○馬穎

（華中科技大學經(jīng)濟學院 湖北 武漢 430074）

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟保持著年均8%的增長率，特別是自2003年以來，中國年均經(jīng)濟增長率達到了10.6%。經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，中國經(jīng)濟發(fā)展方式落后狀況依然突出，主要表現(xiàn)在依靠要素的高投入（包括礦產(chǎn)資源、人力資源）驅(qū)動，而科技進步的貢獻率偏低；資源環(huán)境形勢日趨嚴峻，威脅經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。黨和國家審時度勢，提出了貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的偉大目標，這就要求中國經(jīng)濟發(fā)展方式必須得到有效轉(zhuǎn)變。鑒于宏觀經(jīng)濟政策在引導我國經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)促進政府職能轉(zhuǎn)換和推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有關(guān)鍵性的意義。

二、財政支出對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要影響作用

經(jīng)濟發(fā)展方式是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的方法、手段和模式。其中不僅包含經(jīng)濟增長方式，而且包括結(jié)構(gòu)（經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等）、運行質(zhì)量、經(jīng)濟效益、收入分配、環(huán)境保護、城市化程度、工業(yè)化水平以及現(xiàn)代化進程等諸多方面的內(nèi)容。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，不僅要突出經(jīng)濟領(lǐng)域中“數(shù)量”的變化，更強調(diào)和追求經(jīng)濟運行中“質(zhì)量”的提升和“結(jié)構(gòu)”的優(yōu)化。對我國而言，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式既需要微觀主體調(diào)整要素配置方式，并提高要素配置效率，也需要宏觀政策給予協(xié)調(diào)配合。其中，財政政策是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要力量，促進財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整對經(jīng)濟發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。

財政支出具有拉動經(jīng)濟增長的積極作用?，F(xiàn)有研究表明，增加政府支出能夠擴大社會總需求，提高現(xiàn)有資本存量和生產(chǎn)能力利用，提高利潤率，進而拉動經(jīng)濟增長。而財政支出結(jié)構(gòu)直接影響經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。財政支出結(jié)構(gòu)是指在財政支出總額中各類支出的組合以及各類支出在支出總額中所占的比重，也稱“財政支出構(gòu)成”。簡單來說，財政支出結(jié)構(gòu)是各類財政支出占總支出的比重。從社會資源的配置角度來說，財政支出結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到政府動員社會資源的程度，從而對市場經(jīng)濟運行的影響可能比財政支出規(guī)模的影響更大。不僅如此，一國財政支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及其變化，表明了該國政府正在履行的重點職能以及變化趨勢。

三、我國財政支出結(jié)構(gòu)制約經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)

改革開放以來，我國財政支出結(jié)構(gòu)不斷朝著市場經(jīng)濟體制方向調(diào)整和優(yōu)化，合理化和有效化程度不斷提高。但是，仍然沒有跳出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟財政支出結(jié)構(gòu)的基本框架，依然存在一些亟待解決的問題制約著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

1、財政支出偏向工業(yè)導致三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡

隨著市場經(jīng)濟體制的逐漸建立，工業(yè)本位思想在很多地方十分嚴重，很多省、市都提出“工業(yè)立?。ㄊ校钡目谔?，財政支出偏向重化工業(yè)，削弱了對農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的支持。許多地方政府為了政績和經(jīng)濟增長，一再減少對農(nóng)業(yè)投入，使全國財政農(nóng)業(yè)支出占總支出的比重，由1978年的歷史最高點13.43%逐年下降至目前的8.07%。這一方面導致三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，特別是服務(wù)業(yè)比重依然偏低；另一方面由于工業(yè)發(fā)展帶來的資源消耗、環(huán)境污染等問題，導致經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨嚴重威脅。

2、教育和醫(yī)療衛(wèi)生投入不足制約人力資本提升

一是教育經(jīng)費投入不足。改革開放以來，尤其進入新世紀以來，國家采取了一系列政策和措施，大幅度增加財政性教育投入，推動了各級各類教育的快速發(fā)展。但是，投入不足、投入水平較低仍然是制約我國教育又好又快發(fā)展的瓶頸。2007年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重為3.32%，這不僅遠低于發(fā)達國家和世界5.1%的平均水平，也低于發(fā)展中國家4%的平均水平，也達不到我國政府早在1993年下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的在20世紀末實現(xiàn)4%的目標。而且，教育投入結(jié)構(gòu)也不合理，突出表現(xiàn)在中西部地區(qū)和農(nóng)村經(jīng)費保障水平不高，對非義務(wù)教育的財政投入保障薄弱，義務(wù)教育資源配置在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間嚴重不均衡，各級學校的負債問題嚴重。

二是醫(yī)療衛(wèi)生投入不足。目前，我國在總體醫(yī)療費用中的公共投入僅17.8%，低于發(fā)展中國家27%的平均水平，而居民個人的支出卻占總費用的55.8%，高于世界43%的平均水平。政府投入偏少，使我國醫(yī)療防疫控制系統(tǒng)極不完善，醫(yī)療設(shè)施嚴重不足，尤其是廣大的農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)面臨生存危機。

3、研發(fā)投入偏低制約科技進步和自主創(chuàng)新

我國自20世紀90年代以來，財政科技投入占GDP的比重一直維持在0.8%左右，按照工業(yè)化發(fā)展階段對研發(fā)投入的要求，發(fā)達國家同期政府研發(fā)投入占GDP的比重一般均在1%以上?？梢?，我國科學研究的財政投入水平是比較低的。而研發(fā)投入直接反映一國的科技發(fā)展和創(chuàng)新潛力，對提高國家的綜合國力和增強國際競爭力具有重要的意義。因此，研發(fā)投入偏低成為我國利用提高科技水平、增強自主創(chuàng)新能力的制約瓶頸。

四、優(yōu)化財政支出的政策建議

調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅有利于促進經(jīng)濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變；由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變；由主要依靠物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，而且有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，實現(xiàn)人與自然和諧共生，經(jīng)濟系統(tǒng)與社會、生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。所以在一定規(guī)模的約束下，急需對財政資源的配置進行優(yōu)化。

1、加大對農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的支持力度

只有通過加大財政投入等各種手段增加農(nóng)民收入，才能增強占人口大多數(shù)的農(nóng)民的消費能力，解決內(nèi)需不足的問題。世界上許多國家的財政支出中，用于支持農(nóng)業(yè)科技的投入占據(jù)了相當?shù)姆蓊~。為了提高我國農(nóng)業(yè)科技實力，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民收入，政府應(yīng)加大財政農(nóng)業(yè)科技投入力度，通過立法保證國家對農(nóng)業(yè)科技投入的逐年增加，建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制。

此外，還要采取措施對支持生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。例如對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的重點建設(shè)項目、公共服務(wù)平臺等，給予相應(yīng)的配套資金補貼；對生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)參加國內(nèi)外重要服務(wù)項目的推介會和交易會，給予參展展位費用補貼等。

2、加大對教育、衛(wèi)生和社會保障的投入力度

科學教育事業(yè)屬于準公共產(chǎn)品，它以廣泛的外部效應(yīng)影響著國家技術(shù)水平和國民整體素質(zhì)的提高。國家財政支出必須向科技發(fā)展傾斜，才能促進自主創(chuàng)新和經(jīng)濟增長。在科學研究方面，基礎(chǔ)性研究關(guān)系到國家安全與長遠發(fā)展的科學研究，由于不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益或存在較大的風險和較多的不確定因素，國家財政應(yīng)在財力上完全予以支持。當前，可以采取的措施主要包括：一是通過調(diào)整財政性教育經(jīng)費口徑提高公共教育支出占財政支出的比重；二是完善教育財政管理，應(yīng)建立明確的各級政府事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的分級管理和財政負擔制度，在各級政府教育事權(quán)財權(quán)難以對稱的條件下，建立規(guī)范的政府間的教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，尤其應(yīng)加大省級財政對教育投入的責任和力度。應(yīng)嚴格按照《預(yù)算法》的規(guī)定，強化各級人民代表大會對財政預(yù)算和教育財政預(yù)算的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，強化對政府教育財政的有效監(jiān)督，關(guān)鍵是包括公共教育收支在內(nèi)的財政預(yù)算收支應(yīng)公開化、透明化。

醫(yī)療衛(wèi)生供給水平的提高要與經(jīng)濟發(fā)展水平和人均GDP的增長相適應(yīng)，其適度的標準是既保證人們基本的醫(yī)療衛(wèi)生需求又不致過度消費有限的資源。當前，要加大對醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障的投入力度，應(yīng)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，較大幅度提高財政補貼標準。擴大城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點，將城鎮(zhèn)非從業(yè)居民納入覆蓋范圍，建立中央財政、地方財政和居民三方資金分擔機制。

3、加大對自主創(chuàng)新和循環(huán)經(jīng)濟的支持力度

政府資金支持是企業(yè)創(chuàng)新資金來源的一個重要組成部分，政府的直接投資，可以為自主創(chuàng)新提供物質(zhì)支撐和資金儲備，引導產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新方向、刺激企業(yè)自主創(chuàng)新經(jīng)費增長。財政對自主創(chuàng)新的支出主要通過兩個途徑：一是財政科技投入，政府的科技投入對于基礎(chǔ)研究、國家科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家安全重大項目及地區(qū)發(fā)展項目等方面均發(fā)揮著重要的作用，有利于解決市場資源配置機制不能有效解決的基礎(chǔ)科研和公益科技為主的投入問題；二是財政補貼，財政補貼不僅表明政府對推進科技自主創(chuàng)新的決心和扶持力度，而且也向企業(yè)傳達了一種“政府偏好”，發(fā)揮其杠桿作用，帶動企業(yè)科技自主創(chuàng)新投入。政府應(yīng)根據(jù)科技發(fā)展戰(zhàn)略，選擇重點創(chuàng)新領(lǐng)域予以投資，對符合政策規(guī)定的企業(yè)研發(fā)項目提供較大強度的財政補貼。

從歐美、日本等發(fā)達國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的成功經(jīng)驗來看，進行環(huán)境保護和污染治理需要投入大量的資金，需要政府在方方面面給予鼓勵和支持。未來我國要實現(xiàn)經(jīng)濟系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過程和諧，促進資源的永續(xù)使用，改變傳統(tǒng)的“資源重消耗、環(huán)境重污染、產(chǎn)出效益低”的粗放增長模式，形成“資源—產(chǎn)品—再生資源”的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，需要不斷地加大財政的投資力度。在當前財力有限的情況下，可以優(yōu)先發(fā)展有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的配套公共設(shè)施建設(shè)，如建立通暢的交通運輸體系，安全可靠的水利設(shè)施體系，有力的能源供應(yīng)體系和有效的污染處理系統(tǒng)，為我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提供一個良好的基礎(chǔ)。此外，為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟依托的靜脈產(chǎn)業(yè)，還應(yīng)該逐步建立起完善的環(huán)保投資機制，將一定的財力用于支持循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。另外，各級政府還應(yīng)該建立起專門用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的專項資金，用來支持循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等的研發(fā)、使用和推廣等。

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