西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院 張利杰 田義文 徐 娟

淺析我國(guó)水資源保護(hù)法律制度及完善

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院 張利杰 田義文 徐 娟

作為可持續(xù)發(fā)展的資源之一，水資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著社會(huì)發(fā)展，水環(huán)境保護(hù)成為迫在眉睫的重要問題。本文在我國(guó)水資源利用基礎(chǔ)上分析水環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，為水環(huán)境保護(hù)提出可行性意見。

水資源 法律保護(hù) 法律完善

一、我國(guó)水資源的現(xiàn)狀

1. 特點(diǎn)：

（1）人均水資源占有量不足。我國(guó)陸地水資源總量為2.8萬(wàn)億平方米，居世界第5位，僅次于巴西、加拿大、美國(guó)和印度。但人均占有量只有2630平方米，約為世界人均占有量的1/4，人均水資源量世界排名第121位。據(jù)國(guó)際人口行動(dòng)提出的“持續(xù)水—人口和可更新水的供給前景”報(bào)告認(rèn)為：人均水資源量少于1700平方米的國(guó)家為用水緊張國(guó)家；人均水資源量少于1000平方米的為缺水國(guó)家；人均水資源量少于500m的為嚴(yán)重缺水國(guó)家。到21世紀(jì)中葉，我國(guó)人均水資源量將接近1700平方米。

（2）水資源補(bǔ)給年內(nèi)與年際變化大。受季風(fēng)氣候影響，我國(guó)降水量年內(nèi)分配極不均勻，大部分地區(qū)年內(nèi)連續(xù)4個(gè)月降水量占全年的60%-80%。也就是說(shuō)我國(guó)水資源有2/3左右是洪水徑流量。此外，我國(guó)降水量年際間變化很大，南方地區(qū)最大年降水量一般是最小年降水量的2-4倍北方地區(qū)為3-8倍，出現(xiàn)過(guò)連續(xù)豐水年或連續(xù)枯水年的情況。降水量和徑流量的年際劇烈變化和年內(nèi)高度集中，是造成水旱災(zāi)害頻繁、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不穩(wěn)定和水資源供需矛盾十分尖銳的主要原因也決定了我國(guó)治理江河和水資源開發(fā)利用的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性。

（3）生態(tài)環(huán)境用水問題突出。黃河徑流的高泥沙含量舉世聞名，其中年平均含沙量為35kg/m，支流最大實(shí)測(cè)含沙量1600kg/m，均列世界大河之首。而西北內(nèi)陸地區(qū)氣候干旱，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

2. 利用現(xiàn)狀：

（1）農(nóng)業(yè)用水。農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)總量的70%多，但由于灌溉技術(shù)的落后，利用率比較低下。

（2）工業(yè)用水。我國(guó)工業(yè)單位用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家，水循環(huán)使用效率低，還有個(gè)別對(duì)廢水處理不當(dāng)直接排放，造成水污染。

二、我國(guó)水資源保護(hù)法律制度現(xiàn)狀及存在問題

基于水在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要性，世界各國(guó)都非常重視水的法律保護(hù)，我國(guó)亦不例外，現(xiàn)有關(guān)于水資源保護(hù)、管理的法律、法規(guī)眾多，已基本形成了一個(gè)有水法律件：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《防洪法》；行政法規(guī)（2件）、地方性法規(guī)（160多件）和水利部等部門規(guī)章（90件）、地方政府規(guī)章（170多件）和規(guī)范性文件組成的水法規(guī)體系，為水資源的保護(hù)管理及水利法制建設(shè)提供了良好的基礎(chǔ)，使各項(xiàng)水事活動(dòng)基本實(shí)現(xiàn)有法可依。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步緩解我國(guó)的水資源危機(jī)2008年2月28日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《水污染防治法》進(jìn)行了再次修訂（已2008年6月1日開始實(shí)施），新法在加大政府責(zé)任、明確違法界限，強(qiáng)化有關(guān)制度、關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治、做好水污染事故應(yīng)急處置及加大違法排污處罰力度等方面，都有一些新的剛性規(guī)定，擴(kuò)大了處罰對(duì)象、提高了處罰標(biāo)準(zhǔn)，賦予了環(huán)保部門更多的處罰手段和權(quán)力，使我國(guó)水資源保護(hù)立法工作上了一個(gè)新的高度。

然而，從總體看，這些法律制度與目前水資源面臨的嚴(yán)重情況相比顯得非常薄弱，不能滿足水資源保護(hù)的實(shí)際需要，且從立法角度而言本身也存在許多不完善的地方。表現(xiàn)在:

1. 還未真正確立水權(quán)制度。

水權(quán)是以水資源的所有權(quán)為基礎(chǔ)的一組權(quán)利，從民法的角度看，水權(quán)應(yīng)包括權(quán)利主體對(duì)水資源的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能?？偟膩?lái)說(shuō)我國(guó)目前的水權(quán)制度還存在以下幾個(gè)方面的問題:（1）我國(guó)水權(quán)概念不完整。我國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)在法律上僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán)，對(duì)使用權(quán)的規(guī)定則較為模糊。（2）沒有建立水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度。目前我國(guó)土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)基本制度已經(jīng)建立，但其他自然資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度還是空白。長(zhǎng)期用計(jì)劃手段配置資源，造成了資源配置效率低下、資源價(jià)格不合理、管理粗放、使用浪費(fèi)等問題，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的要求。

2. 水資源保護(hù)法律體系缺乏有機(jī)的聯(lián)系。

首先，水資源管理和水體保護(hù)法律法規(guī)與其他資源生態(tài)方面的法律之間缺乏有機(jī)的聯(lián)系。水資源是與其他自然資源緊密聯(lián)系在一起的，水資源的利用方式可以影響到與之相關(guān)的資源的利用，其他資源的不合理利用也會(huì)引起水資源連鎖式的破壞。因此，水資源保護(hù)法律法規(guī)也應(yīng)該與其它的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，既要強(qiáng)調(diào)水資源法制對(duì)水資源的直接保護(hù)作用，又要注重水資源法制對(duì)其它相關(guān)資源的間接保護(hù)作用。其次，水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護(hù)和水害防治等各方面的法律法規(guī)不盡完善。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源法律法規(guī)都不太重視對(duì)水資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。如在水資源管理方面，只側(cè)重取水許可的發(fā)證及征收水資源費(fèi)，而在水資源的規(guī)劃調(diào)度及生態(tài)保護(hù)方面還不夠重視。

3. 管理體制不健全，管理權(quán)限不清。

雖然新水法的出臺(tái)，對(duì)于“政出多門，多龍治水”的現(xiàn)象起到了一定的遏制作用，但尚未從根本上解決問題。主要原因在于我國(guó)目前行政機(jī)關(guān)的設(shè)立都沒有專門的組織法，各部門的職權(quán)都是由各部門先制定方案，后報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，各部門難免從自身利益出發(fā)來(lái)考慮問題。新水法規(guī)定了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但在具體實(shí)踐中，流域行政管理機(jī)構(gòu)尤其是跨區(qū)流域行政管理機(jī)構(gòu)與地方政府、環(huán)境部門的職責(zé)權(quán)限還是時(shí)有沖突，這就容易造成權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工沒有協(xié)作，各部門的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)造成對(duì)整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的損害，尤其對(duì)流域水資源的保護(hù)十分不利。

三、完善我國(guó)水資源保護(hù)法律制度的建議

1. 完善水資源保護(hù)法律體系，依法落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，改革、完善現(xiàn)有水資源保修訂《水法》、《水土保持法》等單行法規(guī)的部分內(nèi)容，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念下，突出“源頭治理”節(jié)約用水，同時(shí)，根據(jù)建立循環(huán)型和節(jié)水型社會(huì)的要求，制定水資源再生利用的專門法規(guī)，例如制訂《資源再生利用管理?xiàng)l例》《污水再生利用管理辦法》等專項(xiàng)立法應(yīng)對(duì)污水處理主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，運(yùn)營(yíng)機(jī)制及相關(guān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定。同時(shí)應(yīng)建立健全各行業(yè)節(jié)約用水的國(guó)家、地方標(biāo)準(zhǔn)體系，制定高耗水及高污染行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。依法規(guī)范企業(yè)與個(gè)人節(jié)約用水、污水再生利用的法定義務(wù)，明確浪費(fèi)水的法律責(zé)任。

2. 建立水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)水生態(tài)和治理水土流失。

水土流失的治理是保障水資源安全的基礎(chǔ)，水源地的生態(tài)保護(hù)是保障水資源安全的關(guān)鍵。但是，生態(tài)保護(hù)具有很強(qiáng)的正外部性，如果沒有激勵(lì)機(jī)制就會(huì)使保護(hù)者缺乏保護(hù)的積極性。因此，建立水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是保護(hù)水生態(tài)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在水生態(tài)保護(hù)的主體、水生態(tài)受益的主體及水生態(tài)保護(hù)的效果均容易量化的情況下，可以建立“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”和“誰(shuí)保護(hù)，補(bǔ)償誰(shuí)”的市場(chǎng)補(bǔ)償辦法。在水生態(tài)的受益者主體不明確的情況下，可以采用政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法向保護(hù)者提供補(bǔ)償。

3. 建立健全相關(guān)制度，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)下的水資源保護(hù)。

（1）首先要完善節(jié)完善節(jié)水和污水再生利用制度。污水再生利用應(yīng)納入城水和污水再生利用規(guī)劃制度市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中。其次，城市節(jié)即建設(shè)項(xiàng)目主約用水要真正落實(shí)“三同時(shí)、四到位”一體工程與節(jié)水設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使取水用水單位必須做到用水計(jì)劃到位，節(jié)水目標(biāo)到用位，節(jié)水措施到位和管水制度到位。

（2）建立節(jié)水和污水再生利用專項(xiàng)資金制度?；鸬氖杖雭?lái)自國(guó)家財(cái)政撥款、環(huán)境稅費(fèi)及企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)，對(duì)節(jié)水和污水再生利用重大科技攻關(guān)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政支持，對(duì)科研單位和企業(yè)在水資源節(jié)約、替代和循環(huán)利用等領(lǐng)域的研究開發(fā)活動(dòng)給予資金傾斜，使節(jié)水和污水再生利用研究開發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化，有利于新技術(shù)、新產(chǎn)品的研究開發(fā)及推廣。

（3）健全水資源稅費(fèi)制度。目前，我國(guó)的排污收費(fèi)制度存在收費(fèi)項(xiàng)目不全和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，排污費(fèi)低于治理成本，使排污者寧愿繳納排污費(fèi)也不愿意治理，低價(jià)購(gòu)買合法排污權(quán)的現(xiàn)象十分普遍。因此，應(yīng)在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，較大幅度地提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使排污收費(fèi)切實(shí)起到預(yù)防和控制水污染的作用。同時(shí)，應(yīng)將水稅作為環(huán)境稅之一盡快開征，以緩解日益突出的資源缺水問題?？傊扇?guó)家實(shí)行環(huán)境稅、地方實(shí)行排污收費(fèi)的“雙軌制”將水資源的環(huán)境價(jià)值計(jì)入經(jīng)濟(jì)成本，有利于遏制水資源浪費(fèi)和減緩水環(huán)境污染。

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