浙江省國(guó)土資源廳土地利用規(guī)劃處課題組

舟山市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地保障對(duì)策研究

浙江省國(guó)土資源廳土地利用規(guī)劃處課題組

在國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》（2010年5月）中明確提出設(shè)立“舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)”，開發(fā)海洋經(jīng)濟(jì)。為科學(xué)做好舟山海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地要素保障，我們組織人員就“舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)用地供需矛盾、用地保障對(duì)策進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將有關(guān)情況介紹如下：

一、舟山市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路

（一）舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)

1、具備得天獨(dú)厚的區(qū)位條件和海港資源

舟山市轄區(qū)總面積2.22萬(wàn)平方公里，其中陸域面積1440平方公里，海域面積2.08萬(wàn)平方公里。由于地處長(zhǎng)江、錢塘江和甬江的出?？?，西太平洋東亞航線要沖之地，舟山扼守著我國(guó)沿海“黃金海岸”和長(zhǎng)江“黃金水道”交匯的咽喉，是我國(guó)東部沿海和長(zhǎng)江流域走向世界的主要海上門戶。

舟山群島共有大小島嶼1390個(gè)，擁有海岸線2444公里，其中深水岸線總長(zhǎng)279.4公里，占浙江省深水岸線的55.2%，全國(guó)深水岸線的18.4%。其中水深15米以上可建10萬(wàn)噸級(jí)以上泊位的岸線198.3公里，水深大于20米可建30萬(wàn)噸級(jí)泊位的岸線107.9公里。優(yōu)越的區(qū)位條件、豐富的深水岸線資源是舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)得天獨(dú)厚的自然條件優(yōu)勢(shì)。

2、面臨海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇期

省委、省政府高度重視浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2010年面對(duì)進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，明確提出規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，以寧波－舟山港為重點(diǎn)整合港口資源，構(gòu)筑大宗商品交易平臺(tái)、海陸聯(lián)動(dòng)集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)、金融和信息支撐系統(tǒng)“三位一體”的服務(wù)體系，充分發(fā)揮浙江海洋優(yōu)勢(shì)，打造全國(guó)重要的樞紐港。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，設(shè)立舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)。

（二）舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)思路

1、舟山市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

2009年舟山市GDP為533億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為9.6∶46.6∶43.8。按常住人口計(jì)算，人均GDP約7375美元，居全省第四位。2009年，全年海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出1165億元，比上年增長(zhǎng)12.9%；海洋經(jīng)濟(jì)增加值358億元，增長(zhǎng)11.8%，海洋經(jīng)濟(jì)增加值占全市GDP的比重為67.2%。

2009年舟山市船舶修造業(yè)年產(chǎn)值432億元，比2002年增加了近422億元。全市海運(yùn)業(yè)運(yùn)力達(dá)336.47萬(wàn)噸，港口貨物吞吐量1.93億噸，比上年增長(zhǎng)21.7%。其中，外貿(mào)貨物吞吐量0.6億噸，增長(zhǎng)2.7%。從主要品種看，金屬礦石吞吐量0.6億噸，增長(zhǎng)4.6%；石油及天然氣吞吐量0.4億噸，增長(zhǎng)3.3%；煤炭吞吐量0.1億噸，增長(zhǎng)71.1%。全年港口集裝箱吞吐量7.98萬(wàn)TEU。年末全市有生產(chǎn)性泊位336個(gè)，比上年末增加5個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)以上深水泊位34個(gè)，比上年末增加7個(gè)。全年實(shí)現(xiàn)漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值102.39億元，接待海內(nèi)外游客1753萬(wàn)人次。全市已初步形成臨港工業(yè)、港口物流、海洋旅游和現(xiàn)代漁業(yè)等四大產(chǎn)業(yè)群。

2、舟山市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路

《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》對(duì)舟山市的發(fā)展定位為：發(fā)揮海洋和港口資源優(yōu)勢(shì)，建設(shè)以臨港工業(yè)、港口物流、海洋漁業(yè)等為重點(diǎn)的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地，與上海、寧波等城市相關(guān)功能配套的沿海港口城市。

圍繞海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，舟山市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體思路是：通過突出發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化空間功能定位、加快發(fā)展國(guó)際物流、完善交通水利設(shè)施，將舟山建設(shè)成國(guó)際性海上開放門戶、國(guó)內(nèi)一流的現(xiàn)代化海洋產(chǎn)業(yè)基地和全國(guó)獨(dú)特的群島型港口宜居城市。重點(diǎn)發(fā)展八大產(chǎn)業(yè)集群：港口物流產(chǎn)業(yè)集群、船舶工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、臨港石化工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、海洋旅游產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、海洋生物產(chǎn)業(yè)集群、臨港裝備和大宗物資加工產(chǎn)業(yè)集群、海洋能源產(chǎn)業(yè)集群。

舟山市的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)為：2015年GDP達(dá)到1100億元，年均增長(zhǎng)約為13%。固定資產(chǎn)投資累計(jì)超過2700億元，財(cái)政總收入達(dá)150億元。到2020年GDP達(dá)到1800億元，第二、三產(chǎn)業(yè)GDP增加值占GDP總量的95%，其中服務(wù)業(yè)比重約為55%，城區(qū)發(fā)展成為50－100萬(wàn)人的大城市，城市化水平達(dá)到75%。

二、舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的建設(shè)用地供需分析

（一）舟山市土地資源現(xiàn)狀及特點(diǎn)

舟山市境內(nèi)多山，丘陵廣布，地形起伏。全市土地總面積218.21萬(wàn)畝，其中耕地占全市土地面積的18%，城鎮(zhèn)村及工礦用地占全市土地面積的17%，交通運(yùn)輸用地占3%，水域及水利設(shè)施用地占17%，其他土地占4%。土地利用呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1、全市島嶼數(shù)量眾多，分布散、可利用土地資源有限

從土地面積總量上看，舟山市土地總面積僅為浙江省土地總面積的1.4%，全國(guó)土地總面積的0.02%。全市共有大小島嶼1390個(gè)，占全省島嶼總數(shù)的45%、全國(guó)島嶼總數(shù)的26%。島嶼分布較散，受地形、地貌、氣候條件等限制，可供利用的島嶼僅占全市島嶼總數(shù)的31%，其中住人島嶼140個(gè)，萬(wàn)人以上住人島嶼11個(gè)。

全市地面坡度大于15°的土地面積占全市土地總面積的44.3%，其中大部分為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜開發(fā)利用。地面坡度小于15°的土地中，建設(shè)用地占33.7%，耕地占25.5%；其他農(nóng)用地和未利用土地面積占40.8%，主要為無(wú)人島嶼和潮間帶，可利用土地資源非常有限。

2、耕地產(chǎn)出率低，分布集中，且基本上與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展區(qū)域重疊

舟山市耕地面積40.1萬(wàn)畝，約占浙江省耕地總面積的1.2%，全國(guó)的耕地總面積的0.01%。耕地中水田面積占45.8%，其余54.2%為旱地。從分布情況看，主要集中在舟山本島、岱山、六橫、金塘、朱家尖、衢山等六個(gè)大島的山地丘陵之間以及沿海低平區(qū)域。舟山本島為臨港工業(yè)、海洋科學(xué)城及中心城市建設(shè)區(qū)；金塘島、六橫島規(guī)劃建設(shè)國(guó)際性、現(xiàn)代化集裝箱物流島；岱山本島海岸線總長(zhǎng)96.31公里，為臨港工業(yè)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)；朱家尖為國(guó)家級(jí)風(fēng)景旅游區(qū)。優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域基本上與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展區(qū)域重疊。

受自然條件影響，舟山市農(nóng)用地特別是耕地產(chǎn)出率非常低。全市坡度15°以上的耕地面積為5.1萬(wàn)畝，占全市耕地總量的14%，6°-15°的耕地7.4萬(wàn)畝，占全市耕地面積的20%。較為平坦的耕地多位于沿海，受土壤質(zhì)量退化、淡水資源短缺等條件制約，種植效益非常低。

3、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增交通運(yùn)輸用地需求大

舟山市交通運(yùn)輸用地7.41萬(wàn)畝，占全市土地總面積的3%。從舟山現(xiàn)階段的交通基礎(chǔ)設(shè)施情況看，沒有鐵路，現(xiàn)有公路等級(jí)低，高速里程短，舟山群島面臨著對(duì)外陸路運(yùn)輸通道單一，對(duì)內(nèi)支線運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)不完善等問題。為滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，需要加強(qiáng)布局合理的綜合交通體系建設(shè)，“十二五”、“十三五”期間勢(shì)必面臨較大的新增交通運(yùn)輸用地需求。

（二）舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)新增建設(shè)用地的需求分析

舟山市2011－2020年新增建設(shè)用地需求量，根據(jù)2004－2009年新增建設(shè)用地趨勢(shì)測(cè)算為26.3萬(wàn)畝，根據(jù)2011－2020年GDP增長(zhǎng)預(yù)測(cè)為23.1萬(wàn)畝，根據(jù)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃測(cè)算為27.1萬(wàn)畝。三種方法測(cè)算結(jié)果相近，基本能反映舟山市今后的實(shí)際用地需求。舟山市面臨國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇，“十二五”、“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)將進(jìn)入快速發(fā)展期，建設(shè)用地需求旺盛。經(jīng)綜合分析判斷，舟山市建設(shè)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，2011－2020年需新增建設(shè)用地約27萬(wàn)畝，其中“十二五”期間新增建設(shè)用地約15萬(wàn)畝。

（三）舟山市建設(shè)用地空間、新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡保障能力與需求之間矛盾突出

1、建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)與土地利用現(xiàn)狀已經(jīng)出現(xiàn)“倒掛”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地空間受限

上級(jí)下達(dá)舟山市新一輪土地規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)，2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為21.45萬(wàn)畝，2006－2020年新增建設(shè)占用土地8.11萬(wàn)畝。而至2010年底舟山市預(yù)計(jì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積可達(dá)35.64萬(wàn)畝，比規(guī)劃2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)超出14.19萬(wàn)畝。規(guī)劃指標(biāo)與土地利用實(shí)際情況已出現(xiàn)嚴(yán)重“倒掛”。

從規(guī)劃空間看，2006－2020年舟山市“新增建設(shè)用地”指標(biāo)為11.78萬(wàn)畝，扣除2006－2009年新增建設(shè)用地10.09萬(wàn)畝后，僅能滿足2010年的新增建設(shè)用地需求。全市規(guī)劃劃定的有條件建設(shè)區(qū)為40.36萬(wàn)畝，其中海域面積約為15.34萬(wàn)畝（約占38%），陸域面積約為25.02萬(wàn)畝（約占62%）。預(yù)測(cè)舟山市至2020年的新增建設(shè)用地需求約27萬(wàn)畝，目前規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)即將使用完畢，今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地空間依靠使用有條件建設(shè)區(qū)（含圍涂造地）來(lái)保障。但是，規(guī)劃有條件建設(shè)區(qū)的使用，還需國(guó)家政策的進(jìn)一步推動(dòng)，拓展海洋經(jīng)建設(shè)的發(fā)展空間。

2、可供建設(shè)占用的平原耕地少，區(qū)域內(nèi)耕地占補(bǔ)平衡十分困難

省政府下達(dá)給舟山市的新一輪土地規(guī)劃耕地保有量為37.4萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)為34.72萬(wàn)畝，2009年全市耕地面積為40.05萬(wàn)畝，基本農(nóng)田保護(hù)率為86.7%。由此推算，2010－2020年舟山市各類建設(shè)可占用耕地面積為5.33萬(wàn)畝，扣除2010年預(yù)計(jì)占用耕地0.6萬(wàn)畝，2011－2020年期間可占用平原耕地面積為4.73萬(wàn)畝。2006－2009年全市新增建設(shè)項(xiàng)目占用耕地系數(shù)約為35%，按此比例推算2011－2020年建設(shè)占用耕地的需求量為9.45萬(wàn)畝。而按照現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，將有4.72萬(wàn)畝建設(shè)用地?zé)o法完成“落地”。

舟山市坡度小于15°、集中連片土地面積很少，除海涂以外，可進(jìn)一步開發(fā)整理復(fù)墾為耕地的后備資源非常有限。現(xiàn)在耕地占補(bǔ)平衡主要靠海涂圍墾，由于海島周邊岸線較深，海涂圍墾的成本約為50－60萬(wàn)元/畝，且海涂圍墾增加的耕地周期需8－10年。從經(jīng)濟(jì)效益方面綜合平衡，海涂圍墾開發(fā)耕地投入與產(chǎn)出嚴(yán)重不成比例。從圍墾的耕地質(zhì)量看，灌溉、排水、降鹽降堿、土層培肥等農(nóng)田基本建設(shè)都需要加大投入，需要5－10年才能使墾造的耕地達(dá)到可養(yǎng)殖、可種植條件。

3、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)與需求相比缺口較大

舟山市“十二五”期間新增建設(shè)用地需求約15萬(wàn)畝，2010年省政府下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)為8235畝，按此供給推算，僅能滿足舟山市今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展年平均新增建設(shè)用地需求量的27%。

三、舟山市發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的建設(shè)用地保障對(duì)策

舟山市建設(shè)用地供需形勢(shì)分析表明，今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)用地供需矛盾相當(dāng)尖銳。要保障海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求，需政府層面的政策支持。

（一）積極爭(zhēng)取國(guó)家層面的政策支持

1、增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地、新增建設(shè)用地規(guī)劃控制指標(biāo)

舟山市現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已超出新一輪土地規(guī)劃確定的2020年目標(biāo)；新一輪土地規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)在2010年已提前使用完畢，按照目前下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)舟山市已經(jīng)無(wú)法落實(shí)海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)用地空間。建議爭(zhēng)取追加舟山市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地指標(biāo)。

2、核減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)

舟山市耕地集中分布在大島的沿海區(qū)域，與港口物流建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地空間重疊，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)急需核減耕地保護(hù)任務(wù)，騰出建設(shè)空間。核減耕地保護(hù)任務(wù)有益于緩解海島淡水資源緊缺。舟山市年缺水量達(dá)1.64億立方米，耕地種植畝均耗水682立方米，種植業(yè)用水成本高。核減耕地可為舟山市節(jié)約水資源1.13億立方米/年，節(jié)約引水成本2.1億元。舟山海產(chǎn)品豐富足以抵充耕地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，確保糧食生產(chǎn)安全。以人體必須的蛋白質(zhì)含量作對(duì)比，舟山市全部耕地前三年農(nóng)產(chǎn)品平均年產(chǎn)量所產(chǎn)蛋白質(zhì)為1.36萬(wàn)噸，畝均34公斤，而全市水產(chǎn)品前三年平均年產(chǎn)量所產(chǎn)蛋白質(zhì)達(dá)18.6萬(wàn)噸，相當(dāng)于547萬(wàn)畝耕地的產(chǎn)量。建議爭(zhēng)取舟山市以海產(chǎn)品產(chǎn)量抵充耕地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出，核減舟山市基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)、耕地保有量。

3、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行國(guó)家統(tǒng)籌政策

舟山市海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)域?qū)ν恋氐男枨蠹性诟胤植济芗难睾Ｆ骄彽貐^(qū)，據(jù)預(yù)測(cè)2011－2020年全市約需占用耕地9.45萬(wàn)畝。而宜開發(fā)利用的耕地后備資源僅1.5萬(wàn)畝，海涂圍墾造地成本高，在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡難度相當(dāng)大。建議爭(zhēng)取舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)國(guó)家所有建設(shè)占用耕地均全額上繳耕地開墾費(fèi)，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡政策。

4、國(guó)家對(duì)舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)單列新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)

舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)預(yù)期2011－2020年需新增建設(shè)用地約27萬(wàn)畝，年平均需新增建設(shè)用地2.7萬(wàn)畝。而浙江省地處長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，位于國(guó)家確定的城市化進(jìn)程中優(yōu)先開發(fā)的三個(gè)特大城市群區(qū)域內(nèi)，新增建設(shè)用地需求旺盛，國(guó)家下達(dá)給浙江的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，僅能滿足省內(nèi)50%的建設(shè)用地需求。為保障舟山海洋綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)用地需求，建議爭(zhēng)取國(guó)家在下達(dá)浙江省年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)之外，單列舟山市年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

（二）加強(qiáng)政府在統(tǒng)籌發(fā)展和挖掘用地潛力中的作用

1、合理安排建設(shè)用地布局、規(guī)模及時(shí)序

面對(duì)有限的土地資源與巨大的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求之間的矛盾，發(fā)揮舟山市現(xiàn)有土地資源的最大潛力，只能走節(jié)約集約用地之路。建議舟山市政府充分論證海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)區(qū)域用地規(guī)模的合理性，既要站在建設(shè)國(guó)際港口的高度，也要正視舟山現(xiàn)實(shí)的土地資源狀況和投資來(lái)源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)，科學(xué)地進(jìn)行用地空間布局和建設(shè)時(shí)序安排，創(chuàng)新節(jié)約集約利用土地機(jī)制。

2、加大灘涂圍墾力度，探索海域使用權(quán)、土地使用權(quán)出讓聯(lián)動(dòng)機(jī)制

沿海灘涂是舟山用地空間拓展的優(yōu)勢(shì)，但海涂圍墾成本較高，且圍墾周期一般需要3－5年乃至更長(zhǎng)。建議舟山市政府在加強(qiáng)可圍墾海涂資源調(diào)查和規(guī)劃論證、保護(hù)海洋生態(tài)的基礎(chǔ)上，加大沿海灘涂圍墾力度，以滿足“十二五”新增建設(shè)用地需求，為“十三五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展做好建設(shè)用地空間儲(chǔ)備，并探索建立海域使用權(quán)、土地使用權(quán)出讓聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3、加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治，為臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪用地空間

舟山市人均村莊用地面積約為176平方米，高于全省平均水平。建議舟山市政府結(jié)合全省農(nóng)村土地綜合整治和“百萬(wàn)”造地保障工程，加強(qiáng)農(nóng)村的田、水、路、林、村綜合整治，調(diào)整村莊用地布局，挖掘農(nóng)村建設(shè)用地空間潛力，為下一步臨港產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰挪建設(shè)用地空間。