馬樹同

(南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,南京 210000)

論經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下國家緊急權(quán)的憲法保障

馬樹同

(南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院,南京 210000)

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響下,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的問題越來越引起人們的關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家緊急權(quán)采用憲法直接保障的立法模式是建設(shè)憲政國家的必然要求,把國家緊急權(quán)直接規(guī)范于憲法,即便在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)之下,也不得超越憲法而隨意擴(kuò)大國家權(quán)力,這是憲政主義在國家緊急權(quán)上的基本要求,也是我國國家緊急權(quán)立法模式的路徑選擇。

經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài);國家緊急權(quán);憲法保障

2008年的美國,由于次貸危機(jī)所引發(fā)的金融危機(jī),政府宣布國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)①經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)這個(gè)提法受到南京工業(yè)大學(xué)劉小冰教授的啟發(fā),在此特別感謝。,出臺了一攬子的方案,包括斥資 7 000億美金的救市計(jì)劃和出臺了《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》等。經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)在當(dāng)下并不是一個(gè)陌生的名詞,很多國家可能會(huì)因?yàn)闉?zāi)害、戰(zhàn)亂等宣布國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),而在全球經(jīng)濟(jì)一體化,經(jīng)濟(jì)上的“蝴蝶效應(yīng)”日益顯現(xiàn)的今天,國家由于金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)而在國民緊急體系面臨威脅時(shí),宣布國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)也將會(huì)成為一種必要的政府行為。

在正常狀態(tài)下,國家權(quán)力的運(yùn)行必須以憲法為依據(jù),不得逾越憲法而任意行之,這是憲政國家的基本要求。當(dāng)社會(huì)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)時(shí),國家權(quán)力的運(yùn)行是否需要遵循憲法規(guī)范?國家緊急權(quán)是否是一種超憲性的權(quán)力?國家緊急權(quán)是否可以以國家利益的至上性,超越憲法規(guī)范,隨意克減、限制或中止公民的基本權(quán)利?采用何種憲法保障的立法模式規(guī)范國家緊急權(quán)?緊急狀態(tài)有一個(gè)認(rèn)識。由于目前我國沒有一部專門的規(guī)范經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的法律,憲法中也只是非常原則性的提了一下,所以學(xué)界對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的一些基本問題至今也未能達(dá)成一致,如經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的性質(zhì)、外延等 (這些問題在我國的法律文本中也是一種混亂的表現(xiàn))。

本文嘗試借助非常法治的概念,對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)作以界定?！八^非常法治,又稱非常態(tài)法治、應(yīng)急法治、危時(shí)法治,是指為了應(yīng)對突發(fā)公共事件,恢復(fù)正常法治秩序,圍繞國家緊急權(quán)力的設(shè)定、應(yīng)用和監(jiān)督而進(jìn)行的制度安排與實(shí)踐過程?！盵1]完整的法治是融合了正常法治與非常法治的綜合體,僅憑正常法治難以構(gòu)建憲政國家的法治藍(lán)圖,須有非常法治對其作以輔助,但不能說非常法治是一種從屬的、輔助的法治,兩者并列共同構(gòu)成現(xiàn)代意義的法治。在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的過程中,國家權(quán)力并不是無限的,而應(yīng)該遵循最起碼的憲政精神,權(quán)力的運(yùn)用不能突破人權(quán)最低限度的保障,這是非常法治的要求。

綜上所述,本文認(rèn)為,所謂經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)是一種非常法治狀態(tài),是一國或地區(qū)在一定范圍和時(shí)間內(nèi)發(fā)生特別重大突發(fā)事件,嚴(yán)重危及社會(huì)秩序、公共利益和人民生命財(cái)產(chǎn)安全,為了維護(hù)民眾和國家利益,在憲法指導(dǎo)之下,國家緊急權(quán)力的適度擴(kuò)大和公民權(quán)利的有限克減狀態(tài)。

1.經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的概念

在世界上有的國家中,憲法條文中明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。例如,《巴基斯坦憲法》第 235條規(guī)定“如果總統(tǒng)認(rèn)為出現(xiàn)了巴基斯坦或其任何部分的經(jīng)濟(jì)生活、財(cái)政穩(wěn)定或信用受到威脅的局勢,經(jīng)同各省省督或有關(guān)省督磋商后,有權(quán)發(fā)表公告宣布財(cái)政經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)”。《印度憲法》也規(guī)定了總統(tǒng)在認(rèn)為印度或其部分地區(qū)的財(cái)政穩(wěn)定或使用受到威脅,可以宣布財(cái)政經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。類似的規(guī)定還有《馬

一、經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)

經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)作為社會(huì)生活的一種非常態(tài)情形,不是經(jīng)常發(fā)生,卻也難以避免,而國家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下也表現(xiàn)出與常態(tài)社會(huì)不同的形式,由于權(quán)力天然的擴(kuò)張性,如何確保國家權(quán)力在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下既能快速回復(fù)社會(huì)于常態(tài),又能保證人民基本權(quán)利不被過分侵害,便成了憲政國家亟須解決的問題。由于經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)本身的復(fù)雜性,國家權(quán)力在這一狀態(tài)中的具體運(yùn)行便具有了一定的隨機(jī)性,但如果因此而成為權(quán)力濫用的借口,那就背離了憲政國家的基本理念。

(一)經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)

在對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的概念做出界定之前,需要對經(jīng)濟(jì)來西亞聯(lián)邦憲法》第 150條、《土耳其共和國憲法》第 119條等。

在這里,筆者將把經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)限定在這樣的一個(gè)范圍內(nèi),即由于金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的,國民經(jīng)濟(jì)體系面臨不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情形下,國家為了避免經(jīng)濟(jì)體系的崩潰,保障民眾的基本生活和社會(huì)的公共利益,而宣布的一種國家經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。將類似于“電荒”、干旱等引發(fā)的國家經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)排除在外,以區(qū)別于自然災(zāi)害等突發(fā)事件所引發(fā)的其他情形的經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。

2.經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的構(gòu)成要素

首先,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)應(yīng)是一種合法的國家行為?！敖?jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)必須由合法的國家機(jī)構(gòu)依法定程序決定并宣布,執(zhí)行經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的是合法的國家力量,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)必須符合基于民意的法律的規(guī)定。”[2]在法治國家里,政府的任何行為必須有法律的明確授權(quán),不能出現(xiàn)政府行為超越法律規(guī)范的現(xiàn)象?！皺?quán)大于法”的現(xiàn)象不是一個(gè)民主、法治的國家里存有的政府行為。一國政府要宣布國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),必須在憲法和法律的明確之下,依照法律的指引而行。

其次,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)應(yīng)具有法定的緣由。在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家權(quán)力會(huì)適度擴(kuò)大,如果沒有規(guī)范的法定原因,國家即可宣布進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),那無疑是對民眾權(quán)利的一種侵犯。只有在國民經(jīng)濟(jì)體系即將或已經(jīng)遭受到嚴(yán)重破壞,不宣布進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),國民經(jīng)濟(jì)體系就難以正常運(yùn)轉(zhuǎn),民眾的基本生活難以得到基本保障的情況下,才可以宣布進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。

最后,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)應(yīng)具有合理的目的和正當(dāng)?shù)某绦?。?quán)力是一種天然的腐蝕品,有權(quán)力,就存在濫用的風(fēng)險(xiǎn)。國家緊急權(quán)力同樣也有濫用的風(fēng)險(xiǎn),在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)之下,國家權(quán)力要比在常態(tài)經(jīng)濟(jì)形勢之下大,特別是行政權(quán)力的運(yùn)行更是得到了最大的發(fā)揮。在這種情勢之下,難以保證有些權(quán)力機(jī)關(guān)不會(huì)假經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)之下套取部門利益,所以,進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)必須有合理之目的,以免給那些有其他目的的人可乘之機(jī)。

(二)國家緊急權(quán)

如上文所言,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)就是在發(fā)生類似金融危機(jī)的情形下,國家緊急權(quán)在憲法規(guī)范之下的適度擴(kuò)大和公民權(quán)力的有限克減狀態(tài),經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的本質(zhì)特征之一就是國家緊急權(quán)力的合憲使用。而筆者這里所言的國家緊急權(quán)則是限于經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)。

所謂經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)是指由于金融或經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生,使國民經(jīng)濟(jì)體系面臨嚴(yán)重威脅的情況下,為了保證國民經(jīng)濟(jì)體系的潛在活力,維護(hù)國家和公民利益,由有權(quán)國家機(jī)關(guān)依照憲法規(guī)定,秉承憲政精神,暫時(shí)克減、限制或中止公民的某些正常權(quán)利,迅速采取法定緊急措施的權(quán)力。

經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)單指由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)所引發(fā)的國家權(quán)力的緊急運(yùn)用,而不包括像戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等事件突發(fā)的情勢下,為了國民經(jīng)濟(jì)的安全而采取的國家關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面權(quán)力的運(yùn)用。有學(xué)者對緊急狀態(tài)下的國家經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)做了分析,認(rèn)為“國家經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)是指國家在緊急狀態(tài)或事態(tài)下,為確保經(jīng)濟(jì)秩序的基本穩(wěn)定,維護(hù)一國經(jīng)濟(jì)安全而采取一系列有針對性的緊急措施的權(quán)力”[3]。必須注意到,緊急狀態(tài)下的國家經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)和經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)是不同的。

緊急狀態(tài)下的國家經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)是國家在經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力運(yùn)用,而引發(fā)這種經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)啟動(dòng)的原因則可能是經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),也可能是其他性質(zhì)的緊急狀態(tài)?？梢赃@么說,緊急狀態(tài)下的國家經(jīng)濟(jì)緊急權(quán)是國家在緊急狀態(tài)下,對國家經(jīng)濟(jì)權(quán)力的緊急啟動(dòng),而不包括其他權(quán)力。而經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)是這樣的:首先,引起國家緊急權(quán)啟動(dòng)原因僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的,而不包括社會(huì)、政治等方面的緊急狀態(tài);其次,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)不是單一的,既有經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力運(yùn)用,也有政治措施的推行,還有法律手段的規(guī)制;最后,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家緊急權(quán)各權(quán)力運(yùn)用之間具有序位性,即由于緊急狀態(tài)的引發(fā)原因是經(jīng)濟(jì)方面的,所以在國家緊急權(quán)的啟動(dòng)方面,需先采用經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)力,在經(jīng)濟(jì)性權(quán)力無效或效用不顯著的時(shí)候,再采用其他權(quán)力。

二、經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下國家緊急權(quán)的憲法保障模式

縱觀世界各國對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下國家緊急權(quán)的憲法保障,大致有以下兩種模式:一是將國家緊急權(quán)啟動(dòng)要件、程序、所要遵循的基本原則、最低限度的人權(quán)保障等在憲法中予以詳細(xì)規(guī)定,即便是立法機(jī)關(guān)也無權(quán)隨意變動(dòng),筆者將其稱之為國家緊急權(quán)的憲法直接保障立法模式;二是對國家緊急權(quán)只在憲法中采用大綱性的規(guī)定,具體的實(shí)施還需要法律法規(guī)具體規(guī)范,這種規(guī)范的過程往往夾雜著權(quán)力的濫用,筆者將這種立法模式稱之為憲法間接保障立法模式。

(一)憲法直接保障立法模式

憲法直接保障立法模式遵循的是這樣一種思想,即國家緊急權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)有憲法上的根據(jù),不能逾越憲法規(guī)范而任意行之。德國學(xué)者安特尖銳地指出:“讓我們設(shè)想那種超越憲法之上的緊急權(quán)吧!它不經(jīng)成文憲法判斷就允許國家采取經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)措施,這不啻是僭越憲法的陰謀!”[4]從民主憲政的角度出發(fā),即便在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)之下,也不能讓國家緊急權(quán)力的行使脫離憲法的指引,只有在憲法之內(nèi),才能保障在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)有序化恢復(fù)的同時(shí),公民權(quán)利不被任意蹂躪。有學(xué)者指出“憲法在規(guī)范國家行使緊急權(quán)的同時(shí),不可避免地會(huì)影響政府處置緊急狀態(tài)的效率”[5]。這種擔(dān)心不是沒有道理,如果采用僵化的憲法直接保障立法模式,將難以應(yīng)對實(shí)踐中緊急情況所引發(fā)的問題。憲法規(guī)定的是國家緊急權(quán)行使主體、程序、權(quán)限等原則性問題,在實(shí)踐中應(yīng)對經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)時(shí),還需要在憲法規(guī)范和憲政精神的指引下對這些原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化 (憲法解釋等),這種細(xì)化的過程足以提高處置經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的效率問題,但需要注意的是,這種細(xì)化必須在憲法之內(nèi)進(jìn)行,不能脫離憲法規(guī)范任意為之。

(二)憲法間接保障立法模式

憲法間接保障立法模式主張:對國家緊急權(quán)在憲法中只做原則性的規(guī)定,在具體危機(jī)應(yīng)對中,國家可以根據(jù)需要,以法律法規(guī)保證國家權(quán)力發(fā)揮作用。該立法模式認(rèn)為,在國家面臨緊急危機(jī)時(shí),為了維護(hù)公共利益,國家擁有自然法上的自然權(quán)利以實(shí)施自衛(wèi)。此時(shí),國家利益高于公民個(gè)人利益,國家可以采取一切必要措施來保障國家利益不被破壞。國家緊急權(quán)的行使可以不受憲法的制約,憲法本身不能適用于經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)。憲法間接保障立法模式有一個(gè)適用前提,即在國家面臨巨大生存威脅時(shí),國家利益與公民個(gè)人利益處于一種不可調(diào)和的狀態(tài),國家出于緊急自衛(wèi)的需要,超越憲法規(guī)范,挽救國家于危難之際,這或許不是合憲的,但卻是不爭的事實(shí),是一種政治需要,務(wù)須判斷國家緊急權(quán)的啟用是一種政治行為還是法律行為。

三、經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下我國國家緊急權(quán)憲法直接保障模式的可行性

在比較分析了憲法直接保障和間接保障的立法模式后,可認(rèn)識到,在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家緊急權(quán)采用憲法直接保障的立法模式是建設(shè)憲政國家的必然要求,把國家緊急權(quán)直接規(guī)范于憲法,即便在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)之下,也不得超越憲法而隨意擴(kuò)大國家權(quán)力,這是憲政主義在國家緊急權(quán)上的基本要求,也是我國國家緊急權(quán)立法模式的路徑選擇。

在筆者看來,可以從以下三個(gè)方面來論證我國國家緊急權(quán)選擇憲法直接保障立法模式路徑的可行性。

首先,從法律制度建設(shè)方面來說,我國具有國家緊急權(quán)采用憲法直接保障的制度可行性。2004年憲法修正案規(guī)定了緊急狀態(tài),雖然這一籠統(tǒng)的規(guī)定存有很多缺憾,但這種原則性的規(guī)定可以說是為國家緊急權(quán)的憲法直接保障做了鋪墊,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)可以說是緊急狀態(tài)的一個(gè)子項(xiàng),有了這種鋪墊,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下的國家緊急權(quán)的憲法直接保障便具有了更多的希望。

其次,從社會(huì)生活現(xiàn)狀方面來說,我國國家緊急權(quán)采用憲法直接保障具有現(xiàn)實(shí)的可行性。最近的例子就是中國政府為了應(yīng)對國際金融危機(jī)的影響,出臺了 4萬億人民幣的救市計(jì)劃,這對于化解國際金融危機(jī)對中國的影響起到了很大的作用。雖然我國政府沒有明確宣布國家進(jìn)入經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),但政府所采取的經(jīng)濟(jì)救急措施,是在我國受到國際金融危機(jī)的沖擊下做出的決策。我國憲法并沒明確賦予政府這項(xiàng)權(quán)力,而且政府在出臺這項(xiàng)措施前,也沒有報(bào)請全國人大的批準(zhǔn)。如此一來,這項(xiàng)政府救市的方案計(jì)劃在具體實(shí)際操作中就缺乏相應(yīng)的監(jiān)督,也難以保證該項(xiàng)計(jì)劃的執(zhí)行能達(dá)到政府所期望的結(jié)果。

中國現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,各種經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件層出不窮。出于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要,對國家緊急權(quán)規(guī)范已不能停留在一般性的法律法規(guī)的規(guī)范上,而必須提升到憲法的高度。社會(huì)需要是政府轉(zhuǎn)變職能最好且是最有效的催化劑。面對金融危機(jī)等引發(fā)的國家緊急狀態(tài),啟動(dòng)國家緊急權(quán),卻沒有相應(yīng)的法律依據(jù),如何能自圓其說地說是憲政國家的一種必要應(yīng)急措施呢?所以說,社會(huì)生活中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)性危機(jī)事件,使得國家緊急權(quán)的憲法直接保障具有了現(xiàn)實(shí)的可行性。

最后,從人權(quán)保障的趨向來說,經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家緊急權(quán)的憲法直接保障具有合主流的可行性。人最重要的和最基本的權(quán)利是生存權(quán),一個(gè)人如果連最起碼的生存問題都沒能解決,去談什么政治、文化權(quán)利似乎有些奢侈和不現(xiàn)實(shí)。在經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)下,國家權(quán)力的運(yùn)行將會(huì)在一定程度上縮減民眾的個(gè)人權(quán)利,但是無論是何種經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài),都不能剝奪公民最起碼的生存權(quán),尊嚴(yán)權(quán),需要給一個(gè)社會(huì)個(gè)體存在的應(yīng)有的尊重。這是現(xiàn)代憲政國家所必須擔(dān)負(fù)的責(zé)任。

[1]劉小冰.國家緊急權(quán)力制度研究 [M].北京:法律出版社,2008:157.

[2]劉小冰.經(jīng)濟(jì)緊急狀態(tài)的基本要素及其制度選擇 [J].南京社會(huì)科學(xué),2004,(5):57.

[3]單飛躍,陽永恒.緊急狀態(tài)下經(jīng)濟(jì)安全法律問題研究[J].法商研究,2004,(1):35.

[4]汪家黁.論緊急權(quán)的法律性質(zhì)及人權(quán)保障 [J].福建論壇 (人文社會(huì)科學(xué)版),2007,(1):134.

[5]楊小敏.國家緊急權(quán)憲法條款設(shè)計(jì)之若干核心問題探討——以德國法為經(jīng)驗(yàn)[J].當(dāng)代法學(xué),2005,(5):81.

On the Constitution Guarantees the State Emergency Power under Economic State of Emergency

MA Shu-tong

Under the influence of the economic crisis,the problem of the economic state of emergency arises much concern.Under the state of economy emergency,adopting the legislation model protected by the constitution directly of the national emergency power is the necessary requirement for building constitutional state.The state emergency power will be regulated in the constitution,so even under the situation of economic emergency,we can not expand the state power beyond the constitution.This is the basic requirement for the state emergency power of the constitutional doctrine and also legislation the model for state emergency power of China.

state of economic emergency;state emergency power;constitution guarantees

DF2

A

1008-7966(2010)05-0001-03

2010-03-12

馬樹同 (1982-),男,寧夏固原人,2008級憲法與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:杜 娟 ]