胡旭昌

（濟(jì)南大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

新中國成立之初，我國中小學(xué)實行的是幾乎全免費的教育政策，中小學(xué)教育免交學(xué)費，只收少量雜費。［1］20世紀(jì)80年代初，我國開始對中小學(xué)教育體制進(jìn)行改革，1986年，國家開始普及九年制義務(wù)教育，并逐步確立了義務(wù)教育階段學(xué)生免學(xué)費、收雜費和非義務(wù)教育階段學(xué)生繳費上學(xué)的政策，初步形成了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的辦學(xué)機(jī)制。一部分家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生因此而面臨著“上學(xué)貴、上學(xué)難”的問題。為幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生能上得起學(xué)，不輟學(xué)，20世紀(jì)80年代中期，國家開始探索建立中小學(xué)階段貧困生教育救助制度。

一、義務(wù)教育階段教育救助制度

（一）貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金制度的建立。

1986年，《義務(wù)教育法》第10條規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費。國家設(shè)立助學(xué)金，幫助貧困學(xué)生就學(xué)。 ”1992年，《義務(wù)教育法實施細(xì)則》第17條規(guī)定：“實施義務(wù)教育的學(xué)?？墒杖‰s費?！瓕彝ソ?jīng)濟(jì)困難的學(xué)生，應(yīng)當(dāng)酌情減免雜費。”上述兩部法律為制定義務(wù)教育階段貧困生教育救助制度提供了法律依據(jù)。1995年，國家教委和財政部頒發(fā)《關(guān)于健全中小學(xué)學(xué)生助學(xué)金制度的通知》，要求各地“根據(jù)實際情況，在初級中等學(xué)校（含職業(yè)初中）和部分小學(xué)（主要是有困難的少數(shù)民族地區(qū)、其他貧困地區(qū)和需要寄宿就讀的地區(qū)）實行助學(xué)金制度”。

這一時期，雖然國家制定了針對貧困生的教育救助政策，但基于沒有具體的實施細(xì)則，對中央政府承擔(dān)何種財政責(zé)任不明確和農(nóng)村教育經(jīng)費困難等因素，資助義務(wù)教育階段貧困學(xué)生政策并沒有得到有效落實。據(jù)統(tǒng)計，1996年，各級政府提供的義務(wù)教育獎、助學(xué)金總額為3.55億元，其中初中為1.18億元，生均2.37元；小學(xué)0.4億元，生均0.3元。政策意義大于實際意義。［2］

1997年10月，國家教委、財政部頒布《關(guān)于印發(fā)〈國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實施辦法〉的通知》，決定由中央財政撥款，設(shè)立“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金”。在其附件《國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實施辦法》中，就國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金實施范圍、享受對象、條件、標(biāo)準(zhǔn)和用途、資金管理等問題作出了規(guī)定。同年，國家教委、財政部決定，在“九五”期間從中央財政安排的“義務(wù)教育補(bǔ)助?？睢焙汀懊褡褰逃a(bǔ)助專款”中劃出1.3億元，設(shè)立“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金”，這項助學(xué)金的實施范圍是納入“國家扶貧地區(qū)義務(wù)教育工程”的國家級貧困縣，資助對象是義務(wù)教育階段的貧困學(xué)生，特別是小學(xué)階段的貧困學(xué)生。這項助學(xué)金計劃實施后，每年有60余萬因家庭貧困面臨失學(xué)和輟學(xué)的兒童得到了資助。國家貧困地區(qū)義務(wù)教育助學(xué)金的設(shè)立和實施，標(biāo)志著我國教育救助制度邁出實質(zhì)性一步。之后，國務(wù)院及其有關(guān)職能部門又相繼出臺了一系列政策措施，不斷推進(jìn)義務(wù)教育階段貧困生教育救助制度的發(fā)展。

（二）貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生“兩免一補(bǔ)”政策的形成。

2001年5月，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確提出，對貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生“采取減免雜費、書本費、寄宿費等辦法，減輕家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的負(fù)擔(dān)”，搭建了“兩免一補(bǔ)”政策的基本框架。2001年中央財政安排1億元用于向未完成“普九”的國家扶貧開發(fā)工作重點縣中農(nóng)村貧困中小學(xué)生免費提供教科書，2002年則增加到2億元，2003年進(jìn)一步增加到4億元。2004年2月，財政部、教育部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費提供教科書工作暫行管理辦法〉的通知》，提出：“中央財政設(shè)立專項資金，對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生實行免費提供教科書的制度?！薄爸醒胴斦O(shè)立專項資金，主要為中西部部分農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免費提供教科書?！泵赓M教科書的對象逐步擴(kuò)大到了中西部農(nóng)村地區(qū)貧困中小學(xué)生。根據(jù)統(tǒng)計，從2001年制度試行到2004年上半年，全國累計大約有1700萬人次的中小學(xué)生獲得免費提供的教科書。［3］

2005年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、教育部《關(guān)于加快國家扶貧開發(fā)工作重點縣“兩免一補(bǔ)”實施步伐有關(guān)工作意見》的通知，提出：“中央對國家扶貧開發(fā)工作重點縣的農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實行‘兩免一補(bǔ)’（免書本費、免雜費、補(bǔ)助寄宿生生活費）政策。”2006年2月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，提出：“2006年對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對其中的貧困家庭學(xué)生免費提供課本和補(bǔ)助寄宿生生活費?！睋?jù)統(tǒng)計，2006年，中央和地方共投入“兩免一補(bǔ)”資金約202億元，共免除了中西部地區(qū)約5200萬農(nóng)村中小學(xué)生學(xué)雜費，為3730萬名農(nóng)村中小學(xué)生免費提供教科書，為780萬名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助了生活費。［4］

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，落實貧困生補(bǔ)助寄宿生生活費制度。

2006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確規(guī)定：“實施義務(wù)教育，不收學(xué)費、雜費?！?007年1月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中提出：“2007年全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費，有條件的地方可擴(kuò)大免、補(bǔ)實施范圍?！?007年11月，財政部、教育部《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制改革有關(guān)政策的通知》規(guī)定：“從2007年秋季學(xué)期開始，向全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生免費提供國家課程的教科書，所需資金由中央財政承擔(dān)。從2008年春季學(xué)期開始，免費提供地方課程的教科書，所需資金由地方財政承擔(dān)?！敝行W(xué)義務(wù)教育階段教育救助制度由中西部貧困地區(qū)擴(kuò)大到全國廣大的農(nóng)村地區(qū)。

2008年8月，國務(wù)院《關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》規(guī)定：“從2008年秋季學(xué)期開始，在全國范圍內(nèi)全部免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費?！睂ο硎艹鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ险呒彝サ牧x務(wù)教育階段學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿學(xué)生補(bǔ)助寄宿生活費；“對符合當(dāng)?shù)卣?guī)定接收條件的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，在公辦學(xué)校就讀，免除學(xué)雜費，不收借讀費”。至此，教育救助制度惠及全國廣大城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的所有貧困學(xué)生。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，使貧困生補(bǔ)助寄宿生生活費制度在全國得到落實。截止到2008年10月，全國農(nóng)村共有1.5億義務(wù)教育階段的學(xué)生全部免除了學(xué)雜費，并且獲得了免費的教科書，有1100萬家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生享受到了一定的生活補(bǔ)助，全國農(nóng)村基本上實現(xiàn)了免費義務(wù)教育。［5］免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費正在全國范圍內(nèi)順利實施，截止到2008年8月，共惠及2.59萬所城市義務(wù)教育學(xué)校（不含縣鎮(zhèn)）2821萬人。［6］

二、我國中小學(xué)教育救助制度瞻望

我國教育救助制度的建立與發(fā)展，在緩解貧困生上學(xué)難，保障貧困生的受教育權(quán)利，促進(jìn)教育公平等方面起到了積極的作用。但是，由于我國教育救助制度建立時間短，缺乏經(jīng)驗，因此，在制度設(shè)計和實踐方面還存在許多問題，如教育救助制度體系不完善、教育救助資金投入偏低、救助面偏窄、救助強(qiáng)度偏低等，導(dǎo)致相當(dāng)一部分家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生沒有得到有效救助。

針對教育救助制度實施過程中存在的問題，今后一個時期，政府有關(guān)部門應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步建立健全中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生教育救助制度體系。

（一）加大政府財政投入，建立起完善的以政府為主導(dǎo)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。

政府是教育救助的主體，資助困難學(xué)生公平獲得受教育的機(jī)會是政府的責(zé)任，因此，政府應(yīng)按照建立公共財政體制的要求，大幅度增加財政投入，建立起完善的以政府為主導(dǎo)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。

（二）進(jìn)一步建立和完善多元混合資助制度。

社會捐助是教育救助資金的重要補(bǔ)充。政府部門應(yīng)制定鼓勵政策，廣泛吸引社會力量，通過為義務(wù)教育階段學(xué)生設(shè)立助學(xué)金、困難救助金等形式，對中小學(xué)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生進(jìn)行資助。各地教育行政部門和學(xué)?？梢越Y(jié)合本地、本校實際，整合各種教育救助資源，統(tǒng)籌解決學(xué)生所面臨的家庭經(jīng)濟(jì)困難問題。

（三）建立中央與地方政府責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。

對中小學(xué)階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的教育救助是各級政府的責(zé)任。在“分稅制”的基本財政稅收制度下，應(yīng)按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立中小學(xué)階段教育救助中央政府與地方政府間財政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，明確中央政府與地方政府的財政供款責(zé)任，并建立中央政府對地方財政薄弱地區(qū)的教育救助的專項轉(zhuǎn)移支付制度。以法規(guī)、制度來保證中小學(xué)階段教育救助的穩(wěn)定的經(jīng)費投入，確保家庭困難學(xué)生公平地享受教育救助。

（四）逐步將高中教育納入義務(wù)教育，把對高中階段貧困生的救助，納入義務(wù)教育救助制度體系。

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府對義務(wù)教育投入的不斷加大，把高中教育納入義務(wù)教育是大勢所趨。政府應(yīng)審時度勢，盡早將高中教育納入義務(wù)教育。一旦高中教育納入義務(wù)教育，就可以將對高中階段貧困生的教育救助納入到當(dāng)前義務(wù)教育救助制度體系中來，從根本上改變目前國家高中階段貧困生教育救助制度的政策“盲區(qū)”。

［1］任潔瓊，陳陽.教育救助（上）.社會福利，2002，（11）.

［2］袁連生，劉澤云.我國義務(wù)教育貧困學(xué)生資助制度分析.北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（5）.

［3］教育部.免費教科書惠及貧困生3年來全國累計1700萬人次中小學(xué)生受益.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/77/info3177.htm，2004-5-10.

［4］教育部：黨的十六大以來教育改革與發(fā)展成就系列材料之二，家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助工作成效顯著，http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/37/info33737.htm，2007.10.

［5］教育部2008年第10次例行新聞發(fā)布會.介紹我國農(nóng)村教育事業(yè)改革發(fā)展有關(guān)情況.教育部網(wǎng)站，http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/04/info1225084332209104.htm，2008-10-28.

［6］溫紅彥.教育部官員解讀免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費政策.人民日報，2008-8-1.

本文系2009年民政部社會救助司項目“新中國城市社會救助的發(fā)展及有關(guān)問題研究”的部分成果。