○蒯正明

中國共產黨制度資源開發(fā)的路徑選擇

○蒯正明

當制度成為資源被當成制度資源來研究時，一方面表明它具有資源的一般屬性，即稀缺性和可配置性。其稀缺性表明制度資源存在供給與需求不平衡的問題；其可配置性表明人們可以根據(jù)社會的發(fā)展實際，對制度資源進行配置，以發(fā)揮其效用的最大化。另一方面制度資源也有其自身的屬性。即制度資源的稀缺性不像其他社會資源是由于社會生產的能力的不足或其不可再生所引起的，如森林資源，它的稀缺性是由于它的供給不能滿足人類對其的需求，雖然其有可再生性，但其再生能力不能滿足人類社會不斷增長的需求的需要。“制度資源的稀缺性則與制度的供給的約束條件有關，與制度的需求剛性有關，與制度安排的利益制約有關，與制度創(chuàng)新的政治、經濟、文化、技術環(huán)境有關。相對于人類對制度的需求而言，制度供給總是相對不足的，其供求只能通過非市場中介來平衡?！奔刺峁┲贫确盏墓膊块T是由特定的政治企業(yè)來壟斷供給的，從而形成制度供給上壟斷性，其壟斷的程度如何，直接影響制度失靈和制度短缺問題出現(xiàn)的頻率。由此可見，對制度資源進行有效的開發(fā)和利用是執(zhí)政黨鞏固其執(zhí)政地位和維系其執(zhí)政合法性所共同面臨的問題，中國共產黨也概莫能外。

從執(zhí)政黨執(zhí)政特點這個大的視角來看，執(zhí)政黨的活動空間絕不僅僅局限于執(zhí)政黨內部，執(zhí)政黨要維持自己的執(zhí)政地位必然要實現(xiàn)對國家的有效掌控，并通過國家將自己的主張轉變?yōu)閲曳?，同時要實現(xiàn)對社會的有效整合，以拓展自身的社會基礎。執(zhí)政黨的這一特點決定黨的制度資源也不能局限于黨內制度，還應包括國家法律法規(guī)、黨的執(zhí)政制度和社會工作制度等。

十一屆三中全會以后，黨的制度資源開發(fā)經歷了一個逐步恢復、鞏固和完善的過程，從而使黨的制度資源得以不斷拓展。但我們在看到成績的時候，也必須看到當前黨的制度資源建設還面臨著制度不完善、制度更新不完全、制度系統(tǒng)不協(xié)調以及制度流失和扭曲等問題，從而制約了新時期黨制度資源開發(fā)的成效。

隨著中國公民社會的發(fā)展和法治化國家的不斷推進，對黨的制度資源開發(fā)的要求也越發(fā)迫切。它要求黨在推進國家和社會發(fā)展的同時，通過制度資源的開發(fā)來不斷回應國家和社會的要求，以形成黨、國家和社會之間良性互動。

一、增加制度資源儲量是黨制度資源有效開發(fā)的前提

第一，改制度的“粗放型”為“精細型”，以增強制度的可操作性。我們知道制度一旦通過合法程序制定出來，對該集體中的所有人就具有普遍約束力。但是，如果所制定的制度只是粗線條的，特別是對最能體現(xiàn)制度精神的關鍵性操作程序沒有予以明確規(guī)定，就為制度執(zhí)行者（主要是其中的領導人）的個人意志留下了較大空間，使執(zhí)行者的權力無法得到約束和監(jiān)督，或是約束與監(jiān)督無制度可依，從而不可避免地造成制度執(zhí)行的不到位或完全扭曲。這就要求我們要注重具體制度的建設，并在“細化”上下功夫，增強制度的可操作性。制度越具體、越完備，在實際工作中的可操作性也就越強，就越容易把握。為此，要將某些原則性的規(guī)章制度“分化”、“細化”成便于操作的實施細則，并對實施過程中的各個環(huán)節(jié)做出具體、明確的規(guī)定和要求。例如，制定黨的選舉例度，要對選舉的時間、程序、選舉人、候選人、選票、投票、棄權、有效、無效等作出具體、明確的規(guī)定，有的還需要有量化標準，如差額選舉的差額比例，選舉有效的選票比例等。這樣，就能使選舉活動遵循選舉制度有條不紊地準確地進行。第二，要有程序性制度與之配套。制度精神落實到操作層面，在很大程度上是體現(xiàn)在具體的程序上，特別是體現(xiàn)在一些關鍵性的操作程序上。因此，在制度設計時需要對這些關鍵性的操作程序做出明確和詳細的規(guī)定，否則就有可能在具體執(zhí)行的過程中，被一些有特殊想法的執(zhí)行者所操縱。

二、適時進行制度資源更新是黨有效開發(fā)制度資源的基礎

中國共產黨是以“革命黨”的姿態(tài)走上中國歷史舞臺的，1949年新中國成立以后，中國共產黨實現(xiàn)了由“革命黨”向“執(zhí)政黨”地位的轉變，中國共產黨所面對的外部環(huán)境也發(fā)生了根本性的變化，這就要求中國共產黨合法性的構建應實現(xiàn)由以革命時期的功勛為基礎向建設時期以人民認同為基礎的轉變，同樣它也要求黨制度資源的開發(fā)要中止革命邏輯的路徑依賴，即要求中國共產黨由革命時期強調集中轉向建設時期發(fā)展民主。在黨內生活中，更加注重發(fā)揮黨內民主，在執(zhí)政方式上更加注重民主執(zhí)政。

第一，健全黨內民主制度。中國共產黨要有效地實現(xiàn)社會主義民主，首先要實現(xiàn)黨內民主。當前健全黨內民主制度要做到三個方面：一是完善黨的代表大會制度，在試點的基礎上實行黨代會常任制?！包h的代表大會制度是實現(xiàn)黨員當家作主、真正尊重黨員主體地位的制度安排?！薄耙鉀Q黨代會功能發(fā)揮不到位和缺位的問題，不能僅僅從功能本身去尋找解決問題的辦法，而必須去考察黨代會的結構?！庇谑?，黨代會常任制模式就成了首選?！包h代會常任制就是關于黨代會本身如何‘常任’的一系列制度和程序，它是在一屆黨代會任期內，以常任的黨代表為組織細胞，以每年召開一次代表大會為組織形式，以設立黨代會的常設機構為組織載體，將制度化的‘常態(tài)’運作機制貫穿于一屆黨代會始終，保證黨代會始終成為黨的最高領導機關、權力機關、決策機關、監(jiān)督機關的制度模式和運作模式?！薄皩嵭悬h代會常任制客觀上為實現(xiàn)黨員真正意義上的當家作主奠定了基礎，因為它能夠使黨員當家作主的各項要求通過常任的黨代表及時反映到黨代會年會上和其常設機構中去，這就保證了黨代會制定的各項決策都必然是反映黨員當家作主要求的決策，這些決策貫徹落實的過程也就是實現(xiàn)黨員當家作主的過程，而黨員當家作主的實現(xiàn)也就同時意味著黨員主體地位的完全實現(xiàn)。”二是完善黨的集體領導制度。切實履行自己的職責，集體領導和個人分工負責二者不可偏廢，沒有集體領導，就會產生“家長制”、“一言堂”，最終導致個人凌駕于組織之上。而沒有個人分工負責，集體的決定就得不到有效落實，就會出現(xiàn)無人負責或責任不清、相互推諉、工作效率不高的官僚主義，集體領導也就變成一紙空文。因此，黨的委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行好自己的職責。要明確規(guī)定黨委成員中每個人所承擔的具體責任。做到事事有人管，人人有專責。三是完善黨內選舉制度。（1）針對當前選舉制貫徹得不徹底、不堅決，一些干部本應該經過選舉產生卻由上級直接任命的現(xiàn)象，要在應該選舉和能夠選舉的情況下，必須堅決地進行嚴格而完備的選舉，不準用任命制代替選舉制；（2）改革和完善候選人提名制度，實行自上而下（有關黨組織）提名和自下而上（一定范圍的黨員、黨員代表或選舉人）提名相結合的制度；（3）從基層開始，逐步健全差額選舉。首先，通過擴大選舉的差額幅度，杜絕差額選舉的形式化；其次，通過完善黨內選舉程序，適度增加黨內的競爭性，可考慮實行候選人與代表見面的交流制度；四要設立專門的選舉監(jiān)督委員會，可邀請黨外人士參與監(jiān)督，由紀委負責，從而將選舉組織委員會和選舉監(jiān)督委員會分開，前者由黨委負責，后者由紀委負責。

第二，在執(zhí)政方式上，堅持民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。科學執(zhí)政要求黨不應該把不同性質的權力在黨政之間簡單分割，而是科學界定執(zhí)政黨與國家公共權力的不同職能，同時它要求黨的執(zhí)政行為合乎人類社會發(fā)展規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和共產黨執(zhí)政規(guī)律。民主執(zhí)政要求黨的各級領導人必須通過民主的、法定的程序進入國家政權內部直接執(zhí)掌國家政權，黨員人大代表在各級國家權力機關中必須始終居于多數(shù)地位并與黨保持一致。另一方面，執(zhí)政黨又是民眾控制政府之手的延伸，進入政權機關的黨員領導干部和黨員人大代表又要接受各種授權主體特別是政權外黨組織的有效監(jiān)督。依法執(zhí)政要求黨的執(zhí)政做到以下三個方面：一是黨通過法律執(zhí)政，即要善于把人民群眾的利益和意志整合為執(zhí)政黨的意志和主張，并進一步通過立法程序轉化為國家意志，即上升為法律；二是在法律范圍內執(zhí)政，即黨要依照法律授權，在法定權限內開展執(zhí)政活動；三是遵循法律程序執(zhí)政，黨對國家機關的領導一定要遵循科學的、民主的、法定的程序，用法律形式規(guī)定黨對國家機關的領導程序，使黨對國家機關的領導程序法律化、制度化。四是不違背憲法和法律執(zhí)政。這是執(zhí)政與法治關系的底線。

三、增加制度系統(tǒng)的協(xié)調性是黨有效開發(fā)制度資源的條件

只有同一母系統(tǒng)內的各個系統(tǒng)遵循同樣的邏輯運行時，整個系統(tǒng)才是良性互動的。這就是邏輯一致原則。在制度資源這一大系統(tǒng)和各子系統(tǒng)之間，以及各子系統(tǒng)之間，都存在著內在的邏輯聯(lián)系。如果一個系統(tǒng)按照一種邏輯運作，而另一個相關系統(tǒng)按照另一種邏輯運作，兩者之間必然發(fā)生矛盾、沖突。因此，黨制度資源的開發(fā)要有整體觀念和整體設計，并實行整體推進的原則，而不能孤立進行。否則制度與制度之間必然產生矛盾或沖突，從而難以發(fā)揮出制度應有的功效。

第一，就黨內制度來說，黨的制度要相互配套，形成網(wǎng)絡。在縱向上，從中央到地方，直至基層黨組織和每個黨員之間的相互關系及其行為規(guī)范，要形成一定的層次體系；在橫向上，每個黨的領導機關、組織工作、黨內生活和監(jiān)督等方面的制度，要形成一定的功能體系，并實現(xiàn)各組成部分相互聯(lián)系，功能協(xié)調的局面。

第二，從黨內制度建設與國家制度的協(xié)調來說，黨的制度建設要以憲法和國家法律為準繩，實現(xiàn)黨的制度建設與依法治國的有效銜接。國家政治生活要走向法治，離不開執(zhí)政黨內部政治生活的規(guī)范化、制度化；而黨的生活要規(guī)范化、制度化也離不開國家法律的制約。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。在一個法制健全的國家里，國家法律完全可以對黨內法規(guī)和制度進行有效的調節(jié)并保護其正常運轉。另一方面要實現(xiàn)黨內制度與黨的社會工作制度的有機對接，當然這種對接本身可以建立在已有黨內制度和國家法律制度的基礎上，但中國共產黨作為中國的執(zhí)政黨和領導黨，為了進一步密切黨群關系，有效拓展自身的社會基礎，需要其根據(jù)社會發(fā)展的實際情況和自身執(zhí)政方位的變化，在國家法律和黨內制度的基礎上創(chuàng)設一系列有利于社會發(fā)展和自身建設的社會工作制度。

總之，中國共產黨作為中國唯一的執(zhí)政黨和領導黨，黨既是國家的領導力量又是社會整合的主導力量，這就要求中國共產黨在進行制度資源開發(fā)時要有通盤考慮，以防止各種制度的矛盾、沖突，當然黨的制度資源開發(fā)要有一個過程，不可能一下子就很健全和完善，只能在總體規(guī)劃和總的要求下逐步實現(xiàn)，但即使這樣，黨制度資源的開發(fā)不能出現(xiàn)簡單、隨意、顧此失彼、朝令夕改和短期行為，而要充分考慮制度資源的后續(xù)措施和配套措施，針對新形勢下出現(xiàn)的新情況、新問題和事物發(fā)展的客觀規(guī)律，不斷完善規(guī)章制度，使其形成嚴密的有機體系，唯有如此，才能避免制度沖突和資源損耗，也才能提高制度資源開發(fā)的成效。

四、把制度資源開發(fā)同其他資源要素開發(fā)相結合是黨有效開發(fā)制度資源的保障

黨的意識形態(tài)資源、組織資源、經濟資源、社會資源的開發(fā)和制度開發(fā)是相互聯(lián)系、相互滲透、相互制約、相互促進的，形成了一個統(tǒng)一的、完整的有機體。制度資源開發(fā)是其他資源要素開發(fā)的依托和保證，同樣，黨的制度建設也離不開其他資源要素的開發(fā)，否則黨的制度也成了一個空架子，失去了方向和精神指導，也變得沒有任何實際意義。

第一，就黨制度資源的開發(fā)與黨的意識形態(tài)資源開發(fā)而言。黨制度資源的開發(fā)如果不輔以有效的思想和觀念建設，并與思想觀念建設相輔相成，那么黨的制度資源開發(fā)一方面難以達到應有的效果，甚至可能因為思想觀念的問題而失去實際效能；第二，就黨制度資源的開發(fā)與黨的組織資源開發(fā)而言。黨的制度資源開發(fā)如果沒有黨組織這一載體，那么黨的制度也就失去了運作的主體，黨的制度失效現(xiàn)象就不可避免；第三，就黨制度資源的開發(fā)與黨的經濟資源建設而言。發(fā)展市場經濟必然要求政經分離、政企分開、政社分開，把屬于市場的功能還給市場，同時構建社會主義市場經濟體制需要完善國家的法律體系，需要加快國家法治化進程，而執(zhí)政黨要促進市場經濟發(fā)展，豐富自身的經濟資源就必然要使自身的執(zhí)政行為與之相適應，這就要求中國共產黨自覺加強制度資源的開發(fā)，為經濟發(fā)展提供良好的制度保障。第四，就黨制度資源的開發(fā)與黨的社會資源開發(fā)而言。公民社會的發(fā)展塑造了具有自主意識、平等意識、競爭意識、開放意識和公民意識的個人與團體，它可以為黨制度資源的開發(fā)提供良好的土壤環(huán)境。沒有來自公民社會的價值觀念和公共倫理，政治國家就不可能建立起一個代表民眾意志和符合民眾利益的法治體系，黨的制度建設也必然舉步維艱，制度資源開發(fā)就不可能取得真正的成效。因此，黨制度資源的開發(fā)必須與黨意識形態(tài)資源開發(fā)、組織資源開發(fā)、經濟資源開發(fā)、社會資源開發(fā)和制度開發(fā)相結合，從而保證黨制度資源開發(fā)的效應得以提高。

五、保證制度的貫徹落實是黨有效開發(fā)制度資源的關鍵

對黨的制度資源開發(fā)來說，制度的健全和完善是基礎，而保證制度的貫徹與落實是關鍵。進一步說，有制度可執(zhí)行只是制度資源開發(fā)的第一步，它并不意味著“萬事大吉”，因為制度資源開發(fā)的關鍵乃在于有制度必須執(zhí)行、違反制度必須追究。如果有了制度而不去實施，使制度僅僅停留在紙面上，那么制度充其量不過是一套標語、一種擺設。為此要做到以下幾個方面：一是增強制度意識。因為人的行為總是在一定感覺和思維的支配下進行的，因此意識對一個人的行為具有極為重要的作用。黨員的行為也同樣在其意識的支配下進行的。為此，要在全黨培養(yǎng)一種通過正常的制度和程序、而不是通過其他途徑來解決問題的習慣，就必須首先增強黨員特別是黨的領導干部的制度意識。二是要堅持在制度面前人人平等的原則。在中國共產黨內，不論是老黨員還是新黨員，不論是高級干部還是普通黨員，在黨的制度和紀律面前都是平等的。中國共產黨不存在可以不遵守黨的制度和紀律的特殊黨員，也不存在只有一部分黨員需要遵守而另一部分黨員可以不遵守的制度和紀律。同時中國共產黨作為中國“兩個先鋒隊”的先進組織，黨員應該帶頭遵守國家的法律。三是對制度的貫徹和落實情況進行監(jiān)督檢查。制度監(jiān)督是貫徹執(zhí)行制度的重要保證，也是黨的制度資源有效開發(fā)的保障。制度在貫徹實施中的監(jiān)督要有領導、有組織、有目的地進行，要堅持公平、公正的原則，特別要注重實效。在一般情況下，上級主管單位派出的專人、工作組或檢查組都是要公開的，發(fā)現(xiàn)問題也要公平合理地進行分析和處理。監(jiān)督要腳踏實地、深人細致地進行，注重實效，切忌講排場，走形式。

（作者單位：同濟大學馬克思主義學院）

（責任編輯 李海生）