●王 松

(北京市消防總隊(duì),北京 100035)

消防安全是社會(huì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障,直接關(guān)系人民群眾安居樂業(yè),關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局,這決定了消防工作必然是政府公共管理和社會(huì)服務(wù)的重要內(nèi)容?！断婪ā肥俏覈拦ぷ鞫嗄陙韺?shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),1998年制定《消防法》時(shí)就確定了政府對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo),2008年新修訂的《消防法》繼承和發(fā)展了這一規(guī)定,在第 2條中將“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為消防工作原則的重要內(nèi)容加以確定,同時(shí)第 3條又規(guī)定“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國的消防工作,地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作”。然而政府承擔(dān)的具體消防工作職責(zé)卻散見于各類法律法規(guī),筆者對(duì)其進(jìn)行了一次梳理、歸納,認(rèn)為政府的消防工作職責(zé)主要有六大類,分別如下：

一、行政立法

行政立法,是指政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章。主要包括：

(一)國務(wù)院制定行政法規(guī)

行政法規(guī)必須以憲法和法律為依據(jù),它的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。其規(guī)定的事項(xiàng)主要有三方面的內(nèi)容：(1)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(2)為實(shí)施憲法第 89條規(guī)定的屬于國務(wù)院的行政管理職權(quán),而需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng);(3)全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院立法的事項(xiàng)。

(二)部委規(guī)章

國務(wù)院各部、委員會(huì)及具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu),可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),制定規(guī)章。

(三)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定規(guī)章

地方政府規(guī)章的制定依據(jù)是法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī),其規(guī)定的事項(xiàng)主要有兩項(xiàng)：(1)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定而需要制定規(guī)章的事項(xiàng);(2)屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)。

二、行政決策

行政決策,是指政府依法對(duì)其所管轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大的消防行政管理事項(xiàng)作出決策。具體包括：

(一)將消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃

國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所作的統(tǒng)籌部署,是政府開展社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要依據(jù)?？茖W(xué)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,有利于合理有效配置公共資源,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。消防工作是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要組成部分,關(guān)系到公共財(cái)產(chǎn)安全、公民人身、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定,因此,政府應(yīng)當(dāng)將消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,使消防工作與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)同步發(fā)展,保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在安全的前提下又好又快發(fā)展。

(二)建立火災(zāi)事故的應(yīng)急救援機(jī)制

縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的火災(zāi)特點(diǎn)制定應(yīng)急預(yù)案,建立應(yīng)急反應(yīng)和處置機(jī)制,為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備等保障?；馂?zāi)的發(fā)生具有突發(fā)性的特點(diǎn),政府針對(duì)本行政區(qū)域的火災(zāi)特點(diǎn)制定應(yīng)急預(yù)案,建立火災(zāi)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,能夠確保在發(fā)生火災(zāi)時(shí)迅速采取有效措施,防止人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失擴(kuò)大?；馂?zāi)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)針對(duì)火災(zāi)的性質(zhì)、特點(diǎn)以及可能造成的危害,明確規(guī)定火災(zāi)應(yīng)急救援工作的組織指揮體系、部門職責(zé)、火災(zāi)的預(yù)防與預(yù)警機(jī)制、處置程序、保障措施等內(nèi)容。同時(shí),政府還應(yīng)當(dāng)為火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作提供人員、裝備保障,根據(jù)預(yù)案切實(shí)做好人力、物力、財(cái)力、交通、醫(yī)療、通信保障工作,保證火災(zāi)應(yīng)急救援工作順利開展。

三、決定重大事項(xiàng)

決定重大事項(xiàng),是指政府依法對(duì)消防行政管理中的具體重大事宜的處理權(quán)。具體包括：

(一)決定重大行政處罰案件

根據(jù)消防法的規(guī)定,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的,由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見,并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門實(shí)施。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大,主要是指被處罰的生產(chǎn)經(jīng)營單位對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)有較大影響,或者與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娚钣忻芮嘘P(guān)系,如果停產(chǎn)停業(yè)有可能帶來重大經(jīng)濟(jì)損失,甚至可能對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生重大影響,給當(dāng)?shù)厝罕娚顜砝щy,一旦處置不妥容易影響社會(huì)穩(wěn)定。因此,對(duì)這些生產(chǎn)經(jīng)營單位作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重考慮,不能由公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)決定,而應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌考慮作出決定,并由政府組織有關(guān)部門實(shí)施。

(二)調(diào)整城鄉(xiāng)消防安全布局

城鄉(xiāng)消防安全布局不符合消防安全要求的,應(yīng)當(dāng)調(diào)整、完善;對(duì)于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求,或者本地區(qū)存在影響公共安全的重大火災(zāi)隱患的,由公安機(jī)關(guān)書面報(bào)告本級(jí)人民政府,接到報(bào)告的人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)情況,組織或者責(zé)成有關(guān)部門、單位采取措施,予以整改。城鄉(xiāng)消防安全布局和公共消防設(shè)施是保障城鄉(xiāng)公共安全的重要基礎(chǔ),事關(guān)城鄉(xiāng)火災(zāi)防控整體水平。合理的城鄉(xiāng)消防安全布局和規(guī)范的公共消防設(shè)施配置,有利于提高城鄉(xiāng)火災(zāi)防控能力,有效防止和減少火災(zāi)危害。消防火災(zāi)隱患僅僅依靠公安機(jī)關(guān)及其消防機(jī)構(gòu)不可能予以消除,需要調(diào)動(dòng)多個(gè)管理部門,因此,必須由人民政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決。

四、規(guī)劃建設(shè)

(一)制定實(shí)施消防規(guī)劃

各級(jí)人民政府要制定消防規(guī)劃并負(fù)責(zé)組織落實(shí)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃,并負(fù)責(zé)組織實(shí)施。消防規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分,消防規(guī)劃是否科學(xué)、合理,是判斷一個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃是否科學(xué)、合理的重要指標(biāo)之一,依法將消防規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實(shí)施,對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重大的意義。因此,人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況,在消防規(guī)劃中科學(xué)、合理地制定有關(guān)消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容,將其納入城鄉(xiāng)規(guī)劃并組織實(shí)施。

(二)建設(shè)公共消防設(shè)施

各級(jí)人民政府要加快公共消防設(shè)施、消防裝備建設(shè),保障經(jīng)費(fèi)投入,公共消防設(shè)施、消防裝備不足或者不適應(yīng)實(shí)際需要的,應(yīng)當(dāng)增建、改建、配置或者進(jìn)行技術(shù)改造。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展,城市化進(jìn)程不斷深入,城鎮(zhèn)規(guī)模日益擴(kuò)大,建筑的布局和功能越來越復(fù)雜,火災(zāi)的危險(xiǎn)性大大增加。在這樣的情況下,公共消防設(shè)施、消防裝備應(yīng)當(dāng)及時(shí)得到維護(hù)和補(bǔ)充,并且應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的火災(zāi)形勢不斷進(jìn)行技術(shù)更新和升級(jí),為預(yù)防和撲救火災(zāi)提供物質(zhì)保障。因此,人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共消防設(shè)施和消防裝備的建設(shè)和管理,對(duì)公共消防設(shè)施不適應(yīng)需求的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)增建、改建;新建城市和開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)的公共消防設(shè)施建設(shè)必須一步到位;對(duì)過去城市建設(shè)過程中消防供水、消防車通道、消防通信等“欠賬”的,要抓緊徹底解決;對(duì)消防裝備不足的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)配備和進(jìn)行技術(shù)改造、更新。

(三)建立健全消防組織

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消防組織建設(shè),根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,建立多種形式的消防組織,加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng),增強(qiáng)火災(zāi)預(yù)防、撲救和應(yīng)急救援的能力。各種消防組織是火災(zāi)預(yù)防、撲救和其他應(yīng)急救援工作的具體承擔(dān)者,必須加強(qiáng)消防組織的建設(shè)和管理,以滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。多種形式的消防組織,主要包括公安消防隊(duì)、政府專職消防隊(duì)、企事業(yè)單位專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)等?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì),并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備,承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要,建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì),承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。公安消防隊(duì)是我國主要的專業(yè)消防力量,加強(qiáng)公安消防隊(duì)建設(shè)是加強(qiáng)消防組織建設(shè)的重要內(nèi)容,一是要科學(xué)布局,消防隊(duì)站的覆蓋范圍更加全面,縣級(jí)以上人民政府應(yīng)按照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),建立公安消防隊(duì),尤其是尚未建立公安消防隊(duì)的縣級(jí)區(qū)域,應(yīng)當(dāng)抓緊建立;二是要不斷提高公安消防隊(duì)的火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援能力,加強(qiáng)技術(shù)和人才培養(yǎng)。政府專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)是公安消防隊(duì)的重要補(bǔ)充力量,地方人民政府可以合理利用社會(huì)資源,成立政府專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì),與公安消防隊(duì)共同形成統(tǒng)籌兼顧、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的消防組織體系。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村消防工作

地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村消防工作的領(lǐng)導(dǎo),采取措施加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè),組織建立和督促落實(shí)消防安全責(zé)任制。農(nóng)村消防工作是我國消防工作的重要組成部分,但是由于種種原因,我國農(nóng)村消防工作與城市相比還較為薄弱,還不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,也不適應(yīng)農(nóng)村居民的消防安全需求。為此,必須從以下三個(gè)方面加強(qiáng)農(nóng)村消防工作：一是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村消防工作的領(lǐng)導(dǎo)。人民政府的領(lǐng)導(dǎo)是做好農(nóng)村消防工作的關(guān)鍵,農(nóng)村消防工作是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容,是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障,做好農(nóng)村消防工作,保障群眾人身財(cái)產(chǎn)安全,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,確保群眾安居樂業(yè),為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境,是人民政府的重大責(zé)任。二是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強(qiáng)公共消防設(shè)施建設(shè)。人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用新農(nóng)村建設(shè)的大好時(shí)機(jī),結(jié)合農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè),將消防安全布局、消防水源、消防車通道、公共消防設(shè)施等與村容村貌、鄉(xiāng)村道路、人畜飲水工程、能源建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步實(shí)施,不斷改善農(nóng)村消防安全條件。三是地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立和督促落實(shí)消防安全責(zé)任制。當(dāng)前,農(nóng)村消防安全責(zé)任制不健全,是制約農(nóng)村消防工作的重要因素,因此,針對(duì)農(nóng)村消防工作的薄弱環(huán)節(jié),人民政府要組織建立和督促落實(shí)農(nóng)村消防安全責(zé)任制,并做好監(jiān)督檢查,確保其得到貫徹落實(shí)。

五、調(diào)查處理火災(zāi)事故

特別重大火災(zāi)事故,即造成 30人以上死亡,或者 100人以上重傷,或者 1億元以上直接經(jīng)濟(jì)損失的事故,由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查;重大火災(zāi)事故,即造成 10人以上 30人以下死亡,或者 50人以上 100人以下重傷,或者 5 000萬元以上 1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故,由事故發(fā)生地省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查;較大火災(zāi)事故,即造成 3人以上 10人以下死亡,或者 10人以上 50人以下重傷,或者 1 000萬元以上 5 000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故,由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府府負(fù)責(zé)調(diào)查;一般火災(zāi)事故,即造成 3人以下死亡,或者 10人以下重傷,或者 1000萬元以下直接經(jīng)濟(jì)損失的事故,由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)調(diào)查?；馂?zāi)事故調(diào)查結(jié)束后,負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告做出批復(fù)。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù),依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序,對(duì)事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰,對(duì)負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分。事故發(fā)生單位應(yīng)當(dāng)按照負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府的批復(fù),對(duì)本單位負(fù)有事故責(zé)任的人員進(jìn)行處理。負(fù)有事故責(zé)任的人員涉嫌犯罪的,應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

六、宣傳指導(dǎo)檢查

(一)開展經(jīng)常性的宣傳教育

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展經(jīng)常性的消防宣傳教育,使消防宣傳教育深入到各個(gè)領(lǐng)域,使公眾能夠及時(shí)獲取消防知識(shí),提高公民的消防安全意識(shí),使群眾了解和掌握?qǐng)?bào)警、避險(xiǎn)、火災(zāi)預(yù)防、逃生自救的常識(shí),讓公眾認(rèn)識(shí)到消防安全的重要性,了解消防知識(shí),自覺遵守消防法律、法規(guī)。

(二)重點(diǎn)防火期的宣傳檢查

在重點(diǎn)防火期,針對(duì)特定人群或者特定火災(zāi)特點(diǎn),進(jìn)行有針對(duì)性的宣傳教育和檢查,能夠起到較好的作用,有利于重點(diǎn)防火期各項(xiàng)消防工作的順利開展。例如在農(nóng)業(yè)收獲季節(jié)、森林和草原防火期間、重大節(jié)假日期間以及火災(zāi)多發(fā)季節(jié),地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織開展有針對(duì)性的消防宣傳教育,采取防火措施,進(jìn)行消防安全檢查,使群眾能夠了解在重點(diǎn)防火期,哪些環(huán)節(jié)容易發(fā)生火災(zāi),應(yīng)當(dāng)采取何種預(yù)防措施以及一旦發(fā)生火災(zāi)后應(yīng)當(dāng)如何逃生自救和撲救初起火災(zāi)。通過消防安全檢查,能夠確保各項(xiàng)消防安全措施得到有效的落實(shí)。

(三)指導(dǎo)基層組織開展消防工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展群眾性的消防工作。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)是農(nóng)村居民和城市居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育的基層群眾性自治組織,只有充分發(fā)揮村民委員會(huì)和居民委員會(huì)的作用,才能有效地做好群眾消防安全工作,提高他們的消防安全意識(shí)和能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和城市街道辦事處是人民政府的基層組織,應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、支持和幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)開展下列群眾性消防工作：一是宣傳普及消防知識(shí),使群眾了解火災(zāi)預(yù)防、逃生自救的常識(shí),宣傳有關(guān)消防工作的法律法規(guī),提高消防安全意識(shí);二是建立消防安全責(zé)任制度,確定消防安全責(zé)任人,使消防安全工作責(zé)任到人;三是組織制定防火安全公約,使居民共同遵守消防安全制度,并互相監(jiān)督;四是進(jìn)行防火安全檢查,檢查是否有違反防火安全公約的情況,是否存在火災(zāi)隱患并督促整改。

(四)監(jiān)督檢查

地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)消防工作責(zé)任制,對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門履行消防安全職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。人民政府有關(guān)部門一方面作為行政機(jī)關(guān)要行使法律授予的消防行政職權(quán),另一方面作為機(jī)關(guān)法人,還要承擔(dān)《消防法》第 16條規(guī)定的單位消防安全職責(zé)。因此,為確保人民政府各有關(guān)部門依法履行消防工作職責(zé),地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門落實(shí)消防安全責(zé)任制、履行消防安全職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本系統(tǒng)的特點(diǎn),有針對(duì)性地開展消防安全檢查,及時(shí)督促整改火災(zāi)隱患。

要做好消防工作,除了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督以外,還需要人民政府其他部門的協(xié)調(diào)配合。根據(jù)《消防法》和有關(guān)法律的規(guī)定,除公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)外,其他有關(guān)政府部門也應(yīng)承擔(dān)有關(guān)的消防安全的行政職責(zé),如教育、人力資源行政主管部門應(yīng)將消防知識(shí)納入教育、教學(xué)、培訓(xùn)的內(nèi)容,再如建設(shè)行政主管部門對(duì)建筑工程消防設(shè)計(jì)未經(jīng)審核合格的,不得核發(fā)施工許可證。《消防法》這些規(guī)定有利于貫徹“部門依法監(jiān)管”的原則,發(fā)揮人民政府有關(guān)部門熟悉本系統(tǒng)、掌握本系統(tǒng)消防工作特點(diǎn)的優(yōu)勢,依法有針對(duì)性地開展消防安全檢查,提高消防安全監(jiān)督檢查效率,提高整體消防安全監(jiān)督檢查效果。