曾 文 吳肖燕

(交通運輸部長江航道局,湖北 武漢 430010)

為了促進(jìn)我國水運事業(yè)發(fā)展,推動水運立法工作,2010年 7月,我有幸陪同國務(wù)院法制辦、交通運輸部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)赴巴西、阿根廷執(zhí)行航道法、水運發(fā)展等調(diào)研任務(wù)。調(diào)研期間,參觀了圖巴朗港、布宜諾斯艾利斯港區(qū)、拉普拉塔河航道,先后拜訪了巴西交通部,與 BACTSSA航運公司、中遠(yuǎn)阿根廷公司代表進(jìn)行了座談。

這次考察的南美兩國巴西、阿根廷都瀕臨大西洋,沿海有著天然的深水良港和較好的航道條件,兩國與其他各大洲基本隔絕,陸路交通不方便,海運成為與各國貿(mào)易的最主要運輸方式,國際貿(mào)易 90%以上都是通過遠(yuǎn)洋運輸實現(xiàn)的,海運在兩國運輸體系中具有舉足輕重的地位。在兩國內(nèi)陸運輸體系中,鐵路不發(fā)達(dá),航空正在發(fā)展中,公路運輸占據(jù)了主要份額。水路運輸正走上坡路,這不僅因為兩國水運資源都十分豐富,而且水運需求正日益旺盛,如不斷發(fā)展的農(nóng)牧業(yè),儲量、產(chǎn)量可觀的礦產(chǎn)資源及石油資源等。為了降低運輸成本,提高產(chǎn)品競爭力,減少環(huán)境、資源壓力,水運,包括內(nèi)河和海運,正成為兩國優(yōu)先發(fā)展的交通運輸方式,水運發(fā)展前景廣闊。

因為歷史原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及認(rèn)識水平制約等,這些年來,巴西、阿根廷的水運發(fā)展并不十分理想,尤其是內(nèi)河水運發(fā)展不快,運量在綜合運輸體系中份額不高,水運法規(guī)不完善,水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不大等等,但水運發(fā)展也有許多閃光點,對我國正日益崛起、突飛猛進(jìn)的水運事業(yè)發(fā)展有著積極的借鑒意義。

一、巴西水運發(fā)展?fàn)顩r

(一)巴西航運業(yè)發(fā)展情況

1.航運業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

巴西江河縱橫,水量豐富,為水路運輸創(chuàng)造了良好的條件。巴西的河流分屬于亞馬遜河、巴拉那河、圣弗蘭西斯科河三大水系。其中的亞馬遜河是世界上流域面積最廣,流量最大的河流,全長6,437公里。支流長度在一千公里以上的有 20多條,水資源相當(dāng)豐富,但尚未充分開發(fā)。巴西水運在相當(dāng)長一段時期并不發(fā)達(dá),直到 20世紀(jì) 60年代造船工業(yè)開始起步,航運船隊運力逐步增加。巴西的農(nóng)產(chǎn)品品種多、產(chǎn)量高,石油、礦產(chǎn)資源非常豐富,經(jīng)濟(jì)的活躍產(chǎn)生了大量的水運需求,這些因素促使巴西水運大發(fā)展。

目前,巴西內(nèi)河和沿海貨運量在全國貨運總量中所占份額約為 13%,有航運公司 26家,其中規(guī)模最大的是國有 Petrobras航運公司,擁有船舶146艘,運力占全國沿海船隊運力份額的 70%。同時,還有經(jīng)營遠(yuǎn)洋貿(mào)易航線的 Tramspetro輪船公司等。全國共有大小港口 228個,其中 96%符合國際通用的安全標(biāo)準(zhǔn)。

2.航運發(fā)展?jié)摿薮?/p>

據(jù)巴西有關(guān)部門預(yù)測,到 2025年,水運量占總貨運量比例將提高到 29%以上。一方面是巴西農(nóng)業(yè)發(fā)展空間大。目前巴西農(nóng)產(chǎn)品主要依靠公路運輸?shù)胶８?運輸距離遠(yuǎn),成本高,促使發(fā)展水運將作為重點。另一方面,歸功于 20世紀(jì) 90年代中期以來沿海石油、天然氣成功投資開發(fā),沿海的油氣資源帶長 800公里,寬 200公里。

3.造船業(yè)發(fā)展迅速

上世紀(jì) 70年代,巴西造船業(yè)處于鼎盛時期,是世界第二大造船國,但由于種種原因,該國造船業(yè)逐漸衰落。如今,該國船舶工業(yè)又因為特大型油田的開發(fā)遇到了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。巴西石油公司 Petrobras計劃在未來 4年內(nèi)投資 1740億美元用于海洋能源開發(fā)和石油運輸,將陸續(xù)投資建造 23座石油鉆井平臺、8艘浮式生產(chǎn)儲油船(FPSO)、28艘鉆井船、68艘油船和 146艘海上供應(yīng)船。有業(yè)內(nèi)人士甚至預(yù)測,在不遠(yuǎn)的將來,巴西造船業(yè)可能占到世界造船市場份額的 3%,取代德國目前的位置,成為世界第四大造船國。

4.港口發(fā)展方興未艾

全國共有大小港口 228個,其中 96%符合國際通用的安全標(biāo)準(zhǔn)。桑托斯港是拉丁美洲最大的港口,港區(qū)占地 700多萬平方米,有 T-37、特康迪和羅特利馬三家集裝箱碼頭經(jīng)營公司。

桑托斯港進(jìn)出口貨物分別占巴西進(jìn)出口總量的 28%和 27%。桑托斯港雄心勃勃,正在實施投資總額 9.32億美元的“巴納比 -芭格勒斯工程”,計劃進(jìn)一步拓深航道,以便 9000TEU的集裝箱船可以?？吭摳?。地中海航運在桑托斯港興建三個泊位,2010年碼頭項目可完工,到 2012年碼頭設(shè)施將安裝完畢。屆時,碼頭年吞吐量超 2億噸,年集裝箱吞吐量可達(dá) 500萬 TEU,將成為南美洲真正意義上的集裝箱吞吐量規(guī)模最大的集裝箱港口。

(二)巴西航運管理法律與機(jī)構(gòu)

水路運輸?shù)玫桨臀髡闹匾?一方面是加強(qiáng)水運立法,將水運管理納入法制化軌道;另一方面是設(shè)立專職的全國水運管理部門,加強(qiáng)規(guī)劃和水運基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

1.巴西航運管理法律 (令)

巴西目前沒有專門的航道管理法規(guī),但制定有《巴西水運法》,該法于 1997年由巴西國會制定并實施。國會還在 2001年 6月 5日通過了10233號法令,根據(jù)此法令,建立了全國交通政策委員會,陸路、水上運輸及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理機(jī)構(gòu),明確了相應(yīng)的職責(zé)。雖沒有專門的航道法,但以上法律 (令)都包含有關(guān)于航道管理的相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)以上兩部法 (令)及其他有關(guān)法律,巴西成立了較為完備的水運管理機(jī)構(gòu),如巴西水運管理局、港務(wù)總局、交通基本建設(shè)局等,還有海軍也履行部分水運管理職責(zé)。巴西水運管理局主要負(fù)責(zé)運輸管理與服務(wù);港務(wù)總局履行對港口的政府管理職能;巴西海軍的水運管理職能主要對水上安全、污染、海員等進(jìn)行管理;包括水運在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由巴西交通基本建設(shè)管理局負(fù)責(zé),該局除了承擔(dān)建設(shè)職責(zé),還對航道及航道設(shè)施等交通基礎(chǔ)設(shè)施擔(dān)負(fù)有管理和保護(hù)職責(zé),對破壞這些設(shè)施的行為可以依法處罰。另外,對各種跨、臨、攔河建筑物的通航標(biāo)準(zhǔn)審批職能也由它來承擔(dān)。

2.巴西航運管理機(jī)構(gòu)

巴西是聯(lián)邦制國家,由于巴西河流眾多,很多河流穿越好幾個州,聯(lián)邦政府對水運事業(yè)的管理和協(xié)調(diào)非常重視。在國家一級的政府機(jī)構(gòu)中,除了設(shè)有交通部之外,還專門設(shè)有國家水運管理局。巴西國家水運管理局設(shè)在首都,并與巴西國家航天局、巴西國家電力局、巴西國家石油局等國家機(jī)關(guān)并列,是獨立的法人機(jī)構(gòu)。它雖然與交通部有工作聯(lián)系,但具備特有的自主權(quán)、獨立的管理權(quán)、對重要河流設(shè)立地區(qū)性管理局和任命其領(lǐng)導(dǎo)人的人事權(quán)。國家水運管理局設(shè)有辦公廳、海運司、河運司、技術(shù)司等部門,還特別設(shè)立了國會協(xié)調(diào)司,與巴西參議院和眾議院加強(qiáng)聯(lián)系和溝通。另外,巴西的大河大江大多距離首都較遠(yuǎn),所以國家水運管理局針對這種情況,為便于對重要海運港口的管理,還設(shè)立了馬瑙斯 (亞馬孫河)等四個地區(qū)管理局。

二、阿根廷水運發(fā)展?fàn)顩r

阿根廷位于南美洲南部,面積 270多萬平方公里,海岸線長 4000余公里。它有著肥沃的土壤、豐茂的草原、良好的氣候,這使阿根廷成了“世界的糧倉和肉庫”。

阿根廷的河流湖泊眾多,主要有巴拉那河、科羅拉多河等。巴拉那河是最重要的河流,全長4700公里,為南美第二大河,是南美洲中東部重要的內(nèi)河航道。全年通航里程 2700公里,圣菲以下可通海輪,小型船只可至巴拉圭河上游,承擔(dān)阿根廷對外貿(mào)易 30%和巴拉圭對外貿(mào)易 90%的運輸任務(wù)。巴拉那河入?？诤佣谓欣绽?長320公里,從西端兩河匯集處的 48公里逐漸擴(kuò)大至東部與大西洋相交處的 220公里。阿根廷首都布宜諾斯艾利斯位于拉普拉塔河西南岸,烏拉圭首都蒙得維的亞則位于東北岸處。

國內(nèi)交通運輸以陸運為主,外貿(mào)貨物的 90%通過水路運輸。全國有海港 38個,內(nèi)河港口 25個。2007年港口吞吐量 1.68億噸,重要港口有布宜諾斯艾利斯港、布蘭卡港和羅薩里奧港等。布宜諾斯艾利斯港位于拉普拉塔 (LAPLATA)河口的西岸,瀕臨大西洋的西南側(cè),是阿根廷的最大海港。港區(qū)沿海岸南北伸展,又分北、中、南三個港區(qū)。北港區(qū)又稱新港區(qū),由陸岸向東伸展 6座突堤,外有防波堤保護(hù),船舶由北港與中港之間的北航道入港,港內(nèi)有五個港池。北港區(qū)碼頭線總長 7267米,30多個泊位,是全港最現(xiàn)代化港區(qū),碼頭上裝卸設(shè)備良好。南港區(qū)在該港之南,里亞丘埃洛河河口,船舶由南航道入港,又有一區(qū)、二區(qū)、液化煤氣港池、危險品港池和東港池等幾個部分。中港區(qū)又叫馬德羅港,是連接南北港區(qū)之間的內(nèi)陸水域,又有南北港池和 1、2、3、4號塢式港池。全港約有 50來個泊位,年吞吐量 2500萬噸以上,占全國外貿(mào)出口的一半、進(jìn)口的 60%。出口的貨物主要是輸出肉類、谷物、皮革、木材等。

馬魯巴 (Maruba)航運有限公司是阿根廷唯一的一家航運公司,其阿根廷總部一共擁有 50余條自有以及長期租用的集裝箱船,主要經(jīng)營的業(yè)務(wù)是南美和北美、歐洲、西非以及遠(yuǎn)東的集裝箱運輸。同時擁有數(shù)十條散雜貨船,大部分在南美以及南北美之間運營。2009年 10月,該公司曾因拖欠數(shù)百萬美元的租箱款項而被告上紐約法庭,在金融危機(jī)的沖擊下,阿根廷政府出于保護(hù)大型企業(yè)的考慮,注資馬魯巴,使之成為了阿根廷國家航運公司。據(jù)了解,2010年 3月,阿根廷政府的第一筆資金到位,使馬魯巴不再為資金周轉(zhuǎn)問題而煩惱。馬魯巴航運有限公司中國區(qū)總經(jīng)理米海透露:“我們正在與中國船舶重工、長江航運以及長榮造船展開意向性合作,謀求在集裝箱船制造方面有所發(fā)展,初步的預(yù)計是 10條左右?！?/p>

三、經(jīng)驗與啟示

(一)兩國水運發(fā)展主要經(jīng)驗

1.國家決策層思想上重視水運發(fā)展。他們將水運發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略層面,出臺了系列扶持水運發(fā)展的政策和措施,如關(guān)于發(fā)展航運、支持本土造船業(yè)發(fā)展、港口建設(shè)的優(yōu)惠政策等,鼓勵多造船、造大船,提高航運效益和出口產(chǎn)品競爭力。

2.重視水運規(guī)劃。將水運規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中,巴西專門制定了《交通物流遠(yuǎn)期規(guī)劃》,遠(yuǎn)期規(guī)劃水平年為 2030年,水運、鐵路是此規(guī)劃中的重點內(nèi)容。

3.重視水運立法。巴西出臺了《巴西水運法》,2001年 6月 5日又通過了 10233號法令等相關(guān)水運管理法律法規(guī),內(nèi)容全面具體。

4.重視水資源綜合利用。利用巴拉那河上游灘多、流急、水量大、落差大的特點,建成了伊泰普等水電站,有利于防洪、航運、發(fā)電等,實現(xiàn)了水資源的綜合利用。

5.發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢,宜水則水。兩國的公路運輸便利優(yōu)勢發(fā)揮得較為充分,鐵路運輸并不發(fā)達(dá),水資源豐富的地區(qū),內(nèi)河水運發(fā)展正日益崛起,運量大、污染少、成本低等水運優(yōu)勢在農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源等大宗貨物運輸中的優(yōu)勢日益明顯,海洋運輸在對外物資運輸中更是獨占鰲頭。

(二)對我國水運發(fā)展的啟示

近年來,我國對水運,包括內(nèi)河水運發(fā)展正日益重視,出臺扶持政策并給予資金傾斜。2009年底張德江副總理專程到長江考察水運,溫家寶總理等國家領(lǐng)導(dǎo)人對長江黃金水道建設(shè)作了專門批示;2010年溫總理主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議,研究部署推進(jìn)長江等內(nèi)河水運發(fā)展,提出力爭用10年左右時間,建成暢通、高效、平安、綠色的現(xiàn)代化內(nèi)河水運體系,以長江為代表的內(nèi)河水運正迎來了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。但從目前情況來看,我國水運的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求有較大的差距,仍落后于其他運輸方式,在低碳社會、綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用發(fā)揮得不充分,在緩解我國能源、土地、環(huán)境、資源壓力方面仍大有潛力可挖,在交通綜合運輸體系中的份額應(yīng)該更大。水運是朝陽產(chǎn)業(yè),應(yīng)該有更大作為。

客觀上說,巴西、阿根廷兩國的水運算不上發(fā)達(dá),并不領(lǐng)先于我國,也正處于發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但“他山之石,可以攻玉”,他們一些成功的,或者失敗的經(jīng)驗,都可以供我國學(xué)習(xí)、借鑒和啟示,以推動我國水運事業(yè)的快速、全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。

1.國家高層應(yīng)更加重視水運建設(shè),給予水運發(fā)展更多的政策、資金支持。在“擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、上水平”和深入貫穿落實科學(xué)發(fā)展觀的今天,加大內(nèi)河水運建設(shè)投資符合我國實際,也是上述國家的經(jīng)驗給我們的啟示。建議國家盡快出臺關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的指導(dǎo)意見及配套的實施方案;繼續(xù)加大內(nèi)河水運建設(shè)投入,每年的內(nèi)河水運建設(shè)專項資金在現(xiàn)有規(guī)模上,以不低于國家 GDP的增長速度遞增,每年安排更多的國債資金 (現(xiàn)為 10億元 /年)用于長江航道等內(nèi)河水運建設(shè)。同時,地方政府也應(yīng)加大投入,建立穩(wěn)定的資金渠道。

2.完善內(nèi)河水運法律法規(guī)體系。在我國交通綜合運輸體系中,水運方面的法律是較為欠缺的;在涉水管理法律體系中,水運方面的立法也嚴(yán)重滯后,加大水運立法工作迫在眉睫。當(dāng)務(wù)之急是加快《航道法》立法進(jìn)程,盡快通過國務(wù)院審核,提交到全國人大常委會,以加強(qiáng)對寶貴的航道資源的保護(hù)和開發(fā)。同時中央和地方在完善水運配套法規(guī)建設(shè)方面還要做大量的努力。

3.做好水運規(guī)劃的落實執(zhí)行工作。我國內(nèi)河水運基本形成了從中央到地方多層次全方位的內(nèi)河水運規(guī)劃體系。在國家十一五規(guī)劃綱要、重大區(qū)域規(guī)劃中多次提出要依托長江水運優(yōu)勢、加快長江黃金水道建設(shè)、建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶等重大政策,《全國內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》明確提出建設(shè)“兩縱一橫兩網(wǎng)十八線”高等級航道網(wǎng),地方也紛紛出臺當(dāng)?shù)厮\、港口規(guī)劃等。但目前普遍存在規(guī)劃論證深度不夠、變更頻繁、執(zhí)行力偏弱等問題,制約了內(nèi)河建設(shè)步伐。因此,應(yīng)切實提高規(guī)劃的執(zhí)行力,增強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性,做好規(guī)劃評估,抓好規(guī)劃落實,進(jìn)行跟蹤檢查。

4.加快現(xiàn)代交通綜合運輸體系建設(shè)。各種運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代綜合運輸體系發(fā)展的重要特征。如果把綜合運輸體系看成是一個“木桶”的話,各種運輸方式就是組成這個“木桶”的木板,即發(fā)展最慢的運輸方式?jīng)Q定了綜合運輸體系的總體效率。顯然,目前水運這是我國現(xiàn)代綜合運輸體系發(fā)展中的那塊“短板”,亟需加快發(fā)展內(nèi)河水運,補(bǔ)齊這塊短板。

綜合運輸體系發(fā)展的關(guān)鍵是公路、鐵路、水路、航空等各種運輸方式之間的高效銜接,以實現(xiàn)綜合運輸效益最大化。目前我國內(nèi)河水運發(fā)展過程中,與其他運輸方式之間的銜接不夠緊密,港口的集疏運通道建設(shè)相對滯后。建議加強(qiáng)主要港口、港區(qū)、碼頭的集疏運通道建設(shè),實現(xiàn)各種運輸方式之間的無縫銜接。

建議結(jié)合國家出臺《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》,在規(guī)劃中增加加快長江和運河物流通道建設(shè),加快沿江 (河)上海、南京、武漢、重慶等國家級物流節(jié)點建設(shè)等內(nèi)容;加快內(nèi)河水運公共信息平臺建設(shè),提高內(nèi)河水運信息化程度,降低物流成本等內(nèi)容。積極研究制定扶持內(nèi)河水運物流業(yè)發(fā)展的政策措施,著力培育物流市場,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向沿江 (河)集聚發(fā)展。

5.加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào),合理利用水資源。在我國現(xiàn)行的河道開發(fā)建設(shè)管理體制下,水利、水運、發(fā)電等分屬不同部門管理,存在職能交叉、多頭管理、內(nèi)耗嚴(yán)重等問題。建議在涉水管理部門之間成立河道綜合開發(fā)治理協(xié)調(diào)委員會,由涉水部門主要負(fù)責(zé)人組成,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河道的開發(fā)治理工作,綜合保護(hù)和利用水資源。

同時,在我國水資源開發(fā)建設(shè)科技研究領(lǐng)域,水利、水運、防洪、環(huán)保等技術(shù)研究工作分別由相應(yīng)的涉水管理部門及其下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?？蒲行畔⑷狈ネê凸蚕?容易造成課題重復(fù),科研資源浪費。建議由河道綜合開發(fā)治理協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各研究機(jī)構(gòu)的溝通交流,以降低社會成本,提高研究效能。