杜成軍

(河南電影電視制作集團(tuán)有限公司財務(wù)部,鄭州 450003)

一、國庫管理制度改革的背景

改革開放以來,我國財稅體制進(jìn)行了一系列重大改革。以往改革的重點(diǎn)是調(diào)整收入分配關(guān)系,但財政資金的收付管理制度未作大的調(diào)整。在財政國庫管理方面,長期實(shí)行以自行多重設(shè)立賬戶為基礎(chǔ)的分散收付制度。財政收入由征收單位通過設(shè)立過渡性存款賬戶收繳,從征收到入庫的時間相當(dāng)長,收入退庫管理也不夠規(guī)范。財政支出通過預(yù)算單位各自開設(shè)的存款賬戶層層撥付,在政府單位內(nèi)部經(jīng)過冗長的轉(zhuǎn)移過程,才能支付到供貨商和用款單位。大量預(yù)算外資金未納入預(yù)算和財政專戶統(tǒng)一管理,政府沒有一本統(tǒng)一完整的賬。具體到預(yù)算單位,情況也是如此,一個單位之內(nèi)有多個部門管賬戶、管資金,財政部門無法進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。這種資金收繳和撥付管理方式,是在計劃經(jīng)濟(jì)的特殊背景下形成的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展,這種管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下公共財政發(fā)展的要求,弊端越來越突出。主要表現(xiàn),一是不能對預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)行有效監(jiān)控。一些單位存在的資金擠占、挪用,違反財經(jīng)紀(jì)律、觸犯刑律的事件,乃至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些犯罪,都在一定程度上與落后的資金運(yùn)行機(jī)制有關(guān)。二是預(yù)算執(zhí)行透明度不高?，F(xiàn)行的運(yùn)作方式下,無法完整、準(zhǔn)確、及時反饋財政資金運(yùn)行信息,既不能滿足政府對宏觀經(jīng)濟(jì)管理的需要,也不能滿足社會公眾依法知情的要求。三是資金運(yùn)行效率低下。各單位層層占壓資金,導(dǎo)致財政資金運(yùn)行效率低下,難以降低財政籌資成本和提高使用效益。為從根本上克服這些弊端,黨中央、國務(wù)院決定進(jìn)行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政管理制度改革。把深化國庫集中收付制度改革,作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,推進(jìn)財政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這是我國財政運(yùn)行方式的重大轉(zhuǎn)變。從 2001年開始推行的財政國庫管理制度改革是隨著部門預(yù)算、政府采購改革之后的又一項(xiàng)重要改革,已取得初步成效。

廣播電影電視系統(tǒng)財務(wù)管理亦是如此,按照在廣播電視節(jié)目的采編、制作、傳輸、播出過程中承擔(dān)的不同職責(zé)成立了多個不同的事業(yè)單位。各個事業(yè)單位都是獨(dú)立的事業(yè)法人,業(yè)務(wù)相對獨(dú)立開展,財務(wù)獨(dú)立核算。

這種財務(wù)管理模式在實(shí)踐中的弊端是顯而易見的,造成廣播電視節(jié)目的制作與播出不考慮經(jīng)濟(jì)效益,不計成本與投入,鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重,單位個體追求大而全、小而全,廣播電視綜合管理部門的宏觀調(diào)控能力受到制約,單位個體因擔(dān)負(fù)職能不同而待遇相差懸殊,大產(chǎn)業(yè)功能無法實(shí)現(xiàn)等。

二、國庫管理制度改革的特點(diǎn)

為從根本上克服這些弊端,從 2001年開始,黨中央、國務(wù)院決定進(jìn)行部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等財政管理制度改革。把深化國庫集中收付制度改革作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,推進(jìn)財政管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這是我國財政運(yùn)行方式的重大轉(zhuǎn)變。推行的財政國庫管理制度改革是隨著部門預(yù)算、政府采購改革之后的又一項(xiàng)重要改革,已取得初步成效。國庫管理制度改革的重要精神是:

一是不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位。各個部門仍然是預(yù)算執(zhí)行主體。人代會批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力,預(yù)算確定的事項(xiàng)由各部門執(zhí)行和組織實(shí)施,國家財政部門主要是履行監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程的義務(wù),財政國庫主要是為部門搞好預(yù)算執(zhí)行提供服務(wù),各單位預(yù)算執(zhí)行主體地位不會下降。

二是不改變預(yù)算單位資金使用權(quán)限。預(yù)算一經(jīng)人代會審議通過,各部門使用預(yù)算資金時,只要符合人代會審議通過的預(yù)算,如何使用仍然由部門掌握,資金的支配權(quán)和使用權(quán)由各單位掌握,具體使用方向、項(xiàng)目開支都是按預(yù)算確定的內(nèi)容執(zhí)行。財政部門主要是保證部門預(yù)算是什么,部門執(zhí)行的就是什么。預(yù)算單位什么時候用錢,就按規(guī)定程序,由財政直接或授權(quán)預(yù)算單位通過國庫單一賬戶體系及時支付到位。

三是不改變預(yù)算單位財務(wù)管理和會計核算權(quán)限。

四是改變賬戶設(shè)置。改變賬戶設(shè)置就是要改革各單位自行、多重和分散設(shè)置賬戶的做法,建立國庫單一賬戶體系。從財政部門來看,在中央銀行開設(shè)的國庫單一賬戶,要管理和核算所有的財政性資金,形成政府性資金的一本賬。還要在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶,用于財政直接支付。對于預(yù)算單位,財政部門要為其在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶,用于預(yù)算單位的財政授權(quán)支付,單位通過財政授權(quán)支付方式的用款,都使用這個賬戶,既可以轉(zhuǎn)賬,也可以提取現(xiàn)金,用款很方便。建立這套新的賬戶體系,能夠克服過去由單位自行、分散、多重設(shè)置銀行賬戶產(chǎn)生的種種不規(guī)范問題,是新的財政國庫管理制度的基礎(chǔ)。通過新的賬戶體系,主要是加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行和資金使用的監(jiān)控。

五是改變財政資金的收繳和支付方式。在國庫單一賬戶體系的基礎(chǔ)上,對收入收繳和支出支付的方式都進(jìn)行了改革,減少中間環(huán)節(jié),提高資金收付效率。在收入收繳方面,目前重點(diǎn)是改革非稅收入收繳管理程序。按照前臺方便繳款人、后臺提高運(yùn)行效率的要求,取消各單位的收入過渡性存款賬戶,使用新的財政執(zhí)收票據(jù),采取直接繳庫和集中匯繳的方式將收入繳進(jìn)財政專戶或國庫。在支出支付方面,根據(jù)財政資金的性質(zhì),分別實(shí)行財政直接支付和財政授權(quán)支付。具體支付時,財政直接支付就是按照批準(zhǔn)的預(yù)算和用款計劃,由預(yù)算單位按規(guī)范程序提出申請,財政國庫部門按照申請所列事項(xiàng),將資金直接支付到收款人,財政部門起到資金出納的作用。這種支付方式主要是適用于工資、大宗物品和服務(wù)采購、大型修繕、大中型基本建設(shè)項(xiàng)目等。財政授權(quán)支付就是由財政部門按照預(yù)算和用款計劃,將用款額度下達(dá)到單位的零余額賬戶,各預(yù)算單位在用款額度內(nèi)自行開出支付令支付資金,資金出納仍然由單位自己做。這種支付方式適用于單位經(jīng)常性的小額支出。

六是加強(qiáng)用款的計劃性。按照國庫單一賬戶體系和新的資金支付管理方式的要求,使用財政資金必須加強(qiáng)計劃性。部門預(yù)算確定之后,財政部國庫司要根據(jù)部門預(yù)算的規(guī)定將資金劃分為財政直接支付和財政授權(quán)支付范圍,預(yù)算單位要根據(jù)財政直接支付和財政授權(quán)支付范圍按季編制分月用款計劃,分月用款計劃是辦理財政資金支付的依據(jù),用款計劃必須堅持按照財政預(yù)算、項(xiàng)目進(jìn)度的原則編制。

三、執(zhí)行國庫集中收付廣播電視事業(yè)單位存在的困難

從廣播電視部門實(shí)施過程中存在的問題來看,廣播電視部門完全按照國庫管理制度改革要求,還存在著諸多困難。

一是財政部門為主導(dǎo)的國庫集中收付管理體制無法滿足廣播電視部門的實(shí)際業(yè)務(wù)需要。眾所周知,廣播電視部門越是別的部門閑的時候,他們的業(yè)務(wù)量越大,節(jié)目制作質(zhì)量、播出質(zhì)量要求越高,與此相對應(yīng),所需資金量越大。如果電臺、電視臺完全按照財政部門要求實(shí)行國庫集中收付,由于國庫集中收付資金使用審批手續(xù)繁瑣,資金流轉(zhuǎn)時間較長,則有可能因?yàn)橘Y金使用不及時問題造成政治或者播出事故。

二是實(shí)行國庫集中收付,對部門預(yù)算的編制要求非常高,而廣播電視部門由于新聞采訪、節(jié)目制作、播出的突發(fā)性任務(wù)較多,預(yù)算編制的預(yù)見性較差,難以做到細(xì)致周全,在實(shí)際執(zhí)行過程中,預(yù)算調(diào)整的任務(wù)量較大,影響資金支付,已影響到實(shí)際工作的開展。

三是根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于廣播電視事業(yè)單位征收企業(yè)所得稅若干問題的通知》(國稅發(fā) [2001]15號),廣播電視事業(yè)單位取得的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和其他所得,應(yīng)當(dāng)繳納企業(yè)所得稅。如果從將來應(yīng)稅的角度考慮,在廣播電視節(jié)目的采編、制作、傳輸、發(fā)射過程中承擔(dān)不同職責(zé)的事業(yè)單位成本費(fèi)用必須進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)一核算,集中核算所得稅,才能符合廣播電視部門行業(yè)特點(diǎn),做到公平應(yīng)稅。

四、廣播電視部門結(jié)合國庫管理制度改革方案,結(jié)合行業(yè)實(shí)際情況的具體探索和實(shí)踐

根據(jù)上述情況,河南省廣播電視財務(wù)主管部門自 2001年起,一直對廣播電視財務(wù)管理體制進(jìn)行探索,在省委、省政府和省財政主管部門的大力支持下,初步建立較適應(yīng)廣播電視部門事業(yè)發(fā)展的新型財務(wù)管理體制,其具體做法是:

1.在省編委、省財政主管部門的大力支持下,成立了河南省廣播電影電視局財務(wù)管理中心,作為對所屬事業(yè)單位實(shí)行會計集中核算和資金集中管理的職能部門,依法對所屬事業(yè)單位實(shí)施會計集中核算和資金集中管理。

2.參照省級財政國庫集中收付的管理辦法,結(jié)合廣播電視部門行業(yè)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)工作需要,按照“管理權(quán)限不變,收支渠道不變,資金所有權(quán)不變,分戶管理、集中核算”原則,對所屬 9個事業(yè)單位實(shí)行會計集中核算。

3.按照“不改變局屬事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位,不改變單位資金所有權(quán),不改變單位的財務(wù)管理權(quán)”原則,對所屬電臺、電視臺等 11個事業(yè)單位實(shí)行資金集中管理,提高資金使用效率,降低資金成本。(1)設(shè)立省廣電局財務(wù)管理中心總賬戶。該賬戶匯集各預(yù)算單位收入過渡賬戶資金及省財政部門撥入資金,定期將預(yù)算外資金按規(guī)定比例上繳省財政部門開立的財政專戶。(2)設(shè)立各預(yù)算單位收入過渡賬戶。該賬戶為預(yù)算單位預(yù)算外資金收入及其他各項(xiàng)零星收入的匯繳專用存款賬戶。局計財處授權(quán)銀行,該賬戶資金只收不支,其資金自動轉(zhuǎn)入局財務(wù)管理中心總賬戶,每日清繳后余額為零,不得用于預(yù)算單位的業(yè)務(wù)支出。(3)設(shè)立各預(yù)算單位支出專用賬戶。主管部門授權(quán)銀行,該賬戶資金只能從局財務(wù)管理中心總賬戶按預(yù)算和單位用款計劃撥入,拒絕接受外部匯入款項(xiàng)和現(xiàn)金存入。預(yù)算單位通過該賬戶按規(guī)定辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出。

4.全額預(yù)算事業(yè)單位工資統(tǒng)發(fā),按照省級財政關(guān)于工資統(tǒng)發(fā)的有關(guān)規(guī)定,財務(wù)管理中心對所屬 6個全額預(yù)算單位實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)。

5.加強(qiáng)局屬企業(yè)財務(wù)監(jiān)管。根據(jù)《公司法》等相關(guān)法律規(guī)定,組織制定了《企業(yè)財務(wù)監(jiān)管方案》,其指導(dǎo)思想是實(shí)行企業(yè)外部財務(wù)監(jiān)督與內(nèi)部財務(wù)約束相結(jié)合,分層制衡,全方位監(jiān)管。

6.構(gòu)建財務(wù)信息與資金管理系統(tǒng)。為把局屬各單位財務(wù)系統(tǒng)集成起來,實(shí)現(xiàn)財務(wù)信息化、業(yè)務(wù)流程化及建立內(nèi)部共享平臺,經(jīng)多方考察調(diào)研,河南省廣播電視部門啟用了“用友政務(wù)管理軟件 (GRP)”,充分利用局域網(wǎng)技術(shù),將所屬事業(yè)單位財務(wù)系統(tǒng)實(shí)行專網(wǎng)聯(lián)接。針對財務(wù)集中管理后,資金量大及在途資金占用時間長的情況,引入了建設(shè)銀行網(wǎng)上銀行系統(tǒng),確保資金實(shí)時劃撥。目前,財務(wù)信息和資金管理系統(tǒng)已初步建成,在財務(wù)信息共享,加強(qiáng)資金管理,提高運(yùn)行效率,增強(qiáng)抗風(fēng)險能力,降低運(yùn)營成本等方面,成效顯著。

7.廣播電視本級系統(tǒng)事業(yè)單位成本初步統(tǒng)一核算。根據(jù)國家稅務(wù)總局關(guān)于廣播電視經(jīng)營收入繳納所得稅的要求,為準(zhǔn)確計算事業(yè)單位成本,實(shí)現(xiàn)向成本核算體制的靈活轉(zhuǎn)變,結(jié)合國家廣電總局《廣播電臺、電視臺內(nèi)部成本核算試行辦法》(征求意見稿),借鑒行業(yè)成熟經(jīng)驗(yàn),確定了初級成本核算的指導(dǎo)思想,建立了適合廣播電視業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求的內(nèi)部成本核算具體實(shí)施辦法,即以事業(yè)單位會計制度規(guī)定的會計科目為基礎(chǔ),吸收企業(yè)成本核算辦法,滿足向財政部門報送事業(yè)報表需要;實(shí)現(xiàn)了“四個統(tǒng)一”,形成了規(guī)范統(tǒng)一的會計核算體系、成本核算辦法和會計集中核算體系。

2005年財務(wù)管理體制改革后,經(jīng)兩年多來的運(yùn)行實(shí)踐,初步顯現(xiàn)出了旺盛的生命力。既保證了國家國庫管理制度改革大的原則的具體落實(shí),又保證了廣播電視事業(yè)單位突發(fā)性任務(wù)資金需要,有力地促進(jìn)了廣播電視事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時,也規(guī)范了財務(wù)管理和會計核算,加強(qiáng)了隊(duì)伍廉政建設(shè),進(jìn)一步推進(jìn)了廣播電視事業(yè)單位成本核算,通過建立成本費(fèi)用分析報告制度,每月對成本費(fèi)用發(fā)生情況進(jìn)行認(rèn)真的匯總和分析,為成本管理積累了大量數(shù)據(jù)信息,為下一步全面成本核算的開展奠定了較好的基礎(chǔ)。

五、實(shí)行會計集中核算和資金集中管理后,還應(yīng)加強(qiáng)以下方面工作

一是完善會計集中核算制度的配套改革。嚴(yán)格細(xì)化部門預(yù)算編制工作,完善政府采購預(yù)算,增強(qiáng)部門預(yù)算的科學(xué)性和預(yù)見性,增強(qiáng)預(yù)算的約束力,為會計集中核算工作的有效運(yùn)行提供更完善的運(yùn)行條件。

二是加強(qiáng)對預(yù)算單位的財務(wù)管理,完善和統(tǒng)一相關(guān)費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)。由于改革前預(yù)算單位費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)自己控制,雖然國家有統(tǒng)一費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn),但是由于一些標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時,嚴(yán)重脫離實(shí)際,預(yù)算單位之間執(zhí)行費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)相差很大。建議主管部門對預(yù)算單位財務(wù)開支費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)加以整理、歸類和修訂,出臺相應(yīng)法規(guī)、制度,加強(qiáng)對預(yù)算單位財務(wù)管理,維護(hù)正常的財經(jīng)秩序。

三是加強(qiáng)對財務(wù)會計人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。由于改革前和改革后預(yù)算單位帳務(wù)處理都有很大的變化。實(shí)行會計集中核算和資金集中管理后,會計核算、支付方式都發(fā)生了很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財會人員與之配套,我們必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度加強(qiáng)會計核算的科學(xué)化,規(guī)范核算操作。使廣大財務(wù)人員對會計集中核算和資金集中管理政策熟悉,了解有關(guān)的操作程序,能夠正確的進(jìn)行會計核算。

四是加強(qiáng)事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理,實(shí)行會計集中核算后,所屬事業(yè)單位固定資產(chǎn)實(shí)物與帳面分離,增加了固定資產(chǎn)的管理難度,單位資產(chǎn)管理部門必須建立固定資產(chǎn)登記卡制度和臺帳制度,明確管理人員和使用人員,定期與財務(wù)管理中心帳面核對,確保國有資產(chǎn)的安全、完整。

五是進(jìn)一步完善集中管理資金支付信息系統(tǒng)。建立完善的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是保證整個支付系統(tǒng)內(nèi)部信息高速交換的根本平臺,應(yīng)該逐步完善和提高財務(wù)管理信息系統(tǒng),為會計集中核算和資金集中管理提供技術(shù)支持。

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