李淑文,趙曉英

（1.北京物資學院法政系，北京 101149；2.浙江外國語學院，浙江 杭州 310012）

近年來，“香河3911毒韭菜事件”、“三鹿奶粉三聚氰安事件”、“海南水胺硫磷有毒豇豆”等農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件層出不窮。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的解決應依賴于相關制度安排的規(guī)范化。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理制度安排上，我國應借鑒國外先進經(jīng)驗，完善我國政府監(jiān)管水平，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障制度。

1 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題

農(nóng)產(chǎn)品安全問題主要指農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生安全狀況不理想及農(nóng)產(chǎn)品中摻雜使假，甚至摻進有害物質(zhì)，從而影響農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和人身健康的現(xiàn)象[1]。農(nóng)產(chǎn)品“市場失靈”的存在，是農(nóng)產(chǎn)品安全問題的潛在隱患，為政府干預經(jīng)濟活動、加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管讓出了空間。經(jīng)過多年努力，我國已基本建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理體系，但管理體制、管理制度等方面仍存在缺陷，與發(fā)達國家日益成熟的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度相比，現(xiàn)狀堪憂。

1.1 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機構設置龐雜，缺乏協(xié)調(diào)機制

受體制、機制、歷史、觀念等因素的影響，目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全仍然采用分段管理模式，即在現(xiàn)行體制下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的權限分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、發(fā)展和改革、商務、環(huán)保、輕工、公安、法制、教育等十幾個部門，每一個部門都是相應環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體[2]。由于各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，常會出現(xiàn)相互推諉、指責和爭奪職能現(xiàn)象，加之部門間信息交流、溝通不夠，這種“多頭”管理模式在實際運作中必然導致部門間職能錯位、缺位、越位和交叉分散等狀況，造成了監(jiān)管主體的缺失。監(jiān)管主體多，協(xié)調(diào)成本高，造成聯(lián)合監(jiān)管成本巨大，加之在國家層面上缺乏總體協(xié)調(diào)，致使其運作效率低，嚴重影響了監(jiān)督執(zhí)法的權威性。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管配套法律、法規(guī)體系陳舊，執(zhí)行不力

目前，我國直接或間接涉及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的法律法規(guī)大致涵蓋了動植物檢疫和防疫、農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生管理、種子管理、農(nóng)藥管理、飼料、獸藥和肥料管理等方面。2006年4月29日通過并予以公布，2006年11月1日起施行的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》彌補了之前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)中的缺失，增加了對農(nóng)產(chǎn)品在種植和養(yǎng)殖過程中出現(xiàn)的安全問題的監(jiān)管，其調(diào)整范圍涉及了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中“從農(nóng)田到餐桌”的全過程，包括對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程、包裝標識和市場準入等5個主要環(huán)節(jié)的規(guī)范，并明確了各方主體所承擔的法律責任，是迄今為止我國最為先進的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全立法。該法的正式實施，填補了我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理等方面的法律空白，使我國在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面有了統(tǒng)領全局的基本性法律，但仍然存在法律規(guī)制方面的缺陷。主要表現(xiàn)為:農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系陳舊、部分條款相互沖突；各地監(jiān)管過程中存在執(zhí)法標準不統(tǒng)一，存在人為降低執(zhí)法標準或厚此薄彼的現(xiàn)象；監(jiān)督執(zhí)法體系尚不完善，表現(xiàn)在人員設施配備不足、標準化程度低、技術水平差、工作銜接不夠緊密、善后處理不夠及時等，達不到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)范化執(zhí)法的要求。

1.3 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系和檢驗檢測制度相對滯后

農(nóng)業(yè)標準體系是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的重要技術支撐，近幾年不斷得到充實。標準范圍和內(nèi)容延伸到農(nóng)業(yè)各個領域和環(huán)節(jié)，初步形成了以國家標準和行業(yè)標準為骨干、地方標準為基礎、企業(yè)標準為補充的農(nóng)業(yè)標準體系[3-4]。農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)的質(zhì)量安全標準強調(diào)對產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)投入品以及生產(chǎn)操作規(guī)程等方面的規(guī)范性要求。但農(nóng)業(yè)標準體系系統(tǒng)性不強、標準的技術水平相對較低、標準的制定修訂不適應時代發(fā)展要求、標準的國際采標率低和標準的實施進程遲滯等。此外，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準制定過程中缺乏對國際標準的參考，缺乏對他國尤其是農(nóng)產(chǎn)品主要進口國相關標準的借鑒，致使我國農(nóng)產(chǎn)品即使達到國內(nèi)標準要求，也難以得到某些進口國的認可。

我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測由部、省、縣3級檢測機構構成。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測機構按承檢樣品種類把檢驗對象劃分為農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品、投入品、農(nóng)業(yè)環(huán)境3大類。目前，國家級、部級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢中心檢測條件有了一定改善，從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測檢驗的人員數(shù)量明顯增加，人員素質(zhì)迅速提高，檢測范圍不斷擴大，這為加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、保障消費者身體健康、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力發(fā)揮了積極作用。但現(xiàn)有檢驗檢測制度存在缺陷:①體系不健全。檢測機構數(shù)量與工作需求存在較大差距；質(zhì)檢機構分布不均衡，效率低下。②檢測技術弱。儀器設備和檢測方法比較落后；檢測方法的標準化程度低。③質(zhì)檢人員技術水平和整體素質(zhì)尚需提高。④農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術研發(fā)能力亟待加強。

1.4 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息制度和安全溯源機制不健全

由于對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品的宣傳引導不夠細化和深人，市場中農(nóng)產(chǎn)品種類繁多、品牌雜亂，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息不對稱，使消費者、經(jīng)營者對優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品難以準確辨別，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品難以實現(xiàn)優(yōu)價，影響了生產(chǎn)者提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的積極性。政府在農(nóng)產(chǎn)品出口環(huán)節(jié)缺乏協(xié)調(diào)一致的信息發(fā)布和預警機制，缺乏與行業(yè)協(xié)會或商會、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者間的信息共享，導致農(nóng)產(chǎn)品出口遇到危機無法及時采取有效措施減少損失。

我國全程質(zhì)量控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源屬于建立初期。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題目前主要集中在農(nóng)藥殘留、獸藥殘留超標。雖然各地陸續(xù)建立了形式多樣的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯方法，但大都各行其是，多數(shù)地區(qū)沒有建立有效的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，農(nóng)產(chǎn)品從“農(nóng)田到餐桌”的全程追溯管理尚未到位，出現(xiàn)問題難以查清，質(zhì)量源頭難以溯及。

2 發(fā)達國家加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的政府監(jiān)管模式

發(fā)達國家為了重新建立消費者信心，對本國農(nóng)產(chǎn)品各環(huán)節(jié)的安全保障能力進行重新評估，從機構設置、技術支持到經(jīng)費投入等方面進行了諸多制度安排，主要有以下4種模式。

2.1 加拿大模式，主要由農(nóng)業(yè)部門負責

聯(lián)邦的主要管理機構是加拿大衛(wèi)生部以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)食品部（Agriculture and Agri-food）下屬的食品檢驗局（CFIA）。衛(wèi)生部負責制定所有在加拿大出售的食品安全及營養(yǎng)質(zhì)量標準，制定食品安全的相關政策，負責評估加拿大食品檢驗署有關食品安全工作的效果。農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)食品部下屬的食品檢驗局（CFIA）負責農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管、產(chǎn)地檢查、動植物和食品及其包裝的檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設施檢查和標簽檢查，管理聯(lián)邦一級注冊、產(chǎn)品跨省或在國際市場銷售的食品企業(yè)，并對有關法規(guī)和標準執(zhí)行情況進行監(jiān)督，實施這些法規(guī)和標準等。此外，加拿大消費者協(xié)會成立了“食品安全教育組織”，通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者提供有關食品安全的信息和知識。消費者也可以通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者協(xié)會等組織和管理部門反映食品安全問題。

2.2 歐盟模式，國家獨立的食品安全監(jiān)督機構

歐盟對食品安全相當重視，尤其是2000年瘋牛病等事件后，歐盟各成員國政府對現(xiàn)行的管理體制和機構設置等進行了反思。2000年歐盟食品安全白皮書中，提出建立一個獨立的食品管理機構負責食品安全問題。2001年通過立法，2002年歐盟食品安全管理局（EF2SA）正式開始行使職能，2005年在意大利正式掛牌成立。歐盟食品安全局的職責范圍很廣，統(tǒng)一負責歐盟境內(nèi)所有食品的相關事宜，負責監(jiān)督整個食品鏈的安全運行，根據(jù)科學證據(jù)做出食品危機風險評估。

2.3 美國模式，多部門聯(lián)合監(jiān)管

美國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理實行的是多部門聯(lián)合監(jiān)管模式，不同部門間、聯(lián)邦與各州和地方之間的食品安全職責相互補充和相互依賴。其中，關鍵的機構主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和人類健康部、環(huán)境保護署和商務部。農(nóng)業(yè)部主要負責糧食安全以及食品的監(jiān)督，如肉類、家禽及相關產(chǎn)品，蛋類加工產(chǎn)品等；衛(wèi)生和人類健康部負責農(nóng)業(yè)部管轄范圍外的其他食品（包括魚類、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品）、獸藥、飼料的監(jiān)管，并設定肉類和禽類中藥類殘留容許量；環(huán)境保護署主要監(jiān)管飲用水和農(nóng)藥，并負責設定食品和飼料中農(nóng)藥殘留容許量；商務部所屬的國家海洋和大氣局負責監(jiān)管魚類海產(chǎn)品的質(zhì)量安全工作。此外，財政部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也不同程度地承擔了食品監(jiān)管安全的職能?？偨y(tǒng)食品安全管理委員會，對食品安全工作的一體化進行聯(lián)合管理。

2.4 日本模式，重組部門架構、三方協(xié)同制衡監(jiān)管

日本為理順農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體制，不斷重組和整合部門，目前形成了農(nóng)林水產(chǎn)省、勞動厚生省和食品安全委員會3方協(xié)同制衡的食品安全監(jiān)管體系。為適應日本食品安全管理的部門重組改革，農(nóng)林水產(chǎn)省、勞動厚生省也相應地進行了機構調(diào)整，農(nóng)林水產(chǎn)省將原隸屬生產(chǎn)局的食品安全管理職能分離，單獨成立消費安全局，負責食品的安全性并確保質(zhì)量；勞動厚生省將醫(yī)藥局改組為醫(yī)藥食品局，主要負責食品的流通安全，除增設食品藥品健康影響對策官、食品風險信息官等職位外，還增設進口食品安全對策室，加強進口食品安全管理。此外，各地的派出機構和一些行業(yè)協(xié)會在保證食品安全方面也起著較大作用。

3 我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管制度的相關政策措施

目前，發(fā)達國家政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全高度重視，政府監(jiān)管引入了“從農(nóng)田到餐桌”全程監(jiān)管的理念，強調(diào)各方參與、公開透明，科學民主決策以均衡各相關方的利益，從而形成了“趨向于統(tǒng)一管理、職能整合、加強協(xié)調(diào)、高效運作的架構”[5]的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制。通過借鑒發(fā)達國家政府監(jiān)管模式，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度也應提出相關政策措施。

3.1 政府是我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管制度的主體

由政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題進行監(jiān)管，主要是因為政府具有組織優(yōu)勢、其壟斷性的強制力和公信力，可強制性賦予市場主體說明義務，利用政府權威公布市場農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息。同時，政府又是超越市場交易主體之上的公共組織，其主要任務是法律監(jiān)督和提供服務。

政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理要逐步一體化，進一步明確涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的各部門的職責，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體制機制，變現(xiàn)在的“多頭管理”為“一家為主、相關方參與”的管理方式[6]，以法律的形式明確界定各部門的職責分工，逐步建立責權一致、權威性強、運轉高效的長效管理體制，從而不斷提高政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的效率。

3.2 完善法律法規(guī)與監(jiān)督執(zhí)法體系

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》可操作性不高。應進一步加強立法與法規(guī)配套建設，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)體系。①加強立法。在現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的框架下，加緊制訂能根據(jù)不同類別具體調(diào)整的，關于農(nóng)產(chǎn)品安全、衛(wèi)生及正確標識的專門法律，全面夯實農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法制基礎；②對現(xiàn)有的法律法規(guī)進行適當修改和補充。要對現(xiàn)有的《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)進行修改，增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的專門規(guī)定；③盡快出臺《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實施細則及配套法規(guī)。同時，應注意協(xié)調(diào)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與既存法律法規(guī)之間的關系，與現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、質(zhì)量管理法律法規(guī)等和諧共處，共同發(fā)揮法律的調(diào)整作用。

3.3 從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通產(chǎn)業(yè)鏈角度，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)督制度

政府應考慮農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費過程中產(chǎn)業(yè)鏈條長、不可控制因素多的特點，對各生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行有效管理和控制，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全源頭治理、過程控制、全程監(jiān)督的制度。

要按照從生產(chǎn)地到銷售的每一個環(huán)節(jié)可相互追查原則，建立產(chǎn)地環(huán)境、投入品使用情況、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)檔案、經(jīng)營記錄檔案等登記制度，記錄生產(chǎn)者以及產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品的使用、田間管理、加工、包裝等信息，并將信息共享，形成互聯(lián)互通、產(chǎn)銷一體化的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息平臺。探索有效的全程監(jiān)管的方式，逐步實現(xiàn)產(chǎn)地環(huán)境可查詢、投入品質(zhì)量清晰、生產(chǎn)記錄可存儲、產(chǎn)品流向可跟蹤、儲運信息可查詢、出現(xiàn)問題可追溯的農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管制度，有效防范農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險。

3.4 修訂、完善統(tǒng)一的標準制度和監(jiān)測制度

強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準制度建設。①加快我國農(nóng)業(yè)質(zhì)量安全標準的調(diào)整、修訂、補充，淘汰嚴重滯后或明顯的不適應標準，注重標準的配套性，清理各級標準指標中不協(xié)調(diào)甚至矛盾的現(xiàn)象；②加緊配套和完善農(nóng)業(yè)標準化體系建設，盡快細化并出臺《農(nóng)業(yè)標準化管理辦法》[7]；③加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的技術研究，加快對高水平技術標準的研制，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準的適應性；④積極采用國際標準和國外先進標準。增加對CAC、OIE和IPPC標志的采標力度；⑤5加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準普及、宣傳工作的力度，引導農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)，嚴格執(zhí)行強制性國家標準和行業(yè)標準，積極引用推薦性國家標準和行業(yè)標準，鼓勵采用國際標準[8-10]。

注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測體系的建設。①加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系的建設步伐；②建立國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量例行監(jiān)測制度；③加強人員培訓與國際交流。強化檢測人員培訓工作，逐步提高監(jiān)督人員的素質(zhì)；④開展檢驗檢測技術的研究，加強對國外先進檢測技術和方法的引進和驗證工作。

3.5 建立農(nóng)產(chǎn)品包裝和標識制度、完善統(tǒng)一公正的認證制度

建立農(nóng)產(chǎn)品包裝標識制度，是強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、實施質(zhì)量追蹤溯源、落實質(zhì)量責任的基本前提，也是對農(nóng)產(chǎn)品傳統(tǒng)銷售方式的重大改革[11-12]。逐步建立農(nóng)產(chǎn)品的包裝和標識制度。使農(nóng)產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通、銷售環(huán)節(jié)上產(chǎn)生的標準不統(tǒng)一、檢測不統(tǒng)一等問題得到有效解決。建立國家統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)產(chǎn)品認證體系和與之相配套的管理、監(jiān)督機制，并使之法制化和制度化。必須保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認證是全國統(tǒng)一的制度安排，采取垂直管理體制，賦予認證機構必要的權威性。

3.6 完善和創(chuàng)新風險分析、安全預警和重大事件的應急制度

國際社會在1991年，F(xiàn)AO、WHO聯(lián)合CAC（國際食品法典委員會）第19次會議，正式在食品安全危害評價中引入風險分析技術[13]。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險分析是制定農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管措施的依據(jù)。建立我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險分析制度，可以找出農(nóng)產(chǎn)品中風險最大的因素，然后對其進行重點監(jiān)管，是制定農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管長效機制的一個重要依據(jù)。

在制定中國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險分析的長期規(guī)劃的基礎上，還應開展主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全危害因子的風險分析監(jiān)測工作，并進行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險優(yōu)先排序，制定主要農(nóng)產(chǎn)品中重點危害因子的風險分析技術規(guī)范和準則，包括農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬污染、病源微生物及水產(chǎn)品危害因子風險分析的技術規(guī)范和準則。

4 結語

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的解決，不能過高期望于農(nóng)產(chǎn)品提供者的自覺行為，應依賴于相關的制度安排的規(guī)范化。架構農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障制度，不能排斥也不可忽視政府監(jiān)管的作用?；谡灰杂麨槟繕说墓步M織屬性、政府壟斷性的組織優(yōu)勢和市場主體難以匹敵的權威公信力，應更好地發(fā)揮政府監(jiān)管的作用。應正視目前政府監(jiān)管制度的不足，借鑒發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，提升我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的水平，以期盡快健全我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障制度。

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