龍建平

(水城縣林業(yè)局林政資源站,貴州水城553001)

1 引言

森林采伐限額是國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則,規(guī)定各森林采伐限額編制單位每年采伐森林、林木的最大限量,是一項法定指標(biāo)和指令性計劃。我國森林采伐限額制度在1984年以《森林法》規(guī)定形式建立起來,但正式實施年森林采伐限額制度是從國務(wù)院國發(fā)[1987]35號文件批準(zhǔn)“七五”限額開始的,現(xiàn)在正在執(zhí)行“十一五”期間[1,2]的年森林采伐限額?！捌呶濉逼陂g的年森林采伐限額帶有典型的計劃經(jīng)濟(jì)色彩,它包括胸徑6cm以上的所有林木采伐,且全部是商品材限額,沒有農(nóng)民自用材、燒材和其它限額,明顯存在“管一塊,漏一塊”的弊端.“八五” 、“九五”、“十五”、“十一五”限額則包括胸徑5cm以上的所有林木采伐,既有限額總量,又有分項限額。其中,“八五”期間的分項限額包括商品材、農(nóng)民自用材、培植業(yè)用材、生活燒材、工副業(yè)燒材和其它限額;“九五”期間的分項限額則在“八五”的基礎(chǔ)上,增加了按采伐類型的分項限額;“十五”期間的分項限額又在“九五”的基礎(chǔ)上,增加了人工林采伐限額;“十一五”期間分項限額在“十五”限額的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分,按照權(quán)屬分國有、集體,按采伐類型分主伐、撫育采伐、更新采伐、低產(chǎn)(效)林改造,其他采伐限額則按消耗結(jié)構(gòu)分商品材、非商品材限額,人工林限額又再細(xì)分工業(yè)原料林限額。

2 采伐限額管理中存在的問題

(1)不按森林采伐要求和規(guī)范制定年度計劃。有些單位沒有按森林采伐要求和規(guī)范制定年度計劃,而是根據(jù)一些林分道路方便的原則制定,部分道路不暢通的林分則不進(jìn)行采伐,造成部分林分過密,或已到主伐年齡而無法進(jìn)行采伐,使林地?zé)o法利用。

(2)采伐限額意識薄弱,管理制度不健全。制定年度木材生產(chǎn)計劃時,沒有科學(xué)利用采伐限額的條件。部分已達(dá)到主伐年齡的短輪伐期工業(yè)原料林,由于被職工承包,部分職工不愿采伐,影響了整個采伐限額的利用執(zhí)行。有些分場由于沒有合理的制定年度生產(chǎn)計劃,當(dāng)年采伐量過大,到第2年又沒有成熟林采伐,致使采伐與更新脫節(jié)等現(xiàn)象發(fā)生。部分森林經(jīng)營單位以調(diào)整產(chǎn)業(yè)及林種結(jié)構(gòu)和發(fā)展生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)開支困難為由,不斷要求增加采伐計劃指標(biāo),對整個林場是否超計劃采伐毫不在意。木材運輸管理存在安全隱患,收購環(huán)節(jié)監(jiān)督力度不夠。

(3)采伐限額執(zhí)行的監(jiān)督檢查措施有待完善。采伐限額執(zhí)行的監(jiān)督檢查多數(shù)是在室內(nèi)完成,檢查方法過于簡單,應(yīng)以任意抽樣的形式到采伐地點檢查,以杜絕超限額采伐現(xiàn)象的發(fā)生。

3 改革森林采伐限額管理制度的原則與思路

3.1 改革的基本原則

堅持限額采伐和憑證采伐制度,依法管理;堅持生態(tài)優(yōu)先,保障生態(tài)安全;堅持政府宏觀調(diào)控與市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合;堅持民主管理,尊重所有者權(quán)益,充分調(diào)動經(jīng)營者保護(hù)和經(jīng)營森林的積極性;堅持因地制宜,便于操作,促進(jìn)科學(xué)經(jīng)營,提高森林總體效益[3～5]。

3.2 改革的總體思路

采伐限額管理改革的總體思路是,按照林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革及分類經(jīng)營的理念,放活商品林,管住公益林,最大限度地調(diào)動廣大林農(nóng)造林、護(hù)林的積極性,做到“管死一塊、管住一塊、放活一塊”?！肮芩酪粔K”,即法律法規(guī)明文禁止采伐的森林、林木,必須管死,不得有任何變通,決不允許進(jìn)行商品性采伐;“管住一塊”,即法律法規(guī)限制采伐的森林、林木,特別是天然林闊葉林以及位于江河源頭、生態(tài)環(huán)境極端脆弱和生態(tài)區(qū)位特別重要的森林、林木的采伐,經(jīng)批準(zhǔn)后可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐,但必須管住、管好;“放活一塊”,即商品林的經(jīng)營必須放活,特別是人工商品林、工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林采伐,盡可能逐步實現(xiàn)以市場經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為主,放活經(jīng)營。也就是說,采伐限額在管理模式上要劃分為生態(tài)公益林和商品林,建立兩類林不同的森林采伐限額管理模式;在管理體系上,以立法形式體現(xiàn)政府的代理行為,使之有法可依,減少主觀隨意性,防止有意“設(shè)租”、“尋租”行為,積極引導(dǎo)林農(nóng)組建自己的協(xié)會組織,如“三防”協(xié)會等來配合森林采伐限額的分配、伐區(qū)管理、伐后檢查等。

4 改革森林采伐限額管理采取的對策探討

4.1 建立和完善法律保障體系,提高依法管理水平

對《森林法》進(jìn)行修改和完善,要積極制定《森林限額采伐管理條例》等規(guī)章和相關(guān)政策[6,7]。聯(lián)系實際,廣泛深入地開展林業(yè)法制宣傳教育活動,樹立先進(jìn)典型,提高全民法制觀念,增強全社會保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識。積極動員和組織群眾育林、護(hù)林,開展義務(wù)植樹、環(huán)保行動,共同來做好森林資源的保護(hù)管理工作。加大打擊、查處力度,要求政府督辦重大林政案件,落實各項森林資源監(jiān)督任務(wù),督促各地區(qū)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家保護(hù)發(fā)展森林資源的方針、政策和法律、法規(guī)。

4.2 認(rèn)真落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制

正確處理好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系,充分認(rèn)識實行森林采伐限額制度的重要意義。認(rèn)真落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)責(zé)任制,各級林業(yè)主管部門真正把執(zhí)行年森林采伐限額的好壞,作為考核各級政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容。建立責(zé)任追究制度,堅決遏止超限額破壞森林資源的行為。凡超限額采伐的,要追究主要責(zé)任人的行政責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的要追究其法律責(zé)任。確保不突破年森林采伐限額。

4.3 積極推進(jìn)森林資源管理體制改革

依據(jù)森林資源國家所有、分級管理的原則,對國有森工企業(yè)的森林資源,由省林業(yè)主管部門直接管理。對所屬行政區(qū)域?qū)嵭猩瞎芤患壍墓芾碇贫?業(yè)務(wù)上既受所在地的林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo),也受上一級的林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)。森林資源管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人的任免,要征得上一級林業(yè)主管部門的同意。森林資源監(jiān)督機構(gòu)要認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé),加強對駐在單位森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督檢查。建立健全林政稽查隊伍,確保森林采伐限額的管理力量不受削弱。

4.4 加強伐區(qū)的管理和檢查驗收,提高伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量

認(rèn)真落實伐區(qū)管理制度和伐前公示制度,切實把林木采伐的“源頭”管理放在首位,嚴(yán)格伐區(qū)作業(yè)和憑證采伐制度管理。按照“伐前設(shè)計、伐中監(jiān)督、伐后驗收”的要求,加大管理力度,狠抓采伐作業(yè)質(zhì)量和驗收管理,堅決杜絕無證采伐和越界超證采伐現(xiàn)象的發(fā)生。繼續(xù)落實“誰發(fā)證、誰抽查,誰審查、誰檢查,誰申請、誰負(fù)責(zé)”的林木采伐管理制度,加大監(jiān)督檢查力度,及時對作業(yè)伐區(qū)進(jìn)行檢查驗收,發(fā)現(xiàn)問題,及時整改,切實將伐區(qū)作業(yè)程序規(guī)范化、有序化,將伐區(qū)作業(yè)質(zhì)量提高到一個新的水平。至于隱性濫伐,應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范林業(yè)主管部門核發(fā)林木采伐許可證,將“申請人如實提供申請采伐林木的不同樹種情況”列入審核必要程序,這樣,林業(yè)有關(guān)部門在進(jìn)行伐區(qū)規(guī)劃和調(diào)查設(shè)計時就能將散生的次樹種規(guī)劃和調(diào)查設(shè)計在內(nèi),隱性濫伐林木現(xiàn)象就可避免,散生的國家保護(hù)的珍稀樹木同時也能得到有效保護(hù)。這種作法,程序清楚,責(zé)任分明。如涉及到有關(guān)人員刻意違反操作規(guī)程造成盜伐、濫伐林木,則當(dāng)按有關(guān)法律規(guī)定另論。

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