朱海文,鄧 霞

(文山學(xué)院政史系,云南文山 663000)

隨著我國教育制度改革及教師人事管理制度改革的深入,教師的法律地位問題顯得日益突出和關(guān)鍵,已成為當(dāng)前我國教育法學(xué)研究和法制實(shí)踐中的一個(gè)重要課題?？茖W(xué)界定和落實(shí)教師的法律地位,不但是確保教師合法權(quán)益、提高教師法律地位的需要,也是增強(qiáng)教師自身素質(zhì),使教師管理法制化、規(guī)范化的核心所在。

一、教師法律地位的概念分析

1966年聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于教師地位之建議書》指出: (1)所謂 “教師”,涵括所有擔(dān)起學(xué)童教育之在校人員。(2)教師 “地位”一詞,意指其立場及受重視程度,系經(jīng)由對(duì)教師所發(fā)揮之功能,所表現(xiàn)之能力,工作態(tài)度,以及自其他專業(yè)團(tuán)體獲得之報(bào)酬與其他實(shí)質(zhì)上獎(jiǎng)勵(lì)的重要性予以評(píng)估,所引證的結(jié)果。我國的學(xué)者關(guān)于教師的法律地位一般有以下幾種觀點(diǎn):(1)教師法律地位是指以法律形式規(guī)定的教師在各種社會(huì)關(guān)系中的位置。[1](2)教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員;教師必須從教于各級(jí)各類學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu);教師具有特定的權(quán)利義務(wù)。[2](P167)(3)教師的法律地位是指教師的法律人格和教師屬于某類的權(quán)利、責(zé)任、能力和無能力。[3]筆者認(rèn)為,教師的法律地位是指通過教育法律法規(guī)確認(rèn)的教師的職業(yè)地位、法律人格和教師的權(quán)利義務(wù)。教師的法律地位應(yīng)涵蓋教師的政治地位、經(jīng)濟(jì)地位和職業(yè)聲望等方面的內(nèi)容,該內(nèi)容通常是通過教師的權(quán)利與義務(wù)體現(xiàn)出來。

二、關(guān)于教師法律地位理論學(xué)說及其定位

(一)雇員說

該學(xué)說認(rèn)為,根據(jù)《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第 17條的規(guī)定:“學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制。教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則,由學(xué)校和教師簽訂聘任合同,明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?！睋?jù)此,教師與學(xué)校形成的關(guān)系應(yīng)該是一種平等的雇傭關(guān)系,在這種雇傭關(guān)系下,學(xué)校和教師可以互為雙向選擇,處于平等地位。教師與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)完全由雙方的合同來確定,通過合同來明確規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任,雙方不存在行政隸屬關(guān)系。因此,教師的法律地位與一般的雇員沒有區(qū)別。故教師的法律地位應(yīng)界定為雇員。

(二)公務(wù)員說

該學(xué)說認(rèn)為,教師的主要職責(zé)是完成國家交付的教學(xué)任務(wù),教師的這一職務(wù)行為具有濃厚的公法色彩。并且,由于國家對(duì)教育仍實(shí)施嚴(yán)格的管理,學(xué)校在教師的任命方面仍然不享有完全的自主權(quán),仍然要受到定編定崗的限制。[4]因此,國家與教師的關(guān)系應(yīng)屬于國家公職關(guān)系,教師具有公務(wù)員的法律地位。在國際上,日本、法國、德國在確定教師的法律地位時(shí)即采此說。

(三)專業(yè)人員說

該學(xué)說認(rèn)為,根據(jù)《教師法》第 3條的規(guī)定:“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,承擔(dān)教書育人,培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠于人民的教育事業(yè)?！币虼?教師的法律地位既不是公務(wù)員,也不是雇員,而是承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員。該學(xué)說只能是教師職業(yè)特性的一種說明,而不能揭示教師的法律地位。

筆者認(rèn)為,第一,我國的教育法律規(guī)定教師和學(xué)校的聘用合同是為了更好地貫徹我國的教育方針,體現(xiàn)出教育的社會(huì)公共利益和國家公共利益。學(xué)校是從事教育公務(wù)的機(jī)構(gòu),是作為特別公法人執(zhí)行教育公務(wù),而教師是學(xué)校法人成員的重要組成部分,教師通過參與學(xué)校的管理、進(jìn)行具體的教育教學(xué)活動(dòng),使學(xué)校的教育公務(wù)得以順利實(shí)施。故教師與學(xué)校的聘用不同于為了私人利益的聘用,因此,不能將教師的地位界定為雇員。第二,我國現(xiàn)行的《中華人民共和國國家公務(wù)員法》 (以下簡稱《國家公務(wù)員法》)未將教師納入國家公務(wù)員的范圍。除此之外,教師與公務(wù)員的工作性質(zhì)上也有很大差別:公務(wù)員要嚴(yán)格按照上級(jí)的指令行事,其任何職務(wù)行為都要有法律依據(jù),并嚴(yán)格按照法律程序行使職務(wù)行為。教師的工作性質(zhì)則要求有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g,以充分發(fā)揮教師的想象力和創(chuàng)造力來提高教育教學(xué)水平和科研水平。[4]故也不能將教師的地位界定為嚴(yán)格意義上的公務(wù)員。第三,依據(jù)《教師法》的規(guī)定:教師享有不低于公務(wù)員水平的待遇,教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平,并逐步提高教師的工資水平,醫(yī)療同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等的待遇,定期對(duì)教師進(jìn)行身體健康檢查,并因地制宜安排教師進(jìn)行休養(yǎng)等等。法律的這些規(guī)定表明教師的地位跟公務(wù)員非常接近。我國 2007年頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》(以下簡稱《勞動(dòng)合同法》)第 2條中指出:中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織 (以下稱用人單位)與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同,適用本法。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者,訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同,依照本法執(zhí)行。”實(shí)踐中事業(yè)單位人員的構(gòu)成是公務(wù)員或參照公務(wù)員管理的人員;實(shí)行聘用制的人員;一般勞動(dòng)者。公務(wù)員或參照公務(wù)員管理的人員不適用《勞動(dòng)合同法》,一般勞動(dòng)者適用《勞動(dòng)合同法》,實(shí)行聘用制的人員部分適用。這里的部分適用是指事業(yè)單位聘用清潔工、保安人員等后勤人員,而教師是參照公務(wù)員管理的人員則不能適用。我國刑法第 93條規(guī)定:本法所稱國家工作人員,是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員,以及其他依照法律從事公務(wù)的人員,以國家工作人員論。也就是說事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員以國家工作人員論,教師的教育教學(xué)行為本質(zhì)上是完成國家交給的公務(wù)行為,當(dāng)然教師是以國家工作人員論了。綜上,教師雖不屬于國家公務(wù)員,《國家公務(wù)員法》也未將教師納入國家公務(wù)員的范圍,但教師是參照公務(wù)員管理的人員,以國家的工作人員論,故教師具有類似公務(wù)員的法律地位和屬性,筆者將教師的法律地位界定為“準(zhǔn)公務(wù)員”。

三、我國教師法律地位的具體體現(xiàn)——權(quán)利義務(wù)

(一)教師的權(quán)利義務(wù)

教師的權(quán)利義務(wù)包括兩方面的內(nèi)容,一方面是指教師作為公民所享有的一般性權(quán)利義務(wù);另一方面則是指作為教師所特有的基于法律的特別規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。在此,我們主要就教師的職業(yè)權(quán)利義務(wù)加以分析。教師的這種權(quán)利義務(wù)是基于特定的職業(yè)性質(zhì)而產(chǎn)生的,由教育法律規(guī)范設(shè)定,并與教師職務(wù)、職責(zé)密切相關(guān)。我國的《教師法》、《教育法》對(duì)教師的權(quán)利和義務(wù)作了明確的規(guī)定。就教師的基本權(quán)利而言,教師享有:教育教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)研究權(quán)、指導(dǎo)評(píng)定權(quán)、報(bào)酬待遇權(quán)、參與管理權(quán)、進(jìn)修培訓(xùn)權(quán)。當(dāng)自身的權(quán)利受到侵害時(shí),教師可依法要求國家部門以強(qiáng)制力加以保障。就教師的基本義務(wù)而言,教師義務(wù)有:律己義務(wù)、教書義務(wù)、育人義務(wù)、尊重學(xué)生人格義務(wù)、保護(hù)學(xué)生合法權(quán)益義務(wù)、提高業(yè)務(wù)水平義務(wù)。除此之外,《教師法》還就不同類別學(xué)校教師享有的一些特殊權(quán)利作了規(guī)定。教師不僅要正確行使自己的權(quán)利,也必須嚴(yán)格履行自己的義務(wù)。從一定意義上講,教師的權(quán)利體現(xiàn)著教師在教育事業(yè)中的主體地位,教師的義務(wù)則意味著教師在教育事業(yè)發(fā)展中所擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)。[5]教師的權(quán)利和義務(wù)之間是相互聯(lián)系、不可分割的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。

(二)教師權(quán)利義務(wù)的缺陷

1.教師的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容相對(duì)簡單和貧乏

我國的《教師法》是在上世紀(jì) 90年代頒布的。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下,教育現(xiàn)代化的目標(biāo)相對(duì)比較低,目前教育現(xiàn)代化的目標(biāo)中所包含的教育民主化、教育多元化、教育科技化、教育國際化等內(nèi)容在《教師法》中很少甚至沒有得到體現(xiàn)。教育理念是教育法律制度背后的精神,不同的教育理念會(huì)催生不同的權(quán)利義務(wù)并形成不同的教育法律制度。現(xiàn)行《教師法》在國家權(quán)力本位的理念和國家教育權(quán)的理念指引下,對(duì)教育的內(nèi)容管得太過寬泛,對(duì)教師專業(yè)自主的權(quán)利限制太多。這些理念都不適應(yīng)現(xiàn)代教育改革的需要,將逐漸被以人為本、國民教育、終生教育等理念所取代。以當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行審視,不難發(fā)現(xiàn)它存在著教師權(quán)利義務(wù)內(nèi)容相對(duì)簡單和貧乏的問題。

2.教師的法律地位不明確

《教師法》通過之前,按照我國的人事管理制度,教師被納入國家干部管理體制,教師的身份是國家干部。學(xué)校作為教育行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu),是政府的延伸,具體進(jìn)行教師的管理工作。教師任用實(shí)行任命制,教師調(diào)動(dòng)納入干部人事計(jì)劃,必須經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。將所有教師都納入國家干部的管理體制,并不符合教育的規(guī)律。我國當(dāng)時(shí) “一刀切”的教師人事管理制度限制了教師的合理流動(dòng),使教師職業(yè)中應(yīng)有的競爭機(jī)制缺乏彈性。因此,在由社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的大背景下,當(dāng)時(shí)依據(jù)“建設(shè)一個(gè)大社會(huì)、小政府格局”的執(zhí)政理念,開始減少公務(wù)員隊(duì)伍,因而《教師法》在制定過程中也沒有把教師確定為公務(wù)員身份?！督處煼ā肺磳?duì)教師管理體制中教師法律地位作出明確規(guī)定,其危害是:對(duì)教師法律地位的保障內(nèi)容缺乏具體明確的規(guī)定,權(quán)利救濟(jì)的制度設(shè)定不合理,在實(shí)踐過程中既不能保證教師有效地履行其職責(zé)又不能很好地保證教師的合法權(quán)益,也做不到依法對(duì)教師進(jìn)行管理。目前教育實(shí)踐中所產(chǎn)生的矛盾和糾紛,主要是由教師的法律地位定位不清所導(dǎo)致的。

3.教育法體系不完善,立法技術(shù)有待重視和加強(qiáng)

盡管我國現(xiàn)行的與教師權(quán)利義務(wù)有關(guān)的教育法律法規(guī)在數(shù)量上已初具規(guī)模,但離完備的教育法體系所應(yīng)具備的標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距?，F(xiàn)行的教育法體系暴露出一些有待解決的問題。一些已有的教育法律法規(guī)顯得比較粗糙,顧此失彼,甚至互相抵觸?？刹僮餍圆粡?qiáng)更是明顯的缺陷。在教師權(quán)利義務(wù)的問題上存在法律規(guī)定泛化的現(xiàn)象,對(duì)學(xué)校與教師的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、對(duì)學(xué)校及政府的職權(quán)與職責(zé)等都未作出明確而具體的界定。雖然《教師法》中有一些條款規(guī)定了教師的權(quán)利,但對(duì)教師的這些權(quán)利得不到保障時(shí)卻沒有明確的救濟(jì)條款,權(quán)利保護(hù)力度不夠。[6]如《教師法》第 25條規(guī)定:“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平,并逐步提高?！蹦墙處熯@項(xiàng)權(quán)利的相對(duì)義務(wù)人是誰?權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)時(shí)的救濟(jì)途徑有哪些?法律對(duì)這些問題都未作出明確規(guī)定。

四、提高教師法律地位的措施

(一)提高教師待遇

一般來講,職業(yè)地位取決于職業(yè)待遇和職業(yè)聲望。當(dāng)前我國教師的職業(yè)待遇和職業(yè)聲望卻一直不高,雖然《教師法》和《教育法》對(duì)提高教師待遇作了明確規(guī)定,但是現(xiàn)實(shí)中許多教師的物質(zhì)生活水平依然還比較低,過低的職業(yè)待遇不僅影響教師的生活和工作質(zhì)量,也勢必會(huì)影響到教師的職業(yè)聲望,甚至影響國家整體教育質(zhì)量。

(二)健全教師權(quán)益的保障機(jī)制

從法律的運(yùn)行來看,教師權(quán)益保障機(jī)制至少由以下三個(gè)機(jī)制組成:第一是教師自我保護(hù)機(jī)制。教師要懂得如何實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)利,熟知權(quán)利的救濟(jì)途徑,包括申訴的形式、受理機(jī)關(guān)、處理程序等制度。第二是政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法保障機(jī)制。[7]當(dāng)前落實(shí)《教師法》主要責(zé)任還在政府,特別是地方政府。目前地方政府在管理教育、管理教師中居于主體地位,且《教師法》中規(guī)定了地方政府在管理教育和教師中的多項(xiàng)權(quán)力和責(zé)任,對(duì)地方政府教育行政部門依法受理教師申訴,依法保護(hù)教師權(quán)益也有明確規(guī)定。第三是人大等組織的監(jiān)督保障機(jī)制。全國人大和地方人大應(yīng)建立起《教師法》執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,對(duì)那些無故拖欠教師工資,無視或侵害教師合法權(quán)益的行為切實(shí)起到其應(yīng)有的保障作用。

(三)明確教師法律地位

根據(jù)我國現(xiàn)階段的國情,在立法中將教師確定為公務(wù)員身份并采取職位聘用制。賦予教師公務(wù)員的法律地位,是最有利于實(shí)現(xiàn)教師職務(wù)的穩(wěn)定性和公共性,最能實(shí)際保障教師的合法權(quán)益和提升教師社會(huì)地位的立法選擇。教育立法應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有制度和運(yùn)行機(jī)制,以適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的目標(biāo)。

(四)盡快完善申訴制度

國家和各級(jí)教育行政部門應(yīng)盡快采取措施成立處理教師申訴案件的組織,由教育行政官員、學(xué)校代表、教師代表及司法界人士參加,當(dāng)然可以以兼職為主。國家有關(guān)部門應(yīng)盡快制定教師申訴事項(xiàng)、具體程序、處理期限、處理原則和確認(rèn)處理結(jié)果的法律效力,盡快使教師申訴有渠道,有答復(fù)。

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