劉明洋

（四川大學(xué)政治學(xué)院，四川 成都 610065）

淺析環(huán)境非政府組織的職能

劉明洋

（四川大學(xué)政治學(xué)院，四川 成都 610065）

從20世紀(jì)以來(lái)，隨著世界人口的激增、科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)、經(jīng)濟(jì)全球化的高速發(fā)展，肆無(wú)忌憚的人類(lèi)活動(dòng)已經(jīng)導(dǎo)致一系列相互關(guān)聯(lián)且逐漸加速演進(jìn)的環(huán)境災(zāi)難。其間，環(huán)境非政府組織憑借自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)逐漸從環(huán)境治理的邊緣向中心區(qū)域靠近，并在環(huán)境事務(wù)中發(fā)揮著許多關(guān)鍵的職能。然而，環(huán)境非政府組織在發(fā)展過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題在一定程度上制約著其職能的有效發(fā)揮。

環(huán)境非政府組織；職能；制約因素

一、全球環(huán)境的惡化和環(huán)境非政府組織的興起

1970年，生態(tài)學(xué)家加勒特·哈定寫(xiě)下了《公共地的悲劇》一書(shū)。他在書(shū)中描繪了一個(gè)小村，遍地綠草，到處都可以供人們放牧羊群，卻沒(méi)有人負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)。這種不存在規(guī)則的公共地最后出現(xiàn)了過(guò)度放牧，遭到了嚴(yán)重破壞。

現(xiàn)在，地球和居住在地球上的人類(lèi)面臨著同樣的“公共地的悲劇”。隨著世界人口的激增、科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)、經(jīng)濟(jì)全球化的高速發(fā)展，肆無(wú)忌憚的人類(lèi)活動(dòng)已經(jīng)導(dǎo)致一系列相互關(guān)聯(lián)且逐漸加速演進(jìn)的環(huán)境災(zāi)難——人口爆炸、溫室效應(yīng)、臭氧層耗損、大氣污染和水污染、物種滅絕等等。不斷惡化的全球環(huán)境正嚴(yán)重影響著地球的生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)的可持續(xù)發(fā)展。

目前，人類(lèi)對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的回應(yīng)主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面。一是傳統(tǒng)路徑：政府和政府間國(guó)際組織憑借其“硬權(quán)力”（如：獎(jiǎng)勵(lì)懲罰、組織外交會(huì)議、資金支持等）來(lái)推動(dòng)制定環(huán)境治理的政策議程，并通過(guò)“硬性”規(guī)定迫使大眾回應(yīng)其環(huán)境治理的政策倡議。然而，自20世紀(jì)后期特別是90年代以來(lái)，信息革命已經(jīng)導(dǎo)致全球化進(jìn)程空前加速，超越國(guó)家邊界限制的跨國(guó)關(guān)系快速發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題迅速?gòu)膮^(qū)域問(wèn)題演變?yōu)椴笆澜绲娜騿?wèn)題。同時(shí)，政府與政府間國(guó)際組織在解決環(huán)境問(wèn)題時(shí)由于利益的分歧和官僚體系的缺陷效率變得越來(lái)越低下，進(jìn)展緩慢。在這樣的背景下，第二種非傳統(tǒng)路徑的作用日益突出：非政府組織作為一股民間力量越來(lái)越多地參與到一些重大國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的解決過(guò)程中，并正在“侵占”國(guó)家的某些特權(quán),力圖“擺脫”政府的控制，這在一定程度上削弱了國(guó)家在環(huán)境治理中的主權(quán)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，經(jīng)濟(jì)全球化的加速發(fā)展客觀上進(jìn)一步促進(jìn)了環(huán)境問(wèn)題的全球化。全球化時(shí)代下，環(huán)境問(wèn)題的擴(kuò)散性與超國(guó)家性和民族國(guó)家主權(quán)的有限性為環(huán)境非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造了前所未有的機(jī)遇。環(huán)境非政府組織憑借自身專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、群眾基礎(chǔ)廣泛、活動(dòng)機(jī)制靈活、信息便捷等優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為全球環(huán)境治理中最顯著的特色之一。

二、環(huán)境非政府組織的職能

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，環(huán)境非政府組織憑借自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)逐漸從環(huán)境治理的邊緣向中心區(qū)域靠近，并在環(huán)境事務(wù)中發(fā)揮著許多關(guān)鍵的職能。

第一，環(huán)境非政府組織充當(dāng)一般性的國(guó)際批評(píng)者，通常利用媒體表達(dá)不滿(mǎn)，使環(huán)境問(wèn)題進(jìn)入國(guó)際和國(guó)家議程。例如，雨林行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)發(fā)起一個(gè)倡議，反對(duì)因牧場(chǎng)放牧而加劇亞馬遜森林退化，把目標(biāo)指向購(gòu)買(mǎi)牛肉的漢堡王快餐店，直接導(dǎo)致快餐店業(yè)主要求政府采取行動(dòng)減少進(jìn)口來(lái)自亞馬遜地區(qū)的牛肉。再如，綠色和平組織控訴巴西對(duì)紅木森林進(jìn)行不可持續(xù)的砍伐，致使該國(guó)停止了全部木材運(yùn)輸，直到林業(yè)行為得到改善。

第二，環(huán)境非政府組織可能通過(guò)政府間國(guó)際組織發(fā)揮職能，并致力于改變這些組織本身。環(huán)境非政府組織參與政府間國(guó)際組織的方式有兩種：一是作為政府代表團(tuán)成員。在實(shí)際工作中，環(huán)境非政府組織的代表往往充當(dāng)政府代表團(tuán)的專(zhuān)家顧問(wèn)，提供建議、咨詢(xún)服務(wù)。二是作為觀察員參加政府間國(guó)際組織的會(huì)議。例如，綠色和平組織參加了超過(guò)26個(gè)國(guó)際公約以及聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展會(huì)議，并在其中享有咨詢(xún)或觀察員地位。環(huán)境非政府組織參與相關(guān)國(guó)際組織的目的無(wú)非是提出自己的政策倡議，并力圖改變這些組織本身。例如，環(huán)境非政府組織對(duì)國(guó)際捕鯨委員會(huì)所做的就是如此，它們將該委員會(huì)由一個(gè)通過(guò)配額方法限制捕鯨數(shù)量的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)完全禁止捕鯨的機(jī)構(gòu)。

第三，環(huán)境非政府組織可以通過(guò)指出問(wèn)題的所在，或進(jìn)行實(shí)際的現(xiàn)場(chǎng)勘查，在監(jiān)管和執(zhí)行環(huán)境規(guī)定方面提供幫助。根據(jù)奧爾森的“集體行動(dòng)”理論，由于個(gè)人理性與集體理性的矛盾，在一個(gè)國(guó)際法、國(guó)際公約無(wú)強(qiáng)制力的世界中，各國(guó)會(huì)追逐私利而嚴(yán)重?fù)p害全球公共利益。國(guó)家在監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)環(huán)境條約時(shí)往往會(huì)受到各種限制，而環(huán)境非政府組織作為一種民間環(huán)保力量具有相對(duì)于國(guó)家的獨(dú)立性和自主性，因此在維護(hù)國(guó)際環(huán)保公約方面發(fā)揮著重要作用。例如，作為世界野生動(dòng)植物基金會(huì)和世界自然保護(hù)聯(lián)盟的野生貿(mào)易監(jiān)督項(xiàng)目，環(huán)境非政府組織野生動(dòng)植物貿(mào)易調(diào)查委員會(huì)得到授權(quán)，根據(jù)《瀕危物種國(guó)際貿(mào)易公約》執(zhí)行核查行動(dòng)。

第四，環(huán)境非政府組織可以作為跨國(guó)專(zhuān)家共同體的一部分發(fā)揮功能，與政府間國(guó)際組織和國(guó)家機(jī)構(gòu)的同行一道，致力于改變解決問(wèn)題的慣例和程序。例如，圍繞聯(lián)合國(guó)環(huán)境署地中海行動(dòng)計(jì)劃就形成了這樣一種認(rèn)知共同體。專(zhuān)家們集結(jié)開(kāi)會(huì)，討論改進(jìn)海水質(zhì)量的方法，分享數(shù)據(jù)，并監(jiān)督既定的項(xiàng)目。同樣，這些個(gè)體還在國(guó)內(nèi)討價(jià)還價(jià)進(jìn)程中積極活動(dòng)，推動(dòng)政府精英間的學(xué)習(xí)。

最后，環(huán)境非政府組織試圖直接影響國(guó)家環(huán)境政策，為政策選擇提供信息，有時(shí)候還提起法律訴訟程序，并通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)或官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接游說(shuō)。例如，綠色和平組織最新測(cè)試發(fā)現(xiàn)iPhone材料里含有毒物質(zhì)，并且電池設(shè)置使得手機(jī)遺棄后很難進(jìn)行回收處理，這些發(fā)現(xiàn)與蘋(píng)果公司做出的“greener apple”承諾相背。于是，綠色和平組織便通過(guò)直接游說(shuō)政府官僚機(jī)構(gòu)的方式向美國(guó)環(huán)境健康中心提供了一份研究報(bào)告，并最終促使環(huán)境健康中心向蘋(píng)果發(fā)出了為期60天的法律通知，敦促蘋(píng)果在它的產(chǎn)品上貼上警示標(biāo)簽或最終不再在手機(jī)上使用有毒材料。

三、制約環(huán)境非政府組織有效發(fā)揮職能的因素

雖然環(huán)境非政府組織在全球環(huán)境治理中的作用已經(jīng)獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，但是它在發(fā)展過(guò)程中也暴露出了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題在一定程度上制約著其職能的有效發(fā)揮。

（一）全球環(huán)境治理中環(huán)境非政府組織的代表性嚴(yán)重失衡

在不同地區(qū)、不同國(guó)家，環(huán)境非政府組織的發(fā)展程度存在著巨大差異?，F(xiàn)今積極參與全球環(huán)境治理，影響較大的非政府組織大都源于發(fā)達(dá)國(guó)家，它們起步較早，能募集到充足的資金，并且擁有一套完整的組織體系和一支專(zhuān)業(yè)的人員隊(duì)伍。而亞非拉發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境非政府組織一般規(guī)模較小，很多組織依靠發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織或國(guó)際組織的資金支持，甚至有的組織就是直接為分配西方國(guó)家或國(guó)際組織對(duì)發(fā)展中國(guó)家的環(huán)保援助而設(shè)立的，這些環(huán)境非政府組織很難真正有效地參與或影響國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的決策過(guò)程。更令人警惕的是，在這種地區(qū)發(fā)展不平衡的局面下，發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境非政府組織極為容易充當(dāng)西方國(guó)家意識(shí)形態(tài)的傳播工具，甚至可能直接成為西方國(guó)家推行霸權(quán)政策的工具。

因此，如何構(gòu)建一個(gè)公正、平衡、有效的非政府組織參與全球環(huán)境治理的體制，是今后環(huán)境非政府組織發(fā)揮環(huán)境治理“第三部門(mén)”特殊作用的關(guān)鍵所在。

（二）環(huán)境非政府組織缺乏傳統(tǒng)形式的權(quán)力

除了一些邪惡團(tuán)體以外，非政府組織沒(méi)有軍事力量或警察，而且大多數(shù)非政府組織擁有比國(guó)家和跨國(guó)公司更為有限的經(jīng)濟(jì)資源。因此，大多數(shù)環(huán)境非政府組織參與環(huán)境治理時(shí)，必須依賴(lài)“軟權(quán)力”，即用可靠信息、專(zhuān)業(yè)才能和道德權(quán)威，來(lái)吸引政府和公眾的注意與贊賞。這意味著環(huán)境非政府組織需要擁有如將職員迅速送往環(huán)境問(wèn)題熱點(diǎn)地區(qū)的靈活性，強(qiáng)大的資助基礎(chǔ)，或同草根團(tuán)體的聯(lián)系等此類(lèi)的組織資源，從而才可保證其能夠在偏遠(yuǎn)地區(qū)運(yùn)作。

由于環(huán)境非政府組織“硬權(quán)力”的缺乏,因此在全球環(huán)境保護(hù)中國(guó)家依然發(fā)揮著主導(dǎo)作用,而非政府組織仍處于邊緣或半邊緣地位。環(huán)境非政府組織要想在全球環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮更大的作用，很大程度上取決于它與國(guó)家的關(guān)系，即它能不能從國(guó)家或政府間國(guó)際組織獲得必要的組織資源。

（三）環(huán)境非政府組織自身一系列因素的制約

1.利益、目標(biāo)的分散性

環(huán)境非政府組織群落是分散的，沒(méi)有一個(gè)單一的議程，而且它們各自的利益千差萬(wàn)別，通常致力于實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)。幾乎在每個(gè)問(wèn)題的每個(gè)方面都可以找到不同的團(tuán)體，這樣使得壓力彼此抵消。例如，在自然資源問(wèn)題上，自然保護(hù)管理局和雨林行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)為土地保護(hù)進(jìn)行游說(shuō)，而地球島研究所和全球氣候聯(lián)盟則關(guān)注污染問(wèn)題，全球氣候聯(lián)盟是一個(gè)工業(yè)資助下的反對(duì)限制溫室排放的團(tuán)體。

總之，如何做到“和而不同”，在多樣性中實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，是環(huán)境非政府組織今后面臨的一大挑戰(zhàn)。

2.外部資源的競(jìng)爭(zhēng)

環(huán)境非政府組織之間存在著外部資源的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，這種競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)在它們對(duì)資金、支持者和影響力的競(jìng)爭(zhēng)上。例如，地球之友就是一個(gè)與綠色和平組織同步發(fā)展起來(lái)的環(huán)境非政府組織，它們的活動(dòng)領(lǐng)域有很多相同之處，如能源與氣候變化、海洋保護(hù)、生物技術(shù)問(wèn)題等等。這必然造成兩個(gè)組織之間爭(zhēng)奪支持者和捐款，競(jìng)爭(zhēng)在國(guó)際上的影響力。不斷產(chǎn)生的其他中小規(guī)模環(huán)境非政府組織為了謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，它們與原來(lái)的非政府組織之間也會(huì)產(chǎn)生資源競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

在這種情況下，外部資源的競(jìng)爭(zhēng)很容易導(dǎo)致同類(lèi)環(huán)境非政府組織立場(chǎng)對(duì)立，從而部分抵消環(huán)境非政府組織對(duì)于國(guó)家或政府間國(guó)際組織環(huán)境政策的影響力。

3.資金來(lái)源的匱乏

所有非政府組織都具有獨(dú)立性、非營(yíng)利性的特點(diǎn)，它們既不是政府的一部分，也不隸屬于任何私營(yíng)部門(mén)，這是非政府組織合法性的重要來(lái)源。因此，大多數(shù)環(huán)境非政府組織最初為了保證自身的獨(dú)立性與合法性，一般只會(huì)接受私人或社會(huì)捐款。

但是隨著環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，在環(huán)境治理與保護(hù)上的資金投入也就要求越來(lái)越多，再加上資金來(lái)源的單一以及民間捐贈(zèng)易受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況的影響變動(dòng)性很大，很多環(huán)境非政府組織不可避免地陷入長(zhǎng)期或階段性資金短缺的困境。這在很大程度上限制了環(huán)境非政府組織職能的有效發(fā)揮。

因此，為了解決自身生存和發(fā)展問(wèn)題，越來(lái)越多的環(huán)境非政府組織被迫改變初衷接受來(lái)自政府和企業(yè)的捐款。當(dāng)然，隨之而來(lái)的還有對(duì)其合法性和中立性的質(zhì)疑。環(huán)境非政府組織究竟代表什么人？它們應(yīng)對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)？如何既能獲得足夠的資金支持，又能保持自身的獨(dú)立性，這是環(huán)境非政府組織面臨的又一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

［1］張貴洪.國(guó)際組織與國(guó)際關(guān)系［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2004.

［2］王杰，張海濱，張志洲.全球治理中的國(guó)際非政府組織［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004.

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1673-0046（2010）3-0061-02