桔克曲一

(美姑縣林業(yè)局,四川美姑616450)

1 引言

退耕還林工程是黨中央、國務(wù)院已經(jīng)啟動(dòng)的7大生態(tài)工程當(dāng)中規(guī)模最大、投資最多的一項(xiàng)生態(tài)工程。這項(xiàng)工程從1999年開始試點(diǎn),2000年全面啟動(dòng),范圍涉及25個(gè)省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),退耕還林工程取得巨大成就,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的明顯改善。但隨著退耕還林工程地繼續(xù)實(shí)施,退耕還林過程中逐漸出現(xiàn)一些問題,如退耕還林補(bǔ)助期滿后的資金投入問題,退耕還林農(nóng)戶的生計(jì)問題等[1]。因此,應(yīng)認(rèn)真研究退耕還林過程中出現(xiàn)的問題,制定相應(yīng)的后續(xù)政策,通過對美姑縣退耕還林工程的調(diào)查,提出對策。

2 退耕還林工程現(xiàn)狀分析

2.1 退耕還林實(shí)施情況

美姑縣退耕還林工程從2000年進(jìn)行試點(diǎn),于2002年正式啟動(dòng)。至2007年底,共完成國家下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)19.2萬hm2,完成率100%,其中退耕還林0.6萬hm2(生態(tài)林0.6萬hm2),荒山配套0.6萬hm2,封山育林0.07萬hm2。國家已兌現(xiàn)退耕還農(nóng)戶政策性補(bǔ)助15548萬元,涉及全縣36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),237個(gè)村,955個(gè)組,25500戶實(shí)施了退耕還林,涉及退耕還林人數(shù)135600人,占總?cè)丝诘?9.11%

2.2 實(shí)施退耕還林的效益分析

2.2.1 退耕還林生態(tài)效益明顯

退耕還林工程、天然林保護(hù)工程實(shí)施就是為了改善生態(tài)環(huán)境,通過幾年的實(shí)施,在水土保持、防治風(fēng)沙、抑制洪澇災(zāi)害方面取得明顯的生態(tài)效益。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),山林有所恢復(fù),水體環(huán)境逐漸改善,自然災(zāi)害如泥石流發(fā)生頻率減少,生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。據(jù)測算,25°以上坡耕地水土流失平均侵蝕模數(shù)53.01t/hm2,有林地每年可以降低侵蝕模數(shù)為43.01t/hm2,6000hm2退耕還林面積每年可減少土壤流失 25.8萬 t。按每噸土壤中含氮 1kg,磷0.7kg,鉀2.4kg來計(jì)算,則保持水土肥力和經(jīng)濟(jì)價(jià)值為每年200萬元。

2.2.2 退耕還林對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的影響

通過調(diào)查,單純的退耕還林工程對社會(huì)效益的影響體現(xiàn)得不是很明顯,但是從宏觀層面上把退耕還林工程與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來分析,對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入來源主要由四部分構(gòu)成,即傳統(tǒng)種植業(yè)收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、外出打工收入、其他收入。實(shí)施退耕還林后,傳統(tǒng)種植業(yè)收入有所下降,養(yǎng)殖業(yè)收入沒有變化,而打工收入明顯增加,由占總收入的比例37%提高到42%,同時(shí)國家補(bǔ)助的錢糧直接增加了部分農(nóng)民的收入。農(nóng)民從事多種經(jīng)營、副業(yè)生產(chǎn)及外出務(wù)工人數(shù)大幅度增加,農(nóng)民收入穩(wěn)步增長。

(2)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和投入產(chǎn)出率增加。退耕還林主要是把山高坡陡、水土流失嚴(yán)重、投入產(chǎn)出率低的陡坡實(shí)施退耕,使農(nóng)村有更多的人力、物力投入到平緩的耕地中,提高了耕作水平和復(fù)種指數(shù),使單位面積糧食產(chǎn)量增加。

(3)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。美姑縣井葉特西鄉(xiāng)特西村退耕還林之前主要種植糧食作物為馬鈴薯、蕎子、燕麥,廣種薄收,經(jīng)常缺糧。實(shí)施退耕還林后耕地種植蓮花白,林下種草喂羊,使農(nóng)、林、牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效配置,農(nóng)戶收入大幅度提高。

3 退耕還林過程中存在的問題

3.1 農(nóng)民收入問題

退耕還林到期后,錢糧補(bǔ)助一旦撤銷,農(nóng)民收入是否下降,這是退耕還林工程成敗的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)查,種植經(jīng)濟(jì)林和部分兼用林的農(nóng)戶收入有所增加,大部分農(nóng)戶收入將減少。補(bǔ)助到期后與目前相比,家庭收入增加的僅占18.6%,家庭收入變化不大的占35.7%,家庭收入減少的32戶45.7%,無外出務(wù)工或外出務(wù)工收入低的農(nóng)戶,可能出現(xiàn)收入減少情況。

3.2 糧食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)問題

還林補(bǔ)助是否能夠滿足農(nóng)民退耕需求。最簡單的是種糧食與退耕補(bǔ)助費(fèi)的比較,由于國家實(shí)行一系列的糧食直補(bǔ),以及糧價(jià)、其他農(nóng)副產(chǎn)品的市場價(jià)格上漲,而退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變,導(dǎo)致退耕還林比不上種植糧食,農(nóng)戶自發(fā)的自利行為會(huì)促使退耕農(nóng)戶選擇種植糧食或其他農(nóng)副產(chǎn)品。糧食價(jià)格從2003年開始上升,2004年大幅上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的《2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,全國居民糧食消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)比2003年上漲26.4%。與此同時(shí),國家卻在此時(shí)改變了退耕還林補(bǔ)償政策,實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)助代替原先的糧食補(bǔ)助,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變,(與《退耕還林條列》相違背),糧價(jià)為1.6元/kg(其中省補(bǔ)0.2元/kg),實(shí)際上是退耕比不上種糧食。這是一種將市場糧價(jià)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給退耕農(nóng)戶,降低農(nóng)戶退耕還林的積極性,使補(bǔ)償政策的激勵(lì)作用弱化。

3.3 退耕還林的相關(guān)政策問題

在退耕還林的實(shí)踐中,發(fā)現(xiàn)套種一定的矮桿作物有利苗木的生長,沒有套種一定的矮桿作物的退耕還林地的苗木生長較差,其原因是通過以耕代撫可以促進(jìn)苗木的生長,而國家《退耕還林條例》不允許兼種其他作物。

3.4 退耕還林的績效考核監(jiān)督機(jī)制問題

對于退耕還林績效考核,缺乏一個(gè)有效的考核機(jī)制,致使農(nóng)戶欠缺主動(dòng)性。由于缺乏明細(xì)的退耕還林績效考核指標(biāo),農(nóng)戶管理缺乏主動(dòng)性。退耕戶管理水平差距大。據(jù)調(diào)查美姑縣普遍存在高山比低山好,生態(tài)林比經(jīng)濟(jì)林好、經(jīng)濟(jì)林成活率及長勢普遍較差。不管是經(jīng)濟(jì)林還是生態(tài)林5～8年后效益不佳。特別是經(jīng)濟(jì)林,5年后不能見成效,很難做到“退得下、還得上、不反彈、能致富”。同時(shí)由于沒有相應(yīng)的機(jī)制,從而缺乏科技指導(dǎo),退耕還林沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護(hù)等科技項(xiàng)目支撐,直接影響退耕還林質(zhì)量和后期效益的發(fā)揮?！锻烁€林條例》規(guī)定坡耕地還林地禁止林糧間作,這對經(jīng)濟(jì)林和兼用林后期管理很不利。大多退耕戶只顧眼前利益,不注重后期管護(hù)投入,撫育管理不到位,未進(jìn)行修枝整形、病蟲害防治和肥水管理等工作,難以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。

3.5 退耕還林工作經(jīng)費(fèi)問題

雖然政府部門頒布了一系列有關(guān)政策,要求地方政府每年每畝按2元標(biāo)準(zhǔn)給予工作經(jīng)費(fèi),但對財(cái)政靠中央轉(zhuǎn)移支付過日子的貧困縣來說,無力支付工作經(jīng)費(fèi)。每年檢查驗(yàn)收、技術(shù)指導(dǎo)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、退耕補(bǔ)助兌現(xiàn)等工作,不僅工作量大、工作任務(wù)重,同時(shí)由于無工作經(jīng)費(fèi),故難以有效開展工作。

4 實(shí)施退耕還林工程的對策

4.1 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

由于生態(tài)環(huán)境是一種公共資源,市場缺位,無法在市場進(jìn)行交易。即使存在市場,也不可能把所有愿意購買的人和從事建設(shè)的人聚集起來簽訂合約,其交易成本也會(huì)非常之高。因此,現(xiàn)實(shí)中既沒有人專門支付生態(tài)費(fèi),也沒有人愿意從事生態(tài)生產(chǎn)。因此,建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,用市場化運(yùn)作方式保障退耕還林實(shí)施。退耕還林、天然林保護(hù),應(yīng)該說短期內(nèi)都是沒有直接效益產(chǎn)出的,經(jīng)濟(jì)林在造林后10年才開始有收益,有的15～20年左右才會(huì)有收益,其中水土流失嚴(yán)重的地區(qū)的生態(tài)林只能產(chǎn)生生態(tài)效益而沒有經(jīng)濟(jì)效益。因此,通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來保障生態(tài)建設(shè)有穩(wěn)定的資金渠道。

4.2 提高退耕還林補(bǔ)助

退耕還林補(bǔ)助比照糧價(jià),實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼。改變現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變的政策,退耕換還林補(bǔ)助要根據(jù)當(dāng)年的糧價(jià)上漲幅度和退耕地的周邊產(chǎn)量,退耕面積對退耕農(nóng)戶予以補(bǔ)貼,實(shí)際這是一種保護(hù)農(nóng)戶利益不受損失的政策安排。

4.3 建立退耕還林的績效考核機(jī)制

制定退耕還林工程的績效考評的指標(biāo)體系,重點(diǎn)研究生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的生態(tài)效益,以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行評估,主要集中在林果業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

4.4 放寬林糧間作政策

實(shí)踐證明,對新造林地未郁閉前科學(xué)地進(jìn)行林糧間作,有利于促進(jìn)苗木生長。建議國家修改完善《退耕還林條例》,適當(dāng)放寬退耕地林糧間作政策,對營造的經(jīng)濟(jì)林和兼用林允許套種豆科及矮桿作物,以耕代撫,促進(jìn)苗木正常生長。對于營造的生態(tài)林及水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)退耕還林地禁止任何形式的套種。同時(shí),關(guān)于國家大型工程占地的情況,要規(guī)范大型工程建設(shè)占用退耕還林地的審批程序,責(zé)任補(bǔ)償單位和補(bǔ)償費(fèi)用的金額標(biāo)準(zhǔn)。

4.5 加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是退耕還林成果的有力保障,是促進(jìn)農(nóng)民增收,實(shí)現(xiàn)“退得下。穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施。退耕還林工程一定要與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。規(guī)劃一部分補(bǔ)助資金用于支持后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,特別是基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等,使退耕農(nóng)戶能夠從土地中走出來。國家審批下來后,應(yīng)迅速組織實(shí)施。同時(shí),國家還應(yīng)在財(cái)政支持、稅收減免方面對后續(xù)產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠。建議每年將退耕還林工作經(jīng)費(fèi)、科技推廣、病蟲害防治經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算,保障正常開展工作,使退耕還林早日發(fā)揮效益。

[1]李育材.退耕還林工程-中國生態(tài)建設(shè)的偉大實(shí)踐[M].北京:藍(lán)天出版社,2009.