和學校的權力關系,充當質量控制者角色,“切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共教育服務的職責,建立健全公共教育服務體系,逐步實現(xiàn)基本公共教育服務均等化,維護教育公平和教育秩序?!?/p>

2.2.2治理主體體現(xiàn)多元參與?!巴七M政校分開、管辦分離?!碧岢觥敖ㄔO依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度,構建政府、學校、社會之間新型關系?!薄皥猿纸逃嫘栽瓌t,健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制,形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。同時,“培育專業(yè)教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”

2.2.3治理機制強調分權服務。不僅政府內部要分權,“中央政府統(tǒng)一領導和管理國家教育事業(yè),制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標準,優(yōu)化學科專業(yè)、類型、層次結構和區(qū)域布局。整體部署教育改革試驗,統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展。地方政府負責落實國家方針政策,開展教育改革試驗,根據職責分工負責區(qū)域內教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定?!闭畬W校要分權,“明確政府管理權限和職責,明確各級各類學校辦學權利和責任?!薄疤剿鹘⒎蠈W校特點的管理制度和配套政策,克服行政化傾向,取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”“政府及其部門要樹立服務意識,改進管理方式,完善監(jiān)管機制,減少和規(guī)范對學校的行政審批事項,依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任?!备咝炔繌娬{建立現(xiàn)代大學制度,完善治理結構,“各類高校應依法制定章程,依照章程規(guī)定管理學校?!薄疤剿鹘⒏叩葘W校理事會或董事會,健全社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制。探索高等學校與行業(yè)、企業(yè)密切合作共建的模式,推進高等學校與科研院所、社會團體的資源共享,形成協(xié)調合作的有效機制?!薄疤剿鹘淌谥螌W的有效途徑,充分發(fā)揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用?!?/p>

2.2.4治理手段注重法治多樣。規(guī)范決策程序,“重大教育政策出臺前要公開討論,充分聽取群眾意見。成立教育咨詢委員會,為教育改革和發(fā)展提供咨詢論證。完善監(jiān)測評估體系,定期發(fā)布監(jiān)測評估報告。加強教育監(jiān)督檢查,完善教育問責機制?!蓖七M專業(yè)評價,“鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質量進行評估。建立高等學校質量年度報告發(fā)布制度。”完善投入機制,“保障學校辦學經費的穩(wěn)定來源和增長”,“實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經費的機制?!奔訌娊涃M管理,“設立高等教育撥款咨詢委員會,增強經費分配的科學性。”“在高等學校試行設立總會計師職務,提升經費使用和資產管理專業(yè)化水平?!薄敖⒔涃M使用績效評價制度,加強重大項目經費使用考評?!蓖七M依法治教、依法行政和依法治校,“修訂教育法、高等教育法、學位條例、教師法等,制定有關考試、學校、終身學習、家庭教育等法律?!薄奥鋵嵔逃姓?zhí)法責任制,及時查處違反教育法律法規(guī)、侵害受教育者權益、擾亂教育秩序等行為,完善教育信息公開制度?!薄敖⑼晟品戏梢?guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度,依法辦學,從嚴治校?!?/p>

3 我國高等教育管理改革的路徑選擇

公共治理理論倡導的是多元、民主、合作、公平、市場化的公共行政,在高等教育管理領域,它為我國高等教育管理變革提供了五個維度的新視角或分析途徑。在這個過程中,政府在高等教育管理中的角色隨著改革的要求將不斷調整,高等教育管理體制的發(fā)展方向應該是由高等教育的行政管理向高等教育治理轉換。高等教育治理和行政管理都像政府行政一樣需要權威和權力,最終目的都是為了維持高等教育的運行秩序,促進高等教育的公平正義。

3.1 政府角色轉變與大學自治

治理理論認為,政府并不完全壟斷一切合法的權力,社會也可享有部分權力;治理的原則是政府工作的法治性(有限性權力)、透明性、高效性和合法性;同時社會有自治的動力和能力。高等教育治理首先要進行政府職能的轉變和政府與高校關系的重新反思與匹配。

就政府而言,首先,為推進高等教育治理和實現(xiàn)依法治校,要強化政府部門的教育行政立法權。適合市場經濟體制的政府治校之道應該是依法治校,即政府應該主要依靠法律和制度來管理大學事務,制定出各種有關高等教育發(fā)展的法律和規(guī)章。正如世界銀行《1991年世界發(fā)展報告》中指出的:“市場經濟不能在真空中運轉—它們需要只有政府才能提供的法律和規(guī)章體系?!北M管目前我國已頒布了多部有關高等教育的法律法規(guī),它們對政府和大學各自的責任、義務及管理權限都作出了規(guī)定,但這些法律規(guī)章不僅在數(shù)量上遠遠不夠,而且在內容上還比較粗糙,沒有細化,需要進一步完善,尤其需要完善、健全有關學校、教師、學生權益的法規(guī)和機制,如學生發(fā)展及參與學校管理的法規(guī),教職工流動的社會保障機制,社會支持高校辦學的法律規(guī)定以及高校多元化籌資制度等。其次,為適應治理模式下政府宏觀調控職能的需要,要強化政府對高等教育管理的宏觀調控權。政府應將“掌舵”和“劃槳”的職能分開,實現(xiàn)從“辦學?!钡健稗k教育”的角色轉變。政府應承擔高等教育如下主要治理責任:規(guī)定高等教育的基本培養(yǎng)目標,確定高等教育的發(fā)展重點、結構和規(guī)模,有效地預防和克服市場機制帶來的弊端,規(guī)范高等教育的各項質量活動,提供資金、信息、專家服務等支持條件。此外,政府的宏觀調控還應體現(xiàn)在培養(yǎng)大學競爭市場,為大學發(fā)展創(chuàng)造良好的外部競爭環(huán)境上。第三,應強化政府對大學的監(jiān)督管理權。政府向大學和社會放權的同時,有必要建立相應的監(jiān)督機制,強化政府的監(jiān)督權,對大學和社會組織進行監(jiān)督和制約,以保證大學和社會組織在運用各自的權力時不會偏離為高等教育發(fā)展服務的軌道。

大學要自治,但大學的自治是有限度的。作為學術組織的大學,有其自我成長的內在邏輯,大學自治是其前提和條件,大學自治的限度也是一種“應然”。大學在創(chuàng)制新的規(guī)則或規(guī)定時,必須遵循上位法律的原則,不能與上位法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。大學不能回避作為文明社會的組織成員所應負的社會道德責任,它必須遵守社會的法律法規(guī),履行社會的基本義務,接受社會的監(jiān)督,避免給他人和社會造成傷害。訴求大學自治,必須保持外部干預和大學自主管理的辯證統(tǒng)一。

3.2 追求質量效益是高等教育管理改革的戰(zhàn)略重點

治理理論強調以顧客為中心,重視和滿足顧客的不同偏好,并提供回應性服務,接受顧客監(jiān)督,不斷提高服務質量。高等教育是作為準公共產品而進入政府投資決策層面的,必須注重質量效益,滿足家長和學生的需要和愿望。高等教育質量是人們對于高等教育是否達到其預定目標程度的衡量。保障和提高高等教育質量是辦學者永恒的價值追求[9]。隨著我國高等教育進入大眾化階段,高等教育質量問題越來越引起人們的關注。針對高校普遍存在的重規(guī)模、輕質量,重大樓、輕大師,重硬件、輕軟件建設等現(xiàn)象,我國政府相繼采取了一系列措施,明確提出鞏固和提高高校教學質量關系到高等教育發(fā)展的全局,提出要狠抓高校教學改革和教學質量評估保障機制等環(huán)節(jié)。兩任教育部部長周濟、袁貴仁更是強調,質量是教育的生命線,要進一步轉變政府職能,推進依法行政,從嚴治校,強化管理。要樹立科學的質量觀,改進質量評估體系,引導學校公平競爭。“教育的發(fā)展既是數(shù)量的增長,更是質量的提高,二者應均衡發(fā)展?!睘榇?,教育部調整高等教育的工作重心,由重視發(fā)展規(guī)模,轉向在規(guī)模持續(xù)發(fā)展的同時,更加注重了提高質量。通過嚴把招生計劃、教育投入兩個重要關口,調控招生增長速度,增加對高等教育的投入,努力提高教育質量?!督逃?guī)劃綱要》指出,“提高質量是高等教育發(fā)展的核心任務,是建設高等教育強國的基本要求?!薄皠?chuàng)立高校與科研院所、行業(yè)、企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才的新機制。全面實施‘高等學校本科教學質量與教學改革工程’。嚴格教學管理。健全教學質量保障體系,改進高校教學評估?!彪S著《教育規(guī)劃綱要》的頒布,我國高等教育在經歷了一段時間“跨越”發(fā)展后,正由注重外延式發(fā)展轉向注重內涵式建設,積極尋求規(guī)模、質量、結構和效益內在統(tǒng)一的健康協(xié)調發(fā)展之路。只有這樣,教育才不辱使命,真正滿足我國廣大人民群眾的教育需求。

3.3 構建分權多元的高等教育治理機制

一是參與機制。既然高等教育治理主體是多元的,那么,就需要建立一套相應的制度,使政府以外的各種主體以多種形式、通過不同渠道廣泛參與大學治理,由政府單邊治理轉變?yōu)槎噙呏卫?。二是協(xié)商機制。政府與學校協(xié)商,對于那些政府倡導的教育改革舉措,學校可以根據自主決定是否響應及響應程度;學校與家長協(xié)商,家長及學校提出需求,學校必須充分了解家長的意見,回應其要求;政府與社會協(xié)商,政府應該公開教育主張和教育政策,也應該了解社會對教育的真實評價,并主動與社會代表協(xié)商,形成共識。全面協(xié)商機制還應包括學校與學生協(xié)商、學校與社會協(xié)商等。三是監(jiān)督評估機制。包括對政府、社會和大學參與治理的行為過程、結果進行監(jiān)督與評估的有關主體、規(guī)范化的監(jiān)督評估途徑和方式以及一整套監(jiān)督評估制度。四是公開機制。實踐證明,改善治理的最佳方法,是將高等教育治理過程和結果的有關主體的信息和行為公之于眾。五是問責機制。就是建立一套相應的法規(guī)制度,使政府、社會和大學等治理主體有義務向特定主體解釋說明其行為,接受后者的質詢,對后者的要求做出回應。

3.4 維護高等教育的運行秩序,促進高等教育公平

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現(xiàn),其核心是“教育機會均等”,包括入學機會均等、進入不同教育渠道的機會均等、取得學業(yè)成功的機會均等。無論是在現(xiàn)實還是終極意義上,教育不公平現(xiàn)象的存在,不符合現(xiàn)代教育公平以及社會公正的理念。在我國,教育不公平雖然有著多方面的原因,但國家政策、制度缺失或不健全是根本因素。當前,隨著中央“工業(yè)反哺農業(yè),城市支持農村”政策方針的出臺,隨著構建社會主義和諧社會進程的推進,我國的教育制度和政策需要按照促進社會公平的原則進行更深刻的解構與重構。事實上,當高等教育進入產業(yè),進入市場,有了經濟意義上的交換關系時,平等更易于實現(xiàn);至于保障和發(fā)展社會平等的政府也因此有了更多調節(jié)的機會和條件。[10]減少差別直至消除不公應該成為教育制度與政策建設的主題,成為現(xiàn)階段最重要的政策導向。就高等教育而言,其改革和發(fā)展應為縮小城鄉(xiāng)差別和促進人們的權利平等發(fā)揮重要作用。而政府,無論是從其執(zhí)政為民的宗旨,還是從教育的本質和承擔的社會責任來看,都是維護和促進教育公平的主體,更應該承擔主要責任,并通過政策修訂和制度創(chuàng)新進行調節(jié)。正如《教育規(guī)劃綱要》所指:“把促進教育公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平,基本要求是保障公民依法享有受教育的權利,重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體,根本措施是合理配置教育資源,向農村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜,加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府,全社會要共同促進教育公平。”

[1] 張璋.治理:公共行政的新理念[J].公共行政,2000,(3):3.

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