劉勝紅

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的法律思考

劉勝紅

（肇慶學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 肇慶 526061）

我國(guó)現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化舉步維艱的一個(gè)關(guān)鍵障礙就是集體建設(shè)用地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)。該權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)下農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化是現(xiàn)實(shí)的客觀需求，也具有法理基礎(chǔ)。在法律制度上通過(guò)修改土地方面的法律、法規(guī)，為農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化松綁勢(shì)在必行。

土地；農(nóng)村房地產(chǎn)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；市場(chǎng)化

房地產(chǎn)是房產(chǎn)與地產(chǎn)的總稱，屬于不動(dòng)產(chǎn)，是物的一種。我國(guó)有比較成體系的城市房地產(chǎn)法律制度，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)也已建立成型，而在農(nóng)村，由于國(guó)家法律禁止，且多是從管理的角度而非物權(quán)的角度進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)無(wú)法正常建立，且游離于城市房地產(chǎn)市場(chǎng)之外，形成城鄉(xiāng)二元化的房地產(chǎn)市場(chǎng)格局。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速深入發(fā)展的趨勢(shì)下，這種城鄉(xiāng)二元化的房地產(chǎn)制度及市場(chǎng)顯然是不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，不利于城市化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)。近年來(lái)隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，城市建設(shè)，小城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷發(fā)展，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)也日趨活躍，在集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被許多地方法規(guī)、政策允許的背景下，適時(shí)完善農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的法律制度具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)法律制度概況

現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村房產(chǎn)主要有農(nóng)民的住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用房、公共設(shè)施用房（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的辦公用房、學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老等單位用房）以及在集體土地上建設(shè)的用于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位人員的居住用房等；地產(chǎn)從法律意義上說(shuō)主要指宅基地和集體建設(shè)用地。根據(jù)憲法“土地所有權(quán)不得買賣”之規(guī)定，我國(guó)土地的所有權(quán)不能成為流轉(zhuǎn)的標(biāo)的，能夠流轉(zhuǎn)的只能是土地的使用權(quán)，

其中國(guó)有土地上的建設(shè)用地使用權(quán)早在1989年就可以依法流轉(zhuǎn)，而農(nóng)村土地上，除農(nóng)用目的形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律允許流轉(zhuǎn)外，建設(shè)用途形成的集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然存在法律障礙①集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙參見(jiàn)王菊英：《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律障礙與空間》[J],《政治與法律》，2008（3），84－86.，宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)也被禁止。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，農(nóng)村的地產(chǎn)不能形成真正意義上的市場(chǎng)，農(nóng)村房產(chǎn)也沒(méi)有形成完整的市場(chǎng)。

（一）現(xiàn)行農(nóng)村地產(chǎn)法律制度——嚴(yán)格管制，限制其流轉(zhuǎn)

《土地管理法》對(duì)宅基地實(shí)行嚴(yán)格管制，主要體現(xiàn)為：第一，一戶村民只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省級(jí)政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；第二，村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其中涉及占用農(nóng)用地的要辦理審批手續(xù)；第三，村民出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。第四，宅基地必須連同房屋一起流轉(zhuǎn)，且只能轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)的農(nóng)戶。

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，我國(guó)《憲法》第10條第4款雖規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但《土地管理法》第63條卻對(duì)此作了限制性規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”；《城市房地產(chǎn)管理法》第8條對(duì)此作了更明確的規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”，即城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有的土地在未經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地之前，其使用權(quán)不得出讓，也意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得利用集體所有土地直接開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)。《物權(quán)法》對(duì)這一問(wèn)題并未突破性進(jìn)展，第151條規(guī)定“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”，第153條規(guī)定“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！币虼?，集體建設(shè)用地使用權(quán)只能在《土地管理法》第63條“但書”的條件下流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的范圍極為有限。

（二）農(nóng)村房產(chǎn)法律制度——流轉(zhuǎn)范圍非常有限，無(wú)法形成真正的市場(chǎng)

《土地管理法》與《物權(quán)法》雖均未明確規(guī)定農(nóng)村房產(chǎn)不能流通，但由于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，以及我國(guó)房屋所有權(quán)流轉(zhuǎn)遵循房權(quán)與地權(quán)主體一致原則，即“房隨地走，地隨房走”，這就意味著購(gòu)買農(nóng)村房屋必須相應(yīng)取得宅基地使用權(quán)。雖然農(nóng)民依法對(duì)房屋享有所有權(quán)，但由于農(nóng)村宅基地屬于集體所有，且其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，農(nóng)村房產(chǎn)處于實(shí)際上只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)而不能超出這一范圍自由流轉(zhuǎn)的困境。即使在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)也因購(gòu)買者資格條件及其范圍的嚴(yán)格限制而無(wú)法形成真正意義上的市場(chǎng)，有價(jià)無(wú)市。

隨著城市房?jī)r(jià)的飆升，握有土地的農(nóng)村集體或農(nóng)戶也利用集體建設(shè)用地變相開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，于是在廣州、深圳、北京等許多大城市的周邊出現(xiàn)大批的“小產(chǎn)權(quán)房”，迫于城市高居不下的房?jī)r(jià)，許多市民紛紛購(gòu)買農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”，一時(shí)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)似乎初露端倪，但很快被政策禁止。國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅。1999年5月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》中規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。2004年10月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，其中規(guī)定“改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”2007年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。”僅隔一個(gè)月，在2008年中央一號(hào)文件中再次強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。從國(guó)務(wù)院頻頻下發(fā)的文件可知，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)居民（及非本村村民）購(gòu)買農(nóng)村集體土地上的住房的態(tài)度是非常明確的：不得購(gòu)買，不予登記發(fā)證。司法實(shí)踐中法院的判決也體現(xiàn)了這一精神。政府不斷地對(duì)城市居民買受農(nóng)民房產(chǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，意味著要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房產(chǎn)市場(chǎng)化還有很遠(yuǎn)的路要走。

二、我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的客觀需求

現(xiàn)行土地法律制度嚴(yán)格限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，更不用說(shuō)讓其進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，這使農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的建立處于現(xiàn)實(shí)的法律困境中。但社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自有其自身的運(yùn)行規(guī)則，法律不能永遠(yuǎn)扭曲社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。集體土地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)有其客觀的需求，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村房地產(chǎn)隱形市場(chǎng)早已是暗流涌動(dòng)，并對(duì)現(xiàn)行法律制度形成倒逼之勢(shì)。在法律制度上為農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化松綁，已是勢(shì)在必行。

（一）國(guó)有建設(shè)用地供需矛盾加劇

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，市場(chǎng)對(duì)土地的要求越來(lái)越多，而現(xiàn)有的國(guó)有土地已無(wú)法滿足日益增大的市場(chǎng)需要。據(jù)2003年國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，山東已使用了城市規(guī)劃用地的80%，浙江超過(guò)90%，還有一些地區(qū)5年就超量用完10年的指標(biāo)，如廣東東莞在未來(lái)5年內(nèi)只剩下6萬(wàn)多畝用地指標(biāo)[1]。城鎮(zhèn)國(guó)有土地可供應(yīng)量的捉襟見(jiàn)肘，國(guó)有建設(shè)用地供求矛盾突出，導(dǎo)致國(guó)有土地成為昂貴的稀缺資源，使得盤活集體建設(shè)用地勢(shì)在必行。

（二）農(nóng)村集體土地資產(chǎn)屬性的顯現(xiàn)使農(nóng)村地下房產(chǎn)交易市場(chǎng)在數(shù)量和規(guī)模上呈擴(kuò)大趨勢(shì)

土地既是不可再生資源，也是重要的生產(chǎn)要素，更是房地產(chǎn)市場(chǎng)的第一要素。農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變用途產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟(jì)利益已經(jīng)被農(nóng)民認(rèn)識(shí)，經(jīng)濟(jì)利益的誘惑使集體土地成為農(nóng)民集體及其各個(gè)相關(guān)主體追求利益最大化的工具。一些地方尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，農(nóng)民往往采取各種手段來(lái)打破法律和政策的限制，如以“農(nóng)遷戶”名義賣宅基地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí)將廠房、設(shè)備以及土地轉(zhuǎn)讓給個(gè)人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以建職工宿舍為名變相進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)等[2]。有些村集體經(jīng)濟(jì)組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，用于安置本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但在安置過(guò)程中，擅自擴(kuò)大銷售對(duì)象，以較低的價(jià)格向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員銷售。這一切從“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的普遍性可略見(jiàn)一斑。政府雖禁止“小產(chǎn)權(quán)房”買賣，但并不能禁止數(shù)量眾多的“小產(chǎn)權(quán)房”出租，出租也是農(nóng)民集體或農(nóng)戶建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的目的之一，是房地產(chǎn)交易的一種?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村各種形式的房地產(chǎn)交易既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也是各地方的農(nóng)民這個(gè)經(jīng)濟(jì)人在改革過(guò)程中因舊制度不合理所做出的不得已但有效率的選擇。

（三）征地糾紛不斷，影響社會(huì)穩(wěn)定

征收是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制剝奪，征收權(quán)是國(guó)家的公權(quán)力，國(guó)家行使這一公權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)是為了“社會(huì)公共利益”。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》及《物權(quán)法》都強(qiáng)調(diào)了征收制度的公共利益目的，但政府征收農(nóng)民集體土地的隨意性較大，也沒(méi)有進(jìn)行公共利益論證，甚至明顯的為商業(yè)目的征地，如為開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)而征地；并且政府征地補(bǔ)償費(fèi)與土地直接在市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的價(jià)值相差甚遠(yuǎn)，巨額的土地差價(jià)被政府與開(kāi)發(fā)商拿走，對(duì)農(nóng)民的土地利益造成一定的損害，農(nóng)民并不希望集體土地被輕易征收，也不滿低額的土地補(bǔ)償，由此導(dǎo)致征地糾紛頻繁發(fā)生。所以，在國(guó)有土地存量不足，征地越來(lái)越困難而城市化進(jìn)程加快的情形下，允許集體土地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)成為必然的選擇。

（四）地方政府默許下的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐早已開(kāi)始

面對(duì)國(guó)有建設(shè)用地供求矛盾和征地引發(fā)的眾多糾紛等嚴(yán)峻的用地形勢(shì)，政府也在探索集體建設(shè)用地市場(chǎng)化的路徑。如國(guó)土資源部1999年底首先批準(zhǔn)了安徽省蕪湖市開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，隨后又批準(zhǔn)江蘇省蘇州市，河南省安陽(yáng)市，浙江省湖州市，廣東省佛山市順德區(qū)和南海區(qū)等幾個(gè)試點(diǎn)。并集中力量對(duì)安徽、河南、上海、江蘇、廣東五省市進(jìn)行主題調(diào)研，從理論和實(shí)踐上研究總結(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理與制度建設(shè)。目前除廣東，江蘇的蘇州、昆山，浙江，湖北，安徽的蕪湖等調(diào)研地已制定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性規(guī)章或規(guī)范性文件外，據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)至少有十幾個(gè)省、市、縣地方政府制定了相關(guān)的規(guī)章、規(guī)范性文件。而沒(méi)有公開(kāi)相關(guān)文件但正在進(jìn)行集體建設(shè)用地市場(chǎng)化實(shí)踐的更多。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正在全國(guó)范圍內(nèi)自東而西，由點(diǎn)及面地蔓延推行。各地方政府突破《土地管理法》第63條的規(guī)定，允許或默許集體建設(shè)用地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)已經(jīng)是公開(kāi)的秘密。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化的法律分析與現(xiàn)實(shí)影響

（一）法律分析

恩格斯在闡述法的起源時(shí)說(shuō)“在社會(huì)發(fā)展某個(gè)很早的階段，產(chǎn)生了這樣的一種需要，把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個(gè)共同規(guī)則概括起來(lái)，設(shè)法使用個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件。這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來(lái)便成了法律。”[3]這段話實(shí)際上也形象地揭示了法律不是憑空產(chǎn)生的，而是源于生產(chǎn)生活實(shí)際的，是對(duì)生產(chǎn)生活實(shí)際的一種抽象概括。脫離了社會(huì)生活的法律只會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中大量存在的農(nóng)村房地產(chǎn)隱形流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，簡(jiǎn)單的禁止或限制是無(wú)力的，是解決不了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的。雖我們不能完全贊同“存在的即是合理的”，但一種現(xiàn)象的存在必然有其原因，我們必須找出原因，從制度上消除不合理的存在，承認(rèn)合理的存在，并使合理的存在合法化。

我國(guó)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化舉步維艱的一個(gè)關(guān)鍵障礙就是集體建設(shè)用地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)。雖然廣東省等地方政府制定了規(guī)范文件允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但仍禁止其進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的首要條件是集體建設(shè)用地使用權(quán)完全市場(chǎng)化，集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化在立法和法理上都有其合理性、必然性。

1.《憲法》并未明確限制或禁止

雖然現(xiàn)行《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制，但作為根本大法的《憲法》卻并未對(duì)其流轉(zhuǎn)限制或禁止，其第10條規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”由于該條并未對(duì)“土地的使用權(quán)”是集體土地使用權(quán)還是國(guó)有土地使用權(quán)進(jìn)行界定，因此集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)是其應(yīng)有之義?！稇椃ā返倪@一規(guī)定為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)。此外，2008年10月黨的十七屆三次會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！边@也為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)奠定了政策依據(jù)。在法律調(diào)整缺位的時(shí)候，政策也可以作為民事法律的淵源。

2.從法理上看，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是維護(hù)所有權(quán)完整，實(shí)現(xiàn)法律平等、秩序、價(jià)值的要求

（1）維護(hù)所有權(quán)完整性的要求。所有權(quán)是物權(quán)的一種，且是權(quán)能最完整的一種，具體指所有權(quán)人對(duì)自己的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分并排除他人干涉的權(quán)利。農(nóng)村土地依法屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民房屋依法為農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，根據(jù)所有權(quán)的理論，農(nóng)民集體對(duì)集體土地，農(nóng)民個(gè)人對(duì)農(nóng)房依法享有占有、使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定顯然強(qiáng)行干涉了所有權(quán)人依法行使所有權(quán)，侵害了所有權(quán)人的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人雖有所有權(quán)人的身份，卻不能自主行使所有權(quán)的全部權(quán)能，使得其所有權(quán)實(shí)際上處于不完整的狀態(tài)，背離了所有權(quán)的理論。

（2）法律面前人人平等，是法治國(guó)家必須遵循的一項(xiàng)原則，《物權(quán)法》確認(rèn)的基本原則是各種財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)。然而，國(guó)有土地與集體土地所有權(quán)的權(quán)能卻因二者“出身”不同而不同：國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)擁有完全的處分、收益等權(quán)益，而農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，卻受現(xiàn)行法律的嚴(yán)格限制。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)都是用益物權(quán)，都是用于建造建筑物，具有同樣的用途、同樣的功能，二者的權(quán)能卻差異巨大，人為地形成建設(shè)用地使用權(quán)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了同地不同價(jià)，背離了私權(quán)平等原則。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”是權(quán)利平等原則的內(nèi)在要求。

（3）秩序作為法的基本價(jià)值之一，是人類生產(chǎn)和生活的基本要求?！皬淖畛橄蟮囊饬x上講，秩序總是意味著在社會(huì)中存在某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性，進(jìn)程的連續(xù)性，行為的規(guī)則性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性……在文明的社會(huì)中，法律是消除或預(yù)防無(wú)序狀態(tài)的首要的、經(jīng)常起作用的手段?！盵4]現(xiàn)實(shí)中大量存在的農(nóng)村房地產(chǎn)交易“隱形市場(chǎng)”，由于處于法律的“灰色地帶”，導(dǎo)致存在很大的不穩(wěn)定因素，交易安全得不到保障，對(duì)于交易雙方極為不利。如北京宋莊畫家村案中，農(nóng)民將房屋出售后由于房?jī)r(jià)上漲又以法律不允許向本集體組織以外的人買賣農(nóng)房為由要回房屋，導(dǎo)致已在此處長(zhǎng)期生活的買房人生活受到極大干擾。同時(shí)，隱形市場(chǎng)的活躍，也削弱了政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，造成土地市場(chǎng)秩序的混亂。因此，因勢(shì)利導(dǎo)地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也是維護(hù)交易秩序和管理秩序的要求。

（二）現(xiàn)實(shí)影響

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，工商業(yè)用地需求呈不斷上升趨勢(shì)，城鎮(zhèn)國(guó)有土地不能滿足要求的情況下，要求開(kāi)放農(nóng)村土地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的呼聲日漸高漲。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的積極的影響。

1.從地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展來(lái)看

第一，有利于打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地供應(yīng)主體的多元化，形成土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。第二，有利于打破建設(shè)用地市場(chǎng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的封閉性，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)。第三，有利于提高集體建設(shè)用地的利用率，使土地資源通過(guò)市場(chǎng)得到有效配置，減少土地的閑置浪費(fèi)。第四，有利于農(nóng)民分享土地價(jià)值增值的成果，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。第五，減少政府違法征收土地的幾率，降低土地征收糾紛，緩解政府與民眾的緊張關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)秩序。第六，有效解決城市建設(shè)用地的供需矛盾，平抑城市房地產(chǎn)價(jià)格。

2.從房產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)看

允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，有利于構(gòu)建并完善農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)化，一方面可以緩解城市住房壓力，另一方面也可以改善農(nóng)民的居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量，農(nóng)村房產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮也將促使農(nóng)村居民住宅的集中建設(shè)，且重視房屋的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，客觀上推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。再者，集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)還可以帶動(dòng)現(xiàn)行很不經(jīng)濟(jì)的宅基地使用權(quán)制度的改革，能節(jié)約、集約使用土地，提高農(nóng)村土地使用效益。也只有允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，黨的十七屆三中全會(huì)提出的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”、“逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)才有可能形成。

四、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的立法建議

隨著農(nóng)村土地價(jià)值的不斷提升，農(nóng)民的土地權(quán)利意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)的普遍存在是不可忽視的現(xiàn)實(shí)，雖然許多地方正在進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索，但是地方法規(guī)和政策由于與國(guó)家法律沖突，無(wú)法根本保護(hù)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者和使用者的權(quán)利，因此，應(yīng)正視農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，規(guī)范集體建設(shè)用地市場(chǎng)。為促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)，保障其健康有序發(fā)展，必須在法律上尋求根本突破。

(一)明確憲法對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定

在當(dāng)前允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然的趨勢(shì)下,需要對(duì)《憲法》第10條第4款“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”作出明確說(shuō)明，指出此處的土地使用權(quán)包括國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)，并強(qiáng)調(diào)二者享有平等的地位。

（二）在《物權(quán)法》中明確農(nóng)民集體土地與城市國(guó)有土地的平等地位，修改有關(guān)宅基地的規(guī)定，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人完整的物權(quán)

我國(guó)法律將土地所有權(quán)依據(jù)主體的不同分為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)，《物權(quán)法》第3、4條確立了各種形式的物權(quán)平等保護(hù)的原則①《物權(quán)法》第3條第3款規(guī)定：國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保障一切市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。第四條規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。。故國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)只是所有權(quán)主體的不同，并非二者地位的不平等，既然建立在國(guó)家土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的國(guó)有建設(shè)用地可依法流轉(zhuǎn)，建立在集體土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的集體建設(shè)用地使用權(quán)亦應(yīng)可以依法流轉(zhuǎn)。

因此，我們建議在《物權(quán)法》第二編“所有權(quán)”部分增加“國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)實(shí)行平等保護(hù)”；在第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”部分明確規(guī)定“本章所稱的建設(shè)用地使用權(quán)包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)”，“集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行‘同地、同價(jià)、同權(quán)’”。同時(shí)刪除或修改其他與這一規(guī)定相矛盾的條款，如在第十三章有關(guān)宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，可規(guī)定“農(nóng)民宅基地及其房屋所有權(quán)人依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”；修改《物權(quán)法》第135條的規(guī)定為“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有和集體所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

（三）盡快刪除《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》中禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條款

《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制已完全滯后于農(nóng)村土地房產(chǎn)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，大量私下的通過(guò)非正常途徑和方式進(jìn)行的房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的事實(shí)不僅沖擊了法律的權(quán)威性，也不利于保護(hù)交易安全和秩序。刪除《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的禁止性條款已成為必須。此外，為實(shí)現(xiàn)法律的平等和統(tǒng)一，可將《城市房地產(chǎn)管理法》名稱更改為《房地產(chǎn)管理法》。

（四）建立健全農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理法律法規(guī)，使農(nóng)村房地產(chǎn)管理有法可依，有章可循

房地產(chǎn)產(chǎn)籍管理是明確房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)化的前提條件。雖然建設(shè)部相繼于2007和2008年出臺(tái)了《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》（分別于2008年2月1日和2008年7月1日施行），對(duì)集體土地及集體土地上的房屋登記進(jìn)行了規(guī)定。但由于受到上位法的約束，集體土地及房屋登記仍受到諸多額外要求①如《土地登記辦法》第33條規(guī)定依法使用本集體土地進(jìn)行建設(shè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)用地文件，申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記。第34條規(guī)定集體土地所有權(quán)人依法以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式興辦企業(yè)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)持有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府的批準(zhǔn)文件和相關(guān)合同，申請(qǐng)集體建設(shè)用地使用權(quán)初始登記?！斗课莸怯涋k法》第83條規(guī)定申請(qǐng)村民住房所有權(quán)初始登記的，還應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的證明。第86條規(guī)定申請(qǐng)村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記的，還應(yīng)當(dāng)提交農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意轉(zhuǎn)移的證明材料。第87條規(guī)定申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理。。而且實(shí)踐中，相比已相當(dāng)完善的城市房地產(chǎn)產(chǎn)籍管理制度，農(nóng)村房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度還非常不完備。因此，必須在對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》修訂的同時(shí)也要對(duì)這兩部部門規(guī)章進(jìn)行修改調(diào)整，并切實(shí)貫徹落實(shí)農(nóng)村集體土地房地產(chǎn)地籍管理制度。

[1]陳琪春.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研析——結(jié)合廣東相關(guān)立法及實(shí)踐問(wèn)題的述評(píng)[EB/OL].[2009-09-18].http://zhongshanlawyer.bq.bokee.Net.

[2]陳錫文.穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)體制不能動(dòng)搖[EB/OL].[2009-07-05].http://www.agri.gov.cn/wnlj/t20030312_63923.htm.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第 2卷[M].北京：人民出版社，1972：538-539.

[4]博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái)，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：362.

Legal Considerations on Marketing Rural Real Estate under the Right of Transference of Collective Construction Land

LIU Shenghong

(School of Political Science and Law,Zhaoqing University,Zhaoqing,Guangdong,526061,China)

Marketing rural real estate is strictly controlled by our current legislation.The critical obstacle to marketing rural real estate is that the right of using the collective construction land is not allowed to circulate freely.Marketing rural real estate under free circulation of such a right is an objective need and is backed by legal systems.Therefore it is imperative to loosen the restrictions by modifying land laws and regulations.

land;rural real estate;the right of using collective construction land;marketing

F321.1

A

1009－8445（2010）01－0030－06

2009－10－21

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（07GG02）

劉勝紅（1978－），女，湖北紅安人，肇慶學(xué)院政法學(xué)院講師。

（責(zé)任編輯：楊 杰）