馬 奇 魯建平 趙哲遠(yuǎn) 滕龍妹 蔣明利

浙江省“十一五”時(shí)期土地資源保護(hù)與保障的回顧

馬 奇 魯建平 趙哲遠(yuǎn) 滕龍妹 蔣明利

回顧我省“十一五”時(shí)期的土地資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用情況，有利于我們圍繞省委、省政府“十二五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體部署、重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)等，研究土地資源保護(hù)和保障的重要舉措。

一、土地資源保護(hù)與利用總體情況

2009年浙江省各類土地總面積為15826萬(wàn)畝，其中農(nóng)用地13067萬(wàn)畝，建設(shè)用地1713萬(wàn)畝（含水庫(kù)水面），未利用地1046萬(wàn)畝。

1、基本農(nóng)田和耕地保有量

我省積極落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，推動(dòng)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，建立健全省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制，堅(jiān)守耕地紅線。全省基本農(nóng)田面積為2818萬(wàn)畝，與上一輪土地規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)2711萬(wàn)畝相比，超出107萬(wàn)畝。全省2009年耕地保有量為3110萬(wàn)畝，與上一輪土地規(guī)劃耕地保有量3084萬(wàn)畝相比，超出26萬(wàn)畝。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理，增加有效耕地面積，確保實(shí)現(xiàn)耕地“先補(bǔ)后占”，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)占用耕地導(dǎo)致耕地不斷減少的壓力，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地需求，連續(xù)13年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。2006－2009年，累計(jì)開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理新增耕地114萬(wàn)畝、平均每年增加28.5萬(wàn)畝，建設(shè)占用耕地106萬(wàn)畝、平均每年減少26.5萬(wàn)畝，占補(bǔ)后略有盈余。

2、建設(shè)用地面積與GDP產(chǎn)出

2009年全省建設(shè)用地總規(guī)模為1713萬(wàn)畝（含水庫(kù)水面179.5萬(wàn)畝），與上一輪土地規(guī)劃2010年指標(biāo)1229.5萬(wàn)畝相比，超出484萬(wàn)畝；與新一輪土地規(guī)劃國(guó)家下達(dá)給我省的2010年指標(biāo)1535萬(wàn)畝相比，超出178萬(wàn)畝，與2020年指標(biāo)1699萬(wàn)畝相比，也超出14萬(wàn)畝。

2009年全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1298萬(wàn)畝，與新一輪土地規(guī)劃我省的2010年指標(biāo)1113萬(wàn)畝相比，超出185萬(wàn)畝，與新一輪規(guī)劃2020年指標(biāo)1197萬(wàn)畝相比，超出101萬(wàn)畝。

2001－2009年，全省GDP從6898億元上升為22990億元，建設(shè)用地從1207萬(wàn)畝增加到1713萬(wàn)畝。萬(wàn)元GDP用地量從116.7平方米/萬(wàn)元下降到49.9平方米/萬(wàn)元，一直呈下降趨勢(shì)。近年來(lái)，著力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，大力開(kāi)展節(jié)約集約用地。全省建設(shè)用地產(chǎn)出率（GDP/建設(shè)用地總量）從5.7億元/萬(wàn)畝上升為13.4億元/萬(wàn)畝，一直呈上升態(tài)勢(shì)。

3、人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地

我省城鎮(zhèn)工礦用地從2005年499萬(wàn)畝增加到2009年712萬(wàn)畝，平均每年增加53.3萬(wàn)畝，同期人均城鎮(zhèn)工礦用地從121平方米/人增加到158平方米/人，呈現(xiàn)較快上升趨勢(shì)。農(nóng)村居民點(diǎn)用地從2005年549萬(wàn)畝增加到2009年573萬(wàn)畝，平均每年增加6萬(wàn)畝，同期人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地從170平方米/人上升到175平方米/人，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢(shì)。

二、土地資源保障的主要措施

1、保障建設(shè)用地空間的制度創(chuàng)新

我省各級(jí)土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，面臨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所引發(fā)的建設(shè)用地總量供需矛盾、城市化工業(yè)化進(jìn)程加快引起的城市發(fā)展空間矛盾，國(guó)土資源部門以《土地管理法》為準(zhǔn)繩，既維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性，又在法律框架下積極實(shí)踐“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”理念，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，主動(dòng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供合理的用地保障。

一是創(chuàng)新性地劃定了“待置換用地”。在土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中，緊密結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本農(nóng)田劃區(qū)定界工作，在保證耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實(shí)的前提下，根據(jù)農(nóng)村居民點(diǎn)縮并的需求和潛力，城鎮(zhèn)、中心村建設(shè)的發(fā)展需求，在空間上安排建設(shè)用地彈性發(fā)展區(qū)域，劃定“待置換用地”，拓展了城鎮(zhèn)工礦及中心村的建設(shè)發(fā)展空間，推動(dòng)了新型城市化進(jìn)程。

二是規(guī)劃預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)。在建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)上，省級(jí)規(guī)劃為不可預(yù)見(jiàn)的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)，并且制訂了規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)“雙追加”等政策，保障了規(guī)劃中預(yù)留不足或規(guī)劃批準(zhǔn)后新增的國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地。

三是規(guī)范規(guī)劃管理，規(guī)定了規(guī)劃修編和調(diào)整的條件和程序。規(guī)范了土地利用總體規(guī)劃管理，及時(shí)規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃修編和局部調(diào)整的條件、報(bào)批程序和報(bào)件要求，在規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)轉(zhuǎn)用和預(yù)審中嚴(yán)格審查，逐個(gè)地塊與規(guī)劃圖件進(jìn)行比對(duì)，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度。彌補(bǔ)了上一輪規(guī)劃的剛性有余、彈性不夠的缺陷，有效保證了土地利用規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

四是探索了鼓勵(lì)開(kāi)展農(nóng)村土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的“折抵指標(biāo)”政策。在全國(guó)率先推行了土地整理新增耕地折抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)（即“折抵指標(biāo)”），許可折抵指標(biāo)在全省范圍內(nèi)易地有償調(diào)劑使用，補(bǔ)充了城鄉(xiāng)建設(shè)新增用地計(jì)劃指標(biāo)供應(yīng)不足的矛盾。與此同時(shí)，解決了長(zhǎng)期困擾我省土地開(kāi)發(fā)整理中“資金與資源錯(cuò)位”的矛盾，對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建立增加農(nóng)業(yè)投入機(jī)制、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位發(fā)揮了重要作用。

五是探索了基本農(nóng)田保護(hù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整和補(bǔ)充機(jī)制。通過(guò)探索建立跨區(qū)域的基本農(nóng)田易地代保和補(bǔ)償機(jī)制，既為發(fā)達(dá)地區(qū)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)騰挪空間，也為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供了土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金，推動(dòng)了我省城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，解決了重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田補(bǔ)充的問(wèn)題，使我省基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量有提高。

六是探索縣域內(nèi)新增基本農(nóng)田集中置換。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的新增基本農(nóng)田集中置換，是“以建促保”的新機(jī)制，既為中心城市、中心鎮(zhèn)建設(shè)以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供合理用地空間，也是基本農(nóng)田保護(hù)由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變的探索。

七是拓展了基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵。為了確保基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量和質(zhì)量的落實(shí)，對(duì)2°－6°優(yōu)質(zhì)園地進(jìn)行整治并配套建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施后劃入基本農(nóng)田，是對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)內(nèi)涵的拓展，是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供用地空間的客觀需要，是從我省實(shí)際出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的一種新嘗試，有利于保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。

八是推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局和結(jié)構(gòu)。在全國(guó)率先開(kāi)展了建設(shè)用地復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標(biāo)試點(diǎn)工作，逐步引導(dǎo)我省分散的自然村落向中心鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、中心村、基層村集中布局?！笆晃濉逼陂g，通過(guò)建設(shè)用地復(fù)墾安排落實(shí)復(fù)墾指標(biāo)22.3萬(wàn)畝，較好地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求。

九是新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和集約用地水平相掛鉤。研究新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和建設(shè)用地集約利用水平相掛鉤的分配辦法，嚴(yán)把建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)關(guān)和具體建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審關(guān)，提高城鄉(xiāng)土地集約利用水平。

2、通過(guò)規(guī)劃修編或調(diào)整，拓展重大建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)的用地空間

由于我省十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持快速發(fā)展，國(guó)家級(jí)、省級(jí)重大工程提前組織實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整等原因，省政府對(duì)以下三種類型可以按照法定程序及時(shí)修編或局部調(diào)整規(guī)劃。一是行政區(qū)域依法批準(zhǔn)變動(dòng)的，可以按照新的行政區(qū)域修編規(guī)劃，但主要控制指標(biāo)不能突破原有各行政區(qū)域相應(yīng)控制指標(biāo)數(shù)的疊加。二是城市市區(qū)和縣城，以及省政府確定的中心鎮(zhèn)，因推進(jìn)城市化建設(shè)必須局部調(diào)整規(guī)劃的，允許局部調(diào)整規(guī)劃，將原分散平均分配的建設(shè)預(yù)留用地適當(dāng)集中到城鎮(zhèn)周邊，但各類主要控制指標(biāo)不能突破原規(guī)劃確定的指標(biāo)。三是因國(guó)家和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要局部調(diào)整的，可以局部調(diào)整規(guī)劃。

3、共同使用計(jì)劃指標(biāo)、折抵指標(biāo)保障城鄉(xiāng)新增建設(shè)用地

“十一五”期間，全省共安排落實(shí)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目所需新增用地量141.3萬(wàn)畝。計(jì)劃指標(biāo)。依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合我省各地上報(bào)的實(shí)際用地需求情況，各市新增基本建設(shè)投資對(duì)用地的需求、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成情況，二三產(chǎn)業(yè)GDP總量、新增建設(shè)用地產(chǎn)出率水平、村莊復(fù)墾、供地進(jìn)度等因素，研究編制土地利用年度計(jì)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)土資源部下達(dá)的年度土地利用計(jì)劃。

折抵指標(biāo)。折抵指標(biāo)政策在保護(hù)耕地、保障發(fā)展方面起到了十分積極的作用。一是提高了耕地質(zhì)量。通過(guò)農(nóng)村土地整理，建成1500萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，使耕地的糧食生產(chǎn)能力達(dá)到“噸糧田”水平，耕地整體質(zhì)量得到了提升。二是增加了有效耕地面積。1999年以來(lái)，我省通過(guò)土地整理新增耕地面積250多萬(wàn)畝，確保了耕地保護(hù)責(zé)任的落實(shí)，為我省實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡探索了一條有效的途徑。三是折抵指標(biāo)有效緩解了我省城市化、工業(yè)化過(guò)程中用地指標(biāo)不足的困境。1999－2007年，我省在推進(jìn)土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中，共產(chǎn)生折抵指標(biāo)179.6萬(wàn)畝，至2010年3月，折抵指標(biāo)賬冊(cè)尚剩余10.4萬(wàn)畝。四是折抵指標(biāo)有償調(diào)劑工作，較好地解決了我省在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治、土地開(kāi)發(fā)整理中資金平衡的問(wèn)題，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4、爭(zhēng)取涉及基本農(nóng)田的規(guī)劃局部修改試點(diǎn)政策，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間

根據(jù)《關(guān)于同意浙江省開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修改試點(diǎn)工作的批復(fù)》（國(guó)土資函〔2008〕139號(hào)）精神，同意2009年12月前我省規(guī)劃修改涉及基本農(nóng)田調(diào)整7.5萬(wàn)畝，用于社會(huì)公益建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)村重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、防災(zāi)救災(zāi)建設(shè)項(xiàng)目、污染企業(yè)搬遷建設(shè)項(xiàng)目等“四類”項(xiàng)目。明確了土地規(guī)劃修改試點(diǎn)工作的原則、條件和程序。“四類”項(xiàng)目涉及的規(guī)劃局部修改取得了積極成效：一是保障了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求，緩解了新一輪土地規(guī)劃修編期間建設(shè)用地的供需矛盾；二是解決了一大批歷史遺留的建設(shè)項(xiàng)目難題；三是推進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；四是為國(guó)家制定土地規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、滾動(dòng)修改的相關(guān)政策探索了途徑。

5、大力開(kāi)發(fā)耕地后備資源，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

依據(jù)上一輪土地規(guī)劃，我省1997－2010年補(bǔ)充耕地指標(biāo)為116萬(wàn)畝。而1997－2009年土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理實(shí)際補(bǔ)充耕地為361萬(wàn)畝，是規(guī)劃補(bǔ)充耕地指標(biāo)的3.1倍，確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

三、土地資源保障存在的主要問(wèn)題

1、土地資源短缺，建設(shè)用地供需矛盾突出

我省土地資源短缺、人多地少是基本省情。同時(shí)，我省正處于新型城市化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)工礦用地需求量將保持較高水平；推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，將拉動(dòng)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地的進(jìn)一步增長(zhǎng)；建設(shè)新農(nóng)村，還需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)。但是，隨著耕地保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)力度的加大，國(guó)家允許我省可用于建設(shè)占用的土地資源很有限，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。

2、進(jìn)一步提升建設(shè)用地集約利用水平難度大

我省以眾多中小企業(yè)為支撐，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主體所形成的縣域經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，吸納就業(yè)能力較強(qiáng)。而用地特征是布局小而散，產(chǎn)業(yè)集聚度較低，向用地較為集約的高端產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難更大。我省這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和發(fā)展階段都決定了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大，對(duì)建設(shè)用地集約利用水平的繼續(xù)提高是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

3、農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積及人均水平仍呈增長(zhǎng)趨勢(shì)

農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積不降反升。據(jù)《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）》，應(yīng)加大農(nóng)村居民點(diǎn)的整治力度，到2010年農(nóng)村居民點(diǎn)應(yīng)下降到2549平方公里，人均用地為100平方米/人。但調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，1996－2009年，我省農(nóng)村人口減少781萬(wàn)人，而2009年農(nóng)村居民點(diǎn)面積為3820平方公里，比1996年的3571平方公里增加了249平方公里，增長(zhǎng)7%。人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地從1996年的121平方米/人，增加到2009年的175平方米/人。

進(jìn)城農(nóng)民城鄉(xiāng)“兩頭占地”的現(xiàn)實(shí)長(zhǎng)期存在。隨著城市化的推進(jìn)，農(nóng)村人口的減少，農(nóng)村居民點(diǎn)理論上應(yīng)該下降。但是，一方面由于戶籍管理制度以及相關(guān)的社會(huì)福利體系、農(nóng)村宅基地使用制度等改革相對(duì)滯后，進(jìn)城農(nóng)民在城市得不到相關(guān)福利保障，就不得不保留農(nóng)村宅基地、責(zé)任田作為未來(lái)生活的保障。加上大量進(jìn)城農(nóng)民多以個(gè)人進(jìn)城、家庭留在農(nóng)村的“兩地居”方式出現(xiàn)，農(nóng)村宅基地大多并未閑置，即使有閑置的，也是以單戶宅基地為特征，并非整個(gè)村莊，使得農(nóng)村宅基地難以有效及時(shí)整理復(fù)墾。另一方面，農(nóng)民為改善生產(chǎn)生活條件，建造必要的設(shè)施，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模不降反增。而大量進(jìn)城農(nóng)民在城市工作、生活，必然使城鎮(zhèn)用地增加。

4、全省建設(shè)用地總量突破上一輪規(guī)劃目標(biāo)，逐步趨向國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限11%

“十一五”期間，新增建設(shè)用地不斷增加，建設(shè)用地供應(yīng)量加速，一些行業(yè)的低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象依然存在，城鎮(zhèn)、村莊外延擴(kuò)張方式難以扭轉(zhuǎn)。2009年全省建設(shè)用地總面積為1.14萬(wàn)平方公里，占全省土地總面積10.55萬(wàn)平方公里的10.8%，趨近國(guó)土資源部有關(guān)國(guó)際比較研究后得出的結(jié)論：以丘陵山區(qū)地形為主要特征的浙江省、福建省國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度上限以11%為宜。而與浙江省的地形地貌較為相似的韓國(guó)，其建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例為5.4%（2002年），日本為8.5%（2003年）。據(jù)2008年全國(guó)土地變更調(diào)查顯示，全國(guó)建設(shè)用地占國(guó)土面積的比例為3.5%，其中以平原為主要地形的江蘇省為18.1%、山東省為16.0%，而以山區(qū)丘陵地形為主的福建省為5.2%。

我省2009年建設(shè)用地總面積1.14萬(wàn)平方公里，比《浙江省土地利用總體規(guī)劃（1997－2010年）》的2010年規(guī)劃目標(biāo)8196平方公里大了39%。城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積為8653平方公里，已超過(guò)2020年規(guī)劃控制指標(biāo)673平方公里，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地為167平方米，城鎮(zhèn)工礦用地4747平方公里，人均城鎮(zhèn)工礦用地為158平方米。城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還將保持繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

5、坡耕地比重較高，耕地后備資源十分有限，耕地占補(bǔ)平衡難度大

2009年現(xiàn)狀耕地2980萬(wàn)畝中，25°以上陡坡耕地面積為93.4萬(wàn)畝，占全省耕地的3.1%；15°－25°斜坡耕地面積為392.1萬(wàn)畝，占全省的13.2%。這些斜坡、陡坡耕地的溝、路、渠、水源、土地平整、耕作層厚度等農(nóng)業(yè)配套設(shè)施都比較差，防災(zāi)抗災(zāi)能力弱，耕地質(zhì)量較低，糧食綜合生產(chǎn)能力不穩(wěn)定。

上一輪土地規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，1997－2009年補(bǔ)充耕地為361萬(wàn)畝，剩余的耕地后備資源潛力十分有限。未開(kāi)發(fā)利用的耕地后備資源，主要集中在沿海灘涂區(qū)域、內(nèi)陸低丘緩坡區(qū)域。隨著濱海濕地、低丘緩坡地生態(tài)保護(hù)力度的加大，未來(lái)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)越來(lái)越困難，耕地占補(bǔ)平衡難度很大。