秦紅霞

論《瀕危物種法》的保護(hù)效力

秦紅霞

美國《瀕危物種法》是世界范圍內(nèi)最富效力的物種保護(hù)法律之一，其效力主要源自其瀕危物種優(yōu)先的先進(jìn)立法理念、對部長和政府部門的有力規(guī)范、切實(shí)可行的公眾參與制度與公眾訴訟制度及其法律規(guī)定的明確、細(xì)致和可操作性。這四個元素值得中國《野生動物保護(hù)法》借鑒，對野生動物保護(hù)立法進(jìn)行反思。

瀕危物種；政府；公眾；法規(guī)

美國 《瀕危物種法》（Endangered Species Act，以下簡稱ESA）是美國保護(hù)瀕危物種、受威脅物種及其生境的最重要的法律，也被認(rèn)為是世界范圍內(nèi)最富效力的物種保護(hù)法律之一。它的強(qiáng)大保護(hù)效力源自哪里？本文認(rèn)為以下四點(diǎn)是構(gòu)成其強(qiáng)大效力的重要因素。

一、瀕危物種優(yōu)先的立法理念

沒有堅(jiān)定而強(qiáng)烈的保護(hù)物種的意愿，就不可能有卓有成效的保護(hù)法律誕生。面對著不斷加快的物種消失速度，美國國會在1973年制定ESA時確立了瀕危物種優(yōu)先的理念。當(dāng)時的立法過程中一個決定性的主題是：投入一切必要的努力和資源，避免本國和世界的野生生物資源進(jìn)一步減少，這是高于一切的需要。與此對應(yīng)，眾議院的一個報告在解釋立法的必要性時指出，從某個觀點(diǎn)來看，人類最大的利益就是把基因多樣性的損失最小化。因?yàn)榛蚴菨撛诘馁Y源，它們能為我們現(xiàn)在無法解決、將來可能出現(xiàn)的難題提供鑰匙，所以為了人類自身考慮，我們在這個問題上必須抱以謹(jǐn)慎的態(tài)度［1］。這種態(tài)度成了隨后頒布的ESA的本質(zhì)特征之一。

因此，ESA宣布了一條國家政策：規(guī)定所有的聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)都應(yīng)努力保護(hù)瀕危物種和受威脅物種，并運(yùn)用他們的權(quán)力來促進(jìn)該法立法目的的實(shí)現(xiàn)。為使各聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的職責(zé)更明確，ESA接下來規(guī)定：聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)……在部長的協(xié)助下，通過執(zhí)行保護(hù)瀕危物種的項(xiàng)目促進(jìn)本法的立法目的……并且通過采取這些必要的措施，確保他們授權(quán)、資助或者執(zhí)行的行動不會危及這些瀕危物種和受威脅物種的持續(xù)生存，或者破壞或改變被部長指定為對這些物種的生存具有關(guān)鍵性意義的棲息地。即：如果會危及瀕危物種和受威脅物種以及其關(guān)鍵性棲息地，聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)不得允許其所授權(quán)、資助或者執(zhí)行的所有行動的實(shí)施。ESA意圖全力逆轉(zhuǎn)瀕危物種和受威脅物種趨于滅絕的趨勢，甚至以立法的形式把瀕危物種保護(hù)這一任務(wù)強(qiáng)加于所有的聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)，并把重要性置于其他一切行政活動之上［1］。

在司法實(shí)踐中，“田納西流域管理局訴希爾案”（小魚對大壩的勝利）完美地詮釋了這條國家政策和瀕危物種優(yōu)先理念。

對瀕危物種保護(hù)的重視和謹(jǐn)慎態(tài)度還體現(xiàn)在ESA的一些具體規(guī)定上，如第五條規(guī)定：某州如提出保存項(xiàng)目，除非該項(xiàng)目與ESA規(guī)定不符，否則部長必須在120天內(nèi)批準(zhǔn)，并與該州形成合作協(xié)議，幫助該項(xiàng)目的實(shí)施。通過法律規(guī)定為保存項(xiàng)目的批準(zhǔn)和盡快實(shí)施提供了有利條件；第三條規(guī)定：在某物種與某瀕危物種或受威脅物種非常相似，以至于執(zhí)法人員難以辨認(rèn)的情況下，部長可視之為瀕危物種或受威脅物種，斷絕了犯罪分子利用物種的相似性蒙混過關(guān)的可能——寧可錯保護(hù)，不可漏保護(hù)。

二、對部長和政府部門行為的有力規(guī)范

ESA的卓越保護(hù)效力還源自對部長和政府部門行為的有力規(guī)范。通讀ESA，我們發(fā)現(xiàn)該部法律的規(guī)范重點(diǎn)并不是一般個人或組織的危害行為，而把大部分文字放在部長和政府部門禁止做什么、必須做什么、能夠做什么以及怎么做上面，以此來達(dá)到物種保護(hù)的目的。因此，從某種程度上說，這是一部規(guī)范涉及物種保護(hù)行政行為的法律。

眾所周知，導(dǎo)致物種滅絕的兩大主要原因是生態(tài)環(huán)境的破壞和人類的過度利用。而占用森林、灘涂、草原、濕地等的大型建筑項(xiàng)目很多是由政府部門授權(quán)、資助或者執(zhí)行，這些項(xiàng)目對野生動物的危害是毀滅性的，與一般個人或組織行為造成的危害不在一個重量等級。但是在經(jīng)濟(jì)和社會利益的驅(qū)使下，政府部門很難下決心對所有的此類項(xiàng)目說不。ESA強(qiáng)制政府部門把物種的存續(xù)置于了經(jīng)濟(jì)利益之上。如上所述，ESA禁止聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)所授權(quán)、資助或者執(zhí)行的行動危及瀕危物種和受威脅物種的持續(xù)生存，或者破壞或改變被部長指定為對這些物種的生存具有關(guān)鍵性意義的棲息地。這一規(guī)定不僅直接否定了政府部門行為對物種可能造成的危害，而且傳遞了一個強(qiáng)力保護(hù)物種的信息，間接抑制了非政府部門的犯罪意向。

為促進(jìn)物種保護(hù)工作的進(jìn)程和質(zhì)量，ESA明確規(guī)定了部長和政府部門的諸多義務(wù)，很多規(guī)定了時間限制，以防止其不作為。ESA鼓勵各州和其他利益團(tuán)體開展保護(hù)項(xiàng)目，同時要求部長盡可能與州合作，合作內(nèi)容包括在土地、水域或者利益獲取前與相關(guān)州進(jìn)行協(xié)商。如不能與州進(jìn)行項(xiàng)目上的合作，則必須審查之；而聯(lián)邦部門應(yīng)向部長咨詢，并在其幫助下，利用部門的權(quán)力，通過實(shí)施保護(hù)項(xiàng)目促進(jìn)物種保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。ESA要求聯(lián)邦部門在確定其部門行動不會危及任何瀕危物種或受威脅物種的持續(xù)生存時必須向部長咨詢，并要求部長在90天內(nèi)給出決定，如該部門行動涉及許可證的申請，期限問題又作了具體的規(guī)定，等等。

對部長和政府部門的有力規(guī)范抑制了對物種造成危害的行為，鼓勵、保護(hù)和促進(jìn)了物種保護(hù)行為，對實(shí)現(xiàn)ESA的立法目的——瀕危物種和受威脅物種及其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)起到了非常重要的作用。

三、公眾參與與公民訴訟

公眾參與使得利益相關(guān)的個人、組織和政府機(jī)構(gòu)能與主管行政機(jī)構(gòu)相互溝通意見，促進(jìn)行政決策的民主化，在決策過程中預(yù)防對物種保護(hù)不利的行為。在環(huán)境權(quán)得到世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可、被《美國國家環(huán)境政策法》宣布為國家政策的背景下，ESA意圖用公眾參與促進(jìn)瀕危物種和受威脅物種保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。

公眾參與的實(shí)現(xiàn)，需要主管行政機(jī)構(gòu)的信息公開、意見聽取和公眾表達(dá)意見的機(jī)會，這幾個元素在法律條文中時時可見。首先，相關(guān)的諸多決定都需要發(fā)表在《聯(lián)合公報》上，以使信息公開。其次，諸多決策在制定前要求給公眾提供意見表達(dá)的機(jī)會并予以考慮。如物種恢復(fù)計(jì)劃在最后批準(zhǔn)前必須向公眾公開，并且考慮提交所有公眾意見表達(dá)；部長決定把某物種列入瀕危物種或受威脅物種名單中時，部長在指定或者改變一些港口作為魚和野生動物進(jìn)出口港口時，為確保做好決定瀕危物種和受威脅物種的工作，要求政府部門制定一個指導(dǎo)方針，該擬議方針決定前等都需要經(jīng)過上述程序。再次，ESA對某些比較敏感或容易引起爭議的決定要求更是嚴(yán)格。如：任何政府行為想要得到行為豁免，豁免申請程序中的所有會議和記錄，包括豁免委員會的所有會議和記錄必須向公眾公開；而困境豁免申請則必須發(fā)表在《聯(lián)邦公報》上，并邀請各利益團(tuán)體提出意見表達(dá)，并且所有這些相關(guān)信息都必須公開。

公眾參與有效地促進(jìn)了決策民主化，同時對政府行為進(jìn)行了監(jiān)督，但在決策中并不能起決定作用。通過公眾參與渠道，利益相關(guān)的個人、組織和政府部門能夠?qū)π姓马?xiàng)提出意見和評議，但是該意見和評議是否被采納，則屬于主管行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。也就是說，主管行政機(jī)構(gòu)必須在充分考慮所有的公眾意見和評論的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，但基于其它因素的考慮，結(jié)果可能和公眾的意見不一致或者部分一致［2］。

公民訴訟制度使公眾在決策作出后仍然能夠調(diào)整或推翻它。ESA規(guī)定任何人可以對違反該法的任何政府部門或機(jī)構(gòu)或個人代表自己提出一項(xiàng)民事訴訟，即賦予公民提起公益訟訴的權(quán)利，使公民有權(quán)介入環(huán)境法律的執(zhí)行，監(jiān)督政府部門和個人的守法情況，保證ESA立法目的的實(shí)現(xiàn)。公民訴訟制度是公眾參與原則的偉大發(fā)展和巨大進(jìn)步，從司法終端促進(jìn)了法律執(zhí)行，保證了政府部門積極依法履行職責(zé)，保障了ESA的法律效力。

四、法律規(guī)定的明確性、細(xì)致性和可操作性

如上所述，瀕危物種優(yōu)先原則在ESA的立法過程中已得到確認(rèn)，這一原則概括并體現(xiàn)著該法的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價值取向，但它在形式上不具備法律規(guī)范所必需的結(jié)構(gòu)要素，只提出了立法者對相關(guān)行為的傾向性要求，沒有提出明確和具體的行為模式。雖然瀕危物種優(yōu)先原則的高度抽象和概括的性質(zhì)使它比法律規(guī)范更有穩(wěn)定性，適用的范圍也更廣，但它需要通過法律規(guī)范來使其確定的基本價值理念在不同方面和領(lǐng)域具體化，最終形成實(shí)在的法律效力［3］。

ESA的法律規(guī)定明確、具體，可操作性強(qiáng)。一個完整的法律規(guī)范在邏輯上包括假定、處理和制裁三個因素。處理和制裁規(guī)定的明確性和可行性，直接決定了該法律的實(shí)際效力。反之則可能導(dǎo)致該法成為一種倡導(dǎo)性法律或者實(shí)際上的指導(dǎo)文件。美國在ESA制定前，有一個重要的野生動物保護(hù)法——《拉賽法案》，該法案主要針對一般個人或組織的與野生動物相關(guān)的違法行為。ESA首次在專門法律中大力規(guī)范部長和政府部門的相關(guān)行為，因此對其處理規(guī)定尤為明確細(xì)致。從內(nèi)容來看，ESA的規(guī)定具體到向?yàn)l危物種委員會申請豁免的申請書該如何書寫、委員會收到申請后如何作為、如同意申請?jiān)撊绾?、不同意又該如何等等，還有諸多時間限制。ESA甚至還規(guī)定了獎勵目擊證人、舉報違法行為者和支付臨時照料瀕危物種者（其中特別指出政府雇員不包括在內(nèi)）的資金來源、負(fù)責(zé)部門，罰金和沒收的財產(chǎn)怎么支配、數(shù)額超過一定金額后怎么處理等等細(xì)節(jié)。

可見，ESA在立法過程中對執(zhí)法中可能出現(xiàn)的各種情況作了充分預(yù)測，并給出了應(yīng)對措施，使部長和政府部門的事務(wù)處理有了明確而具體的依據(jù)，從而確保依法行政，有效防止可能出現(xiàn)的隨意性、拖延性甚至不作為，保證了法律效力的實(shí)現(xiàn)。

上述四個因素有力地促進(jìn)了ESA的法律效力。而我國野生動物保護(hù)的主要法律《野生動物保護(hù)法》，法律規(guī)定中政府部門權(quán)力多于義務(wù)，對公眾參與缺乏規(guī)定，法律規(guī)定模糊、空洞，原則性強(qiáng)，缺乏可操作性等，對我國的野生動物犯罪缺乏震懾力。作為野生動物資源豐富的國家，中國應(yīng)該借鑒ESA的有益之處，結(jié)合本國國情制定出卓有成效的保護(hù)法律，為野生動物提供一柄可靠的保護(hù)傘！

[1]汪勁，等.環(huán)境正義：喪鐘為誰而鳴[M].北京：北京大學(xué)出版社，2 0 0 6：1 7 8-1 7 9，1 6 3.

[2]汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2 0 0 6：1 8 7.

[3]曾憲義，王利明.法理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2 0 0 8：3 4 5.

D971.226

A

1673-1999（2010）01-0038-02

秦紅霞（1980-），女，江蘇鎮(zhèn)江人，南京森林公安高等專科學(xué)校（江蘇南京210046）警務(wù)管理系講師，碩士研究生，動植物保護(hù)研究。

2009-08-06